史啸虎:农村土地产权制度改革的方向

选择字号:   本文共阅读 2713 次 更新时间:2021-02-26 21:47

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前注:前两天看了英国《经济学人》杂志的一篇报道在谈到中国还有近7000万农村留守儿童时说,“政府还应该让农村人享有与城市居民相同的产权。这更方便他们能够出售自己的不动产,进而帮助他们拥有充足的资金迁往城市,与家人一起享受城市生活。”其实我在2014年初就曾提出了这种观点:“如果承包地和宅基地不能市场化,那农民又将如何才能彻底摆脱土地羁绊有尊严地迁徙并定居城镇呢?或者说,我们鼓吹和提倡了那么多年的人的城镇化又何时才能实现呢?”(摘自《农村土地承包经营权流转局限性分析》,原载2014年1月24日光明网《理论频道》,人民论坛网转载网址:http://www.rmlt.com.cn/2014/0311/242309_3.shtml)。为此我综合了若干篇自撰文章的观点改写成这篇文章并予以发表,以飨读者。



1984年,我国的农村联产承包责任制改革取得了巨大的成功。农村出现了一片欣欣向荣的景象。农民的收入大大增加,城乡差距也处于建国以来最小的时期。农村经济呈现出勃勃生机与活力。我国农牧渔业生产连续6年获得丰收,主要生产指标已经完成或超额完成了“六五”计划。长期以来盘亘在我国农业问题上的粮、棉紧缺的局面已经全面缓解,这就为我国农业向大规模商品生产转化、向现代化农业转变,提供了非常有利的物质条件。


可令人不解的是,就在这个关键时候,我们的农村改革政策却出现了空白,除了继续推行所谓的土地承包经营权改革,在土地集体所有权的制度改革问题上并无任何作为,农村改革的连续性也遭到中断。这也使得上世纪八十年代中期农村改革出现了停滞。这种状况一直延续到现在。致使到目前为止,我国的农业规模化经营和农业现代化也迟迟未能实现。这究竟是怎么一回事呢?


说到底,当年农村改革之所以未能深入推进下去,主要还是因为我们的改革理论,无论当时还是现在,从未能突破意识形态的束缚,仍然自我限制在意识形态的泥沼中不能自拔。


据中共中央政策研究室和农业部1990年的一份调查表明,当时我国平均每个农户从事家庭经营的劳动力为2.1人,经营耕地8亩;粮食总产量约为5300斤,当年出售商品粮食1700斤,从种植业获得的收入约为230元。【1】由此可见,当年我国农业经营规模是相当小的。


但据国务院发展研究中心农业规模经济发展课题组2016年的一分报告,到了2013年底,经营耕地10亩以下的农户2.26亿户,占家庭承包户总数的85.96%以上,经营耕地在10亩以上的农户仅占14.04%。


另有资料显示,虽然推行“三权”分置(即土地所有权、土地承包权和土地经营权分置),但经过7-8年土地承包经营权的流转,到2018年中国仍然有2.3亿农户土地经营规模不足半公顷,即7.5亩。中国的小农经济面貌并无多大改善。


这就是说,在推行农村大包干责任制以来长达四十年时间里,由于未进行完整的土地产权制度改革,仅实行联产承包责任制,中国农业的经营规模几乎是维持不变的,仍然是小农经济。中国农业现代化迄今仍然是一个遥远的愿景。


由此可见,1978年开始的农村承包责任制改革,就农业经营制度来说,其最大的变化也就是由二、三十户左右的生产队集体生产经营转为以个体农户或家庭为单位的生产经营而已。尽管这样,但由于给了农民以种植的自由,我国农业居然也获得了巨大的恢复性发展。但是,我们必须承认,所谓联产承包责任制改革,究其实质而言,不过也就是在农业经营制度上的一种以大化小的调整罢了。


从这里我们也可以看出,在土地制度不变的情况下的所谓承包经营制度改革的意义更多地体现在让农民吃饱饭而已。仅就制度改革而言其实算不了什么大的改革,就像八十年代末国企扩大企业经营自主权的改革那样,农村联产承包责任制仅仅是对当时农业经营制度的一种改良而已。


尽管如此,它也让数亿中国农民可以自由选择种养殖业以及自由选择劳动时间,从而大幅度地促进了农业生产的恢复性发展,免遭了集体主义大锅饭容易造成并且曾经造成的低效与饥馑。实属功莫大焉。由此也可见,我们在上世纪五十年代建立起来的农村集体制度是多么地束缚和压制农业生产力的释放和发展了。


因此,这种制度上的调整所带来的恢复性农业增长是不可能持久的。农业的可持续发展或者说农业的现代化必须靠规模经营、资金投入以及技术进步以大幅度地提高农业的生产效率来予以保证。而所谓农业的规模经营及其高效益,也就是农业投入产出的最大化,却需要通过一系列现代产权制度的改革以建设一个健全而严谨的制度和法律体系作为其坚实的基础方有可能。


由于未能及时推行农村土地产权制度以升级中国农村改革,中国农业从上世纪八十年代中期之后开始步入了一个长达三十年的衰退期。粮食产量自那以后二十年也几乎没有什么增加。


比如,联产承包责任制高潮期的1984年,中国粮食产量历史性达到达了40732万吨,但10年后的1994年粮食产量也只有44525万吨,而到了2004年,中国粮食产量居然还只有46065万吨。二十年时间粮食产量仅仅增加了13%。这期间,中国的化肥产量和使用量则从1700万吨猛增到4300万吨,猛增了250%。农业人口也增加了近20%。


之后中国粮食总产量虽然从4.6亿吨增长到6亿吨或以上,但所生产和使用的化肥(折纯)产量也从4300万吨猛增到7000万吨或以上(2015年,之后有所降低)。也就是说,中国每增长1亿吨粮食,就要至少多生产并使用约1500万吨化肥。这就意味着,我们每增产10公斤粮食就得使用1点几公斤的化肥。而化肥的粮食极限增产效应也正好是这个数。这还没有将农业中使用量增加更快的化学农药生产和使用数量计算进去,因为仅10年时间,即2014年化学农药原药产量就比2004年增加了足足5倍(375万吨:75万吨)!


根据基因农业网公布的数据,中国每公顷耕地施用化肥量从2002年的约390公斤增加到2014年的约570公斤,而同期美国化肥施用量则始终保持在110-130公斤/公顷之间。同期,印度和巴西两个农业大国化肥施用量也始终没有超过200公斤/公顷。可见,中国每公顷化肥施用量至少是美国的4倍,印度和巴西的约3倍。


中国农作物的农药施用量也是大的惊人。上世纪九十年代初,中国每公顷农作物的农药使用量不到6公斤,然而到了2014年,中国每公顷农作物的农药施用量就猛增到15公斤,增长了近3倍。而美国同期农药使用量则始终保持在每公顷农作物低于2.5公斤。中国是美国的6倍。(网址:https://www.sohu.com/a/285072386_732029;数据来源:https://ourworldindata.org/fertilizer-and-pesticides)


我们的农业部公布的数据也不例外。据《中国经济周刊》2017年8月29日的报道:与发达国家相比,我国目前的化肥农药利用率都很不理想——亩均化肥用量21.9公斤,远高于亩均8公斤的世界平均水平,是美国的2.6倍,欧盟的2.5倍;农药平均利用率仅为35%,欧美发达国家的这一指标则是50%~60%。【2】


通过这些数据可见,这些年我国农业连年丰收的靓丽数据后面究竟有多少可以归因于农村各项制度,如合作社制度、村民自治制度,尤其是土地产权制度改革所推动的而不是巨量投入的化肥或农药所催生的呢?有独立思想的人只要仔细想一想就知道了。遗憾的是,我们很多人无视这些真实的农业生产数据,居然总是沉浸在我们的农村制度性改革已经取得了巨大成就的想象之中。


从前述的那些数据还可见,从1985年至2014年这30年时间里,中国农业不仅未能得到发展反而出现了巨大的停滞甚至倒退。因为依靠不断增加投入化肥和农药导致的农业发展其实是有害和不可靠的,也是不可持续的。这也表明,在现行土地集体所有制下的所谓承包经营权改革的制度动能或红利早已释放净尽。土地集体所有制的弊端显露无遗。


实践表明,我们的农村改革如果仅仅是在集体土地经营制度而非集体土地所有权制度上做文章,就只能解放原有集体经营制度束缚下的那部分生产力,并不能消除土地集体所有制对农业经济发展的阻碍作用。这个论据从那时我国的国企改革的过程也可获得支持。


上世纪八十年代中期,我们也在国有企业改革问题上移植了农业大包干做法,将企业所有权与经营权分开,推行企业承包责任制,也在一定程度上调动了职工的积极性,工业生产似乎出现过一阵子上升。【3】但其促进生产发展的积极意义并没有持续多久。由于现代企业产权制度没有建立起来,仅仅是将所有权与经营权分开还是解决不了企业的长期发展问题。在经过短时间的效益恢复性增长之后,与农业大包干情况一样,国企短期行为盛行,普遍亏损局面仍然未能扭转。


后来直到1993年,第八届全国人大常委会第五次会议通过的《公司法》,明确规定公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权,公司资产股权化。【4】而且当年底,中共中央又发布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,正式提出:建立现代企业制度也是国有企业的改革方向,所以必须实行规范的公司制改革。【5】经过多年的摸索,到这个时候,我国的国企改革才出现了转机。


这部《公司法》首次确定了企业的法人和股权等现代产权概念及其法律定位,加上中国在美国的帮助和支持下于本世纪初加入了世贸组织,废除了数以十万计的代表旧有经贸制度的红头文件,引入了承认企业产权的现代企业制度,中国的企业才开始步入了一个产权明晰且实现了股份化并允许个人持有的新时代。由此,中国经济也才走上了快速发展的道路并有了今天。


国企这段产权制度改革历史表明,如果我们不能破除意识形态对人们思想的束缚,通过强有力的产权制度改革,建立起现代产权制度,无论是第一、第二产业,还是第三产业,无论是工业、服务业,还是农业,即便你将所有权和承包权或经营权分开,搞什么承包经营制或是承包经营权流转都是不行的。


农业也不可能例外。如果将土地所有权撇开,无视土地的完整产权,即便在土地承包权流转基础上又搞出一个什么土地经营权新名词,但只要不进行现代的包括土地所有权在内的土地完整产权制度改革,农业也是不可能持续发展下去的。这些年的中国粮食的大量进口(2015年以来中国粮食进口量已连续6年超过1亿吨,其中2017年高达1.3亿吨——作者注)以及2018年夏粮大幅度减产(减产35%),都从不同角度证明了这一点。


由此可见,这几十年来,尽管我们在国有企业改革问题上很早就有了比较清醒的也是正确的认识,但在农业发展问题上我们却始终存有一个很大的认识误区,即普遍认为只有所谓的集体经济才可以搞农业规模经营,而个体农户经济就无法达致规模经营,更无法实现农业的现代化。


中共建政后,我们按照前苏联模式在中国强制性推行土地集体所有制以及违背国际合作社经济原则的所谓合作化和人民公社化,还有后来各次围绕着包产(干)到户经营制度进行的实行或反对这类农村经济改革的历史举措,其理论依据和认识根源无不在此。


但是,我们什么时候认真地想过:我们历史上所推行的、到现在还在坚持的这个否认了农民个人持有土地完整产权的集体所有制真的是符合农民的根本利益以及现代农业产权制度的基本要求的吗?或者说,我们真的能够在维持现行农村集体土地所有权不变的制度基础上,仅仅在土地承包经营权或所谓的土地权能,即用益物权上做文章,无须通过建立起一个完善而成熟现代农业产权制度就可以给中国带来粮食安全和现代化农业?答案显然是不可能的。


多年前,我曾发表了一系列文章谈论农村土地产权制度改革问题,反复强调,我们要想通过土地产权制度改革赋予农民土地财产权,就必须将土地的完整产权而不仅仅是土地的使用权,即土地承包经营权等权能赋予农民。因为这是现代社会产权制度改革的常识。谁见过现在企业的产权不包括企业的资产权益而仅仅是一些企业职工的就业权和承包权?如果这样,谁敢买这类上市公司的股票?或者说,只有这种奇怪“产权”(用益物权)的企业会是正常企业吗?


这几十年的农业实践也证明了,不管我们的政策怎么规定和允许这个土地承包经营权(使用权)可以抵押贷款或转让,但对于农民来说,这种值不了多少钱的承包经营权,即承包土地的用益物权,不过是食之无味弃之可惜的鸡肋而已,而政府则在颁行这些“惠农”政策的同时每年获得了数以万亿计的土地出让金。近几年,政府土地出让金每年增长约1万亿元人民币并于2020年增加到史无前例的8.4万亿元人民币。


为此,我曾一再说,这种撇开了土地完整产权的所谓土地产权制度改革,不仅将阻碍我们城镇化的推行,亦将不利于粮食生产,给中国的粮食安全造成巨大的隐患。极为不幸的是,这些分析和判断在若干年后的今天居然都成为了事实。


在第二和第三产业,即工商业方面,我们很早就明智地认识到即便是全民所有制的国有企业,其要想生存或者有所发展,也必须进行现代产权制度的改革,采用股份制以明晰企业产权及其所属人。除了让国家拥有其应有的国有控股权之外,还应该让企业的经营者和所有员工也都有机会和条件分享到所在企业的部分股权及其收益,以体现社会主义公有制的优越性。


比如,我们于上世纪九十年代颁行的第一部符合国际基本原则的《中华人民共和国公司法》第一条就开宗明义地规定了如下条款:“为了规范公司的组织和行为,保护公司、股东和债权人的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义市场经济的发展,制定本法。”另在第四条也明确规定:“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”【6】最近十年的国企改革中,我们还将几乎所有非竞争性行业的国有企业的数以千亿元人民币计的国有股权允许企业员工用国家支付的买断工龄收入冲抵或另行购买并让个人持有。


可奇怪的是,我们为什么到现在为止始终未能在第一产业,也就是农业方面,就现行土地集体所有制进行必要的完整产权制度改革并实行土地资产股权化呢?难道我们那么多政治家和经济学家们真的就没有意识到这个问题吗?显然也不是的。但如果不是,那又会是什么原因呢?


这里只能有两种解释:一是这种土地的集体所有制的载体——“集体”的法律概念非常模糊而无法在法律上实现法人化。比如,这个集体是指村民小组范围内的集体还是指行政村范围内的集体?抑或是一个乡镇、一个县甚至一个省或全国农民的集体?这个所谓集体在其诞生迄今几十年的时间里始终没有法律定位,更无司法实践。我国的众多法律都明确了集体所有的土地可以由“集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”,但是,这只是代表,即代表那个面目模糊的所谓“集体”行使所有权而已。


好在包括我在内的国内许多学者多年不懈地追问之下,今年初实施的《民法典》终于约定“农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人”为特别法人了【7】。但因始终未对这些特别法人治理结构、权责利以及是否属于营利法人或非营利法人等进行约定和分类,加上又将集体法人这类私法人与机关法人这类公法人混为一谈,这个农村集体特别法人的法律面目迄今还是模糊不清。人们会问,我们为何非要长期地维持着这么一种模糊的土地集体所有权人概念呢?显然,这是一种体现了政府利益的政策。


其次,由于我们必须坚持自己确定了的意识形态,即集体所有制乃社会主义公有制不可或缺的组成部分,于是便担心如果改革了这么一种公有制形式,我们就可能会背离社会主义道路而走上所谓资本主义道路,从而动摇我们的社会主义制度的经济基础。历史上,我们将所有反对集体化和人民公社化的思想和有这种思想的人均视作阶级敌人或反革命的理论依据都在这里。


应该看到的是,改革开放以来坚持以意识形态问题作为工作出发点的所谓改革并不多,因为我们的改革说到底其实就是在改革现有意识形态。执政党的决策越来越趋于务实。1997年中共中央在其第十五次代表大会时虽然一如既往地重申了集体经济的优越性,但在其报告中却专门提及了“所有制实现形式可以而且应当多样化。”【8】我觉得,这是一个很有远见、也是非常富有创新的改革思路。这表明中共对土地集体所有制的改革在思想上得到了一定的解放。


然而这些年来,人们期望中的对农村集体经济,尤其是土地集体所有制的改革却始终没有出现。人们也没有想到,我们在工商业和农业的现代产权制度改革上我们竟然一直奉行一个双重标准,即我们在工商业领域不惜冒着可能大幅度降低全民所有制在国民经济中的比重等政治和经济风险,也要实行公司资产股权化并将大量的国有资产有偿或无偿地出让给国企员工以推进改革,但我们却在农业领域仍然刻意地保持着一种土地资产产权模糊的状态,而且到今天仍然拒绝对集体土地进行完整产权改革以让广大农民按份持有,甚至即便是农民自己的住房及其宅基地使用权也不愿意实行市场化和商品化,致使广大农民面向城镇的自由迁徙成为泡影,甚至在农村制造出数以亿计的“三留守”人员,即留守儿童、留守妇女和留守老人,也使得中国的城镇化因广大农民始终没有所居住房屋及其宅基地的市场交易权下的参与而步履蹒跚。


上世纪八十年代中期之后,中国“三农”问题随着农村产权制度改革的停滞、农民收入的日渐降低以及农民负担更加沉重而日趋严重。到了上个世纪末,中国农村、农业和农民这所谓的“三农”问题均陷入了极大的困境。


上世纪九十年末起,我们又在全国范围内开始了发展迅猛的城市化的进程。与市场经济国家不同,在我国,城市化是由政府而非市场的力量主导的。城市政府在城市化中利用原本已经过时并需要及时修订的法律规定通过大量征用农用土地并将其改变用途以推向市场的做法聚敛了巨量的财富。现行的产权模糊且不完整的土地制度对政府的强征强拆等强力剥夺式行为起到了推波助澜的作用。


这二十多年里,我们各级政府从现行的这个没有进行完整产权制度改革的土地制度中获得了多大的利益呢?据统计数据披露,2001年地方政府土地出让金仅为约1300亿元人民币,2014年即高达4.3万亿元。土地出让金占地方财政收入之比也从16%猛增到56%以上。2018年全年的土地出让金6.5万亿,2019年即猛增至7.8万亿,去年,即2020年,政府因征用集体土地并将其卖出而获得的土地出让金已高达8.4万亿元人民币,占到了全国财政收入18万亿的47%。


不仅如此,前些年由于并未将土地出让金列入地方政府财政预算内收入,收入和支出都极不规范,大量被用于行政开支和腐败消费,收支漏洞多多,也造成了无数官场贪腐事件。多年前就有资料披露,大约有70%或以上的官场贪腐都与土地有关。


在我国还出现了一个令人感到奇怪的现象:一方面各级政府财政收入出现超常速度和规模增长,另一方面,我国广大农民阶层的收入却长时间增长缓慢。贫富及城乡差距则不断扩大。可以认为,我国的现在的城市化以及经济发展模式依然与五十年代的工业化方式一样在很大程度上是依靠无视农民的土地权益去维持其城市繁荣和工业竞争力的。根本原因还在于我们没有像工商业企业的现代企业制度改革那样适时而彻底地在农村推行农村土地完整产权制度改革。


农村土地完整产权制度改革的缺失是中国现代农村改革历史上的一个不容忽视或否认的事实。我们只有承认这个历史事实,才能认真地审视农村改革的欠缺与失误之处并找到正确的改革方向。

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【1】摘引自《全国农村社会经济典型调查数据汇编》,中共中央党校出版社,

1992年11月版

【2】《中国经济周刊》2017年8月29日报道

网址:http://finance.china.com.cn/industry/20170829/4370645.shtml

【3】详见中-共中央《关于经济体制改革的决定》(1984年10月党的十二届三中全会通过)

【4】详见《中华人民共和国公司法》(1993年12月29日第八届全国人大常委会第五次会议通过)

【5】详见中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议1993年11月14日通过)

【6】摘引自《中华人民共和国公司法》第一章总则

【7】《民法典》第九十六条规定,“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人,为特别法人。

【8】江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告(1 9 9 7 年9 月1 2 日)


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