黄小虎:土地研究收官记

选择字号:   本文共阅读 1033 次 更新时间:2019-12-27 22:52:52

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黄小虎  

  

   《上海国土资源》2019年第4期,刊发我的文章“土地使用和土地管理制度改革的历程回顾与前景展望”,我研究土地制度改革三十余年,这算是一篇收官之作。

  

   1986年,我在当年第6期《红旗》发表“保护耕地刻不容缓”一文,自此与筹备组建中的土地管理系统建立联系,参与土地使用制度改革的研究,并最终调入土地系统工作。

  

   本想专做经济研究,却到了实际工作部门,多少有点阴差阳错。但既然来了,就要不辜负组织信任,完成好所承担的任务。同时,我要求自己还要负起研究问题的责任,也算不辜负红旗(求是)经济部15年,所接受的马克思主义理论训练,不辜负敬爱的导师苏星同志对我的培养教育。

  

   但整天忙于党务行政工作,很难集中精力搞研究,虽然陆续写了一些文章,发表了一些看法,却并不系统,也很难作深入的专题探讨。退休之后,才有条件集中精力作研究。60岁到70岁10年间,作了四、五个专题,如征地制度改革,城乡统一的建设用地市场,城市住房制度改革,自然资源管理体制改革等。在比较系统、深入的专题研究基础上,发表的论文在质量上有提高,数量也增加不少。对自己的退休生活,我感到有成就感。

  

   对于经济学来说,探讨土地使用制度改革,属于应用性研究。从事这方面研究的人,一要有扎实的理论功底,二要了解土地制度发展变化的实际。理论功底,首先是熟悉马克思主义政治经济学的主要原理,特别包括地租理论;其次是了解西方经济学理论,如发展经济学、新制度经济学等。土地制度的实际,包括有关决策层制定、出台的重要法律、制度、政策,及出台的历史背景、产生的社会效果、引发的社会问题等等;还要特别关注有关改革措施,对人民群众生产生活的影响,关注群众和基层的要求和反映。这样,有深厚的理论功底,又熟悉实际生活,在研究中,就能发现别人发现不了的问题,提出别人提不出的看法,讲出别人讲不出的话。

  

   我仅有高中学历,年轻时自学马克思主义理论,“文革”后调红旗经济部做编辑,在苏星和其他老师帮助指导下,在工作中加深对经济理论的理解,编辑工作之余,也做一些专题研究,还曾到中央党校“资本论研究班”进修了半年,主要学习《资本论》第三卷。这些经历,使我对马克思主义经济学原理,有较多了解和掌握。

  

   我在红旗经济部曾负责联系农口,9号院里,上至杜老、刘堪,下至陈锡文、卢迈、周其仁、杜鹰、段应碧、张云千、黄青禾、张路雄、高小蒙、袁崇法、谢扬等,我都常跑动;农业部的郭书田、张红宇、张毅,社科院的陆学艺、陈吉元、张晓山、蔡昉等,也是我联系的对象。因此,对农村联产承包的土地制度改革和乡镇企业发展,我比较了解。国家土地管理局成立以后,也是由我联系,后来还参与国务院房改办,关于住房制度改革的系列研讨活动,最后又调入国家土地管理系统工作。可以说,中国改革开放以来,土地使用制度改革的全过程,我都有所参与和了解,当然,只是个敲边鼓的小角色。

  

   由于理论知识和实践经验,都有了一定程度的积累,使我对土地问题的研究,能提出一些比较独到的见解。

  

   例如,上世纪80年代中后期,社会各界探讨土地使用制度改革,有人强调改革有助于增加财政收入。我认为,这种观点不符合马克思主义。

  

   马克思的地租理论,建立在劳动价值论和剩余价值学说基础上,认为土地本身并无价值,地租是土地所有权在经济上的实现形式,即地主凭借土地所有权,参与社会剩余价值的分配,而地价则是地租的资本化。由于土地等级不同,使得企业的生产成本有差异,使用高等级土地的企业,就会产生超额利润。土地所有权的存在,使这部分超额利润不进入社会利润平均化过程,成为所谓土地的报酬即地租。可见,无论地租还是地价,都来自相关产品价格中的利润,属于社会分配领域。社会总利润或剩余价值总量是确定的,地主拿得多了,企业和资本家的利润就少了,损失最终会转嫁给工人阶级和劳动群众,使整个社会的经济关系发生扭曲,政治和社会秩序,也会因此而陷入混乱。这个道理,对社会主义社会也是适用的。

  

   土地公有制是社会主义社会的基础性制度,但公有制有不同的实现形式。在计划经济体制下,实行统收统支,企业利润全部上交财政,表面看起来,企业是无偿使用土地,其实上交利润里包含了地租。这种体制下,企业没有自主权,没有积极参与市场竞争的积极性,也没有节约使用土地的积极性。改革开放,发展社会主义市场经济,就是要使企业成为自负盈亏的市场主体,为此必须理顺经济关系。国家作为全民所有土地的代表,把因土地等级不同引致的超额利润,作为地租收取,有助于企业通过加强管理和技术更新,在平均利润率规律作用下,参与市场竞争,优胜劣汰。也有助于节约、集约利用土地资源。但是,如果把增加财政收入作为土地使用制度改革的出发点和目的,片面追求政府地租收入最大化,就会侵蚀企业的正常利益,不利于搞活经济,还会引发系列消极联锁反应。

  

   为此,我于1987年发表题为“当前土地使用制度改革是为了理顺经济关系”的文章,批评了片面追求政府收入的单纯财政观点。我提的这个问题,并非当时改革所面临的主要现实问题,因此没有引起广泛关注,但日后的发展,却被我不幸而言中。这篇文章,可以说是为后来围绕土地财政的争论,预埋了伏笔。

  

   又例如,90年代初,城市国有土地有偿使用改革逐步推开。开始时,有偿使用的形式比较灵活多样,可以出让,可以收取年地租,可以国家土地入股,还可以土地资本金挂账等等,不追求土地收益最大化,目的是配合国家在各个经济领域的重大改革举措。那时的土地管理事业,确实生机勃勃,富有朝气。

  

   但后来逐渐趋于僵化,土地有偿使用的形式越来越强调出让,不仅房地产用地要出让方式取得土地使用权,工业用地也要出让。到了21世纪初,更强调“一律招、拍、挂”,“招拍挂”是出让的一种方式,一律招拍挂就是一律出让。这样一来,年租制、国家土地入股等有偿使用方式,就被否定了。过去是土地管理主动适应各个领域的改革需要,后来则变为各个行业、领域,都必须适应土地管理的要求,而且越管越死。对此,我始终抱有不同看法。

  

   从90年代后期开始,大约10年间,我陆续写了若干文章,从各种角度阐述土地有偿使用方式应当灵活多样,明确表示我不赞成"一律招、拍、挂"。这些文章主要有:“论土地资产及其管理”(1998)、“社会主义市场经济中的地租与土地使用制度改革——兼论国有土地的年地租制”(1999)、“防止片面追求政府地租收入最大化”(2003)、“论土地在社会主义市场经济中的宏观调控作用”(2004)、“土地调控与制度创新”(2007)等。

  

   我的观点简要概括如下:马克思的地租理论认为,地租是对社会利润的扣除,而地价是地租的资本化,就是对企业未来几十年利润的提前扣除,这无疑会提高企业进入市场的门槛,增加经营风险。对实力雄厚的企业来说,一次性付地价取得土地,可以享受数十年的土地增值收益。但对初创型企业来说,取得土地则是很大的压力。资本主义的萌芽和初创阶段,新生的资产阶级与封建土地所有者的矛盾曾经十分尖锐,以至于资产阶级把实行土地国有化,纳入自己的革命纲领。不过,资产阶级掌握政权以后,逐渐与土地所有者合为一体,土地国有化就不再提了。

  

   我国建立了社会主义的土地公有制,政府作为国有土地所有权的代表,并不像土地私有者那样,追求特殊的土地权益,与资本和企业对抗,乃至侵害劳动群众的利益。相反,在土地公有基础上,发展社会主义市场经济,土地使用方式应当而且可以针对用地者的不同情况,区别对待,方式灵活多样。对于资金雄厚的外资企业、房地产开发企业等,可以出让若干年期的土地使用权,对使用权期限较长的,可考虑开征财产税;对于一般中小工业企业,则可以实行年租制,租期可以长一些,也可以短一些,租期受法律保护; 鉴于市场竞争激烈,企业的生命周期普遍较短,出让和年租的期限,一般不宜定得太长;为搞活国有企业,国家可以以在用的土地使用权入股,不一定非要出让;对于需要挽救的困难企业,不论国有民营,可以采取土地资本金挂账方式;对于涉及民生的项目,可以低价甚至免费供应土地,等等。

  

   以上各种土地有偿使用方式,都有利有弊,不是普遍适用的,需要区别不同情况实行不同的方式,而且企业的情况发生变化以后,土地的使用方式也应该变,目的是搞活经济。实行“一律招拍挂”的初衷是防止腐败,但没有抓住要害。要害是暗箱操作,如果公开透明,制度化阳光操作,灵活供地并不必然导致腐败。“一律”的结果,腐败并没有减轻,还把经济搞死了。

  

   再例如,我在研究土地制度改革过程中,形成并提出一个观点,即在土地公有条件下,土地可以成为对经济进行宏观调控的工具。1994年,我承担国家土地管理局的课题,研究社会主义市场经济中的房地关系及管理,初步产生了这个想法。之后,又发表阐述地租是重要的经济杠杆的文章。2004年写了“论土地在社会主义市场经济中的宏观调控作用”,对这个问题做了比较全面分析。文章一脱稿,即送部长孙文盛同志,得到他“有启发","盼继续研究问题”的鼓励。后经修改,2006年正式发表。

  

   我的主要看法,第一,经济的发展,需要不断调整经济结构,调整经济结构,就要调整土地利用结构。土地利用状况既是经济发展的结果,又反过来制约或促进经济结构调整。政府可以自觉用规划,实施土地用途管制,调控经济发展。

  

   第二,长期以来,我们只看到地租的食利性等消极面,忽视了地租有调节生产与交换的积极作用。在市场经济中,商品价格围绕着生产价格(成本加平均利润)波动,等量资本获得等量利润,有利于资本投向有机构成高的部门、行业,优化产业结构,推动技术进步。在存在土地所有权垄断情况下,生产价格的调节作用,离不开地租关系的配合。

  

   在土地私有条件下,地租的这种调节作用,只能是事后调节,但在土地公有特别是国有条件下,国家有可能把地租、地价作为重要的经济杠杆,对经济与社会发展进行事前调控。上面所说,灵活的土地有偿使用方式,本质上就是发挥地租、地价的经济杠杆作用。

  

   总之,不论在市场经济的物质运动还是价值运动中,土地的调控作用是客观存在的。人们意识到了,可以自觉地利用这个作用。没有意识到,它也在那里自发地发挥作用。自觉地运用这个工具,可能用得好,也可能用得不好。用得好能够起积极作用,用不好则会起消极作用。

  

我的土地调控说,不符合传统的宏观调控理论,不为经济学界认可。但后来国务院做出土地管理参与宏观调控的决策,具体做法是把土地供应量作为“闸门”,用开关这个"闸门"的办法来调控经济,(点击此处阅读下一页)

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