刘启川:权责清单推进机构编制法定化的制度建构

选择字号:   本文共阅读 99 次 更新时间:2019-09-01 23:42:15

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刘启川  

   摘要:  党的十九届三中全会明确权责清单是推进机构编制法定化的重要方式。然而,当前权责清单的衔接性难题、权力清单的制度缺陷、责任清单的制度缺位以及编制规则的法治风险等问题,不利于实现权责清单与“三定”规定有机衔接。在法理上,权责清单存在概念和性质混乱的缺陷,以此作为独立范畴推进机构编制法定化难以逻辑自洽。而权力清单和责任清单的衔接性和独立性使得权责清单同“三定”规定有机衔接具有可行性。在总体方案上,应采取权力清单和责任清单“同步”“协调”二维推进的方式。在具体方案上,应当分别从权力清单和责任清单两个维度展开:权力清单规制范围应扩展至抽象行政行为和行政组织行为,以及应当依照法治实践及时设定权力清单类型;建构契合正义内部构造的职责追责型责任清单;编制行为应从引入备案审查、区别设定编制依据、全程公开和差异化参与等方面予以矫正。

   关键词:  权力清单;责任清单;权责清单;机构编制

  

   2018年2月28日,中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《机构改革决定》)。该《机构改革决定》作出以权责清单推进机构编制法定化的战略部署,具体要求“全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同‘三定’规定有机衔接,规范和约束履职行为,让权力在阳光下运行”。遗憾的是,我国相关理论研究成果难以提供足量的智识资源,同时,已有制度实践也难以有效呼应和有力践行上述战略部署。具体表现如下:

   首先,在理论上,已有学者注意到权责清单对于推进机构编制法定化的意义和价值,并提出依据“三定”规定编制政府权责清单的主张,[1]然而,尚缺乏以权责清单推进机构编制法定化的整体理论架构。整体而言,现有研究分置于权责清单和机构编制法定化两个层面展开。第一,权责清单的相关研究成果呈现如下特征:在学科分布上,多见于行政学、行政管理学、公共管理学等学科;[2]在研究内容上,对于权责清单能否作为独立的概念范畴,学术界尚未达成共识,但是,在权力清单和责任清单分立研究态势下,学术界已对权力清单的概念、性质、价值、法律效力、治理规则等问题展开卓有成效地研究,[3]同时开始关注责任清单的概念、性质及其编制规则。[4]值得注意的是,已有学者意识到权力清单和责任清单在性质上的差异,并指出两者应遵循不同治理理念和建构规则,[5]然而,权责清单的诸多理论问题要么尚待厘清,要么难以释解。譬如,权责清单作为一个独立范畴能否逻辑自洽?权力清单与责任清单是否具有衔接性?权力清单面向外部行政行为的规制向度是否适当?责任清单的制度设计应当如何展开?而这些问题直接掣肘权责清单同“三定”规定的有机衔接。第二,尽管学术界已从机构编制法定化的必要性证成、概念归纳、现状梳理以及完善方案等层面展开研究,[6]然而,对于存在于政府内部的机构编制法定化问题,在实现形式上,除了提出制定和完善相关法律规范的对策建议外,缺乏权责清单推进机构编制法定化制度规则的研究成果。

   其次,在实践上,毋庸置疑的是,十九届三中全会有关通过权责清单推进机构编制法定化的战略部署,不仅可以有效化解中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字[2007]2号)描述的“一些地方和部门仍然存在擅自增设机构、在机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部等问题”,而且也可以消解《机构编制法制建设中长期规划(2009年-2020年)》提及的“三定”规定效力有限性的问题。[7]不无遗憾的是,权责清单制度尚难以胜任推进机构编制法定化的任务,不仅仅是因为权责清单尚未作为独立的制度实践形态以及尚没有统一的制度建构,[8]还因为实践中采取独立建构的权力清单和责任清单依然存在如下尴尬情形:第一,虽然中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(中办发[2015]21号、以下简称《指导意见》)已经为权力清单做了详尽的顶层制度设计,但是,“9+X”[9]的建构模式不但存在结构性缺陷,[10]而且作为“X”的“其他类别的分类方式”在实践中引发行政权力划分标准不统一和不规范现象,甚至存在违法之嫌。[11]第二,由于责任清单缺乏如同权力清单《指导意见》那般的顶层制度架构,因此,其制度实践杂乱无章,不规范问题突出,譬如,责任清单存在多种建构模式、多元化的内部构造以及编制规则迥异等问题。[12]

   综上可见,以权责清单推进机构编制法定化的关键在于权责清单的制度建构,因此,本文将聚焦于权责清单制度的法治化建构,这也是落实《机构改革决定》关于“全面推行政府部门权责清单制度”战略部署的具体实践。基于此,笔者尝试回答如下问题:

   第一,当前权责清单为何不能承担机构编制法定化的任务?

   第二,需要首先厘清哪些理论问题才能展开具体的制度建构?

   第三,如何进一步完善权责清单制度从而推进机构编制法定化?

  

   一、问题症结:权责清单难以胜任机构编制法定化的使命

  

   不无遗憾的是,当下权责清单制度难以有效胜任推进机构编制法定化的使命。在静态上,表现为权责清单的衔接性难题、权力清单的制度缺陷、责任清单的制度缺位;在动态上,表现为权责清单编制行为的法治风险。

   (一)权责清单的衔接性难题及其影响

   经过对我国31个省级政府推行权责清单状况的梳理和分析,[13]我们发现,权力清单和责任清单的衔接性问题较为明显,亦即,权责清单非但不是完全一体化设置,而且在权责清单各种样态的设置中,权力与责任并未有效对应和衔接。如果我们以责任清单的独立性为标准,可以将权责清单分为一体型权责清单与独立型责任清单。[14]一体型权责清单主要分布的湖北、广西、辽宁、甘肃、云南、广东、天津、西藏、陕西、上海、贵州、宁夏、北京、内蒙古、新疆、重庆、安徽等17地;独立型责任清单分布在江苏、浙江、河北、山东、湖南、海南、吉林、福建、四川、江西、山西、青海、黑龙江、河南等14地。需要追问的是,权责清单的衔接性差异将会对机构编制法定化产生什么影响?笔者以为,这可能会在微观、中观和宏观三个层面产生不利影响。

   第一,微观上,权责清单同“三定”规定有机衔接的期待将难以实现。由于权责清单没有一体化设计或权力清单中责任事项的缺失,导致“权”与“责”难以有机衔接。而推进机构编制法定化既会涉及职权,又会涉及责任,在“三定”规定中亦是如此。显而易见,权责清单“权”与“责”不能衔接问题的存在,将导致《机构改革决定》有关权责清单与“三定”规定有机衔接的期待成为一种奢望。

   第二,中观上,贯彻权责一致原则将处于两难困境。权责一致原则不但是行政法治的基本原则,而且是公权力有机运行的基本准则。可以肯定的是,无论是外部行政活动,还是内部行政活动,贯彻权责一致原则是行政机关的责任和义务。因此,作为内部行政活动的权责清单编制行为,也应当接受权责一致原则调控。权责一致原则在权责清单编制活动中的运用,包括两个层面:其一,编制权责清单既是行政机关的权力,也是行政机关的义务,如果不能按照规定完成权责清单编制活动,将会承担一定的不利责任;其二,在权责清单的编制过程中,既应梳理职能部门权力事项和职能部门的责任事项,又应确保权力事项与责任事项衔接统一。然而,由于当前权责清单制度并未有效贯彻权责一致原则,倘若以此为基础推进与“三定”规定的衔接,将使得这项努力面临着贯彻权责一致原则不能的困境。换言之,推进机构编制法定化需要贯彻权责一致原则,权责清单无法做到权责一致,而又需要以权责清单为基础推进机构编制法定化,这一尴尬处境可想而知。

   第三,宏观上,秉持职权主义抑或职责主义将难以厘定。职权主义主要是指以职权中心来安排和处理行政机关的内外部关系,注重管理的单向度性;职责主义主要是指强调责任和义务的第一位性,所有行政活动的展开均以实现公共利益为中心。事实上,当前国家治理法治化努力即为职权主义迈向职责主义的努力。机构编制法定化亦为行政机关对其组织装置的法制化努力,这是为更好增进社会福祉和实现公共利益提供自身基础保障。从根本上来说,机构编制法定化是职责主义努力的体现。遗憾的是,当前权责清单衔接性不足尤其是责任事项的缺失,尚不能体现职责主义的应有意涵,因此,当下权责清单制度尚难以与机构编制法定化在职责主义上获致一致和有机衔接。

   (二)权力清单的制度缺陷及其影响

   当前权力清单的制度缺陷很可能对机构编制法定化产生不利影响,表现如下:

   第一,按照《指导意见》规定,权力清单主要是梳理“地方各级政府工作部门……直接面对公民、法人和其他组织的行政职权”,也就是说,权力清单只关注外部行政行为,诚如有学者所言,“权力清单制度只关心对流程“末端”权力活动方式的规整,去除了从整体维度对权力的梳理和整合”,[15]因此,权力清单并不调整内部行政组织行为。

   吊诡的是,由于机构编制法定化为内部行政组织行为,以现有权力清单制度推进机构编制法定化并不可能。具体而言,与权力清单不同,机构编制法定化主要面向行政组织内部,指向职权、机构、人员编制为内容的法定化。如果说,当前权力清单关注“末端”的外部行政行为,而机构编制法定化则是关注“上端”的内部组织行为。可见,当前权力清单的着力点与机构编制法定化关注点并不一致,那种以当前权力清单实现与“三定”规定有机衔接,进而实现公开的期许,似乎只能成为奢望。

   第二,权力清单“9+X”的建构模式存在结构性缺陷,难以与机构编制法定化有效衔接。主要表现为两点:其一,权力清单明确的9种权力类型,是沿用当前行政法学教科书有关行政法模式化或型式化的表述,[16]代表了当前较为成熟的行政行为模式。在理论上,在“列举+概括”式界定的惯常做法中,“列举”的通常做法是穷尽所有约定俗称或者达成共识的情形。客观地说,虽然9种权力类型基本描绘了当前行政权力模式的基本景象,但是,在逻辑上并不周延,譬如,行政法治实践中已经较为成熟的行政征用、行政规划等行政行为,并未在“列举”的9种权力类型中出现。因此,当前权力清单中9种权力类型的设计,尚未充分实现“列举”的应有意涵。退一步讲,如果以这种状况的权力清单推进机构编制法定化,难免会遗漏9种权力类型之外应有的行政权力,特别是在当前执法人员法治涵养和适法水平尚有提升空间的情形下,该种风险是较为明显的。可以想象的是,这一问题不但会给权力清单的梳理和整合工作带来一定困难,而且以此寻求与“三定”规定衔接的努力,也面临着同样的困难。其二,作为“其他类别的分类方式”的“X”,虽然可以为新型行政权力类型或未被明确的权力类型纳入权力清单留有空间,但是,这样一来,不仅会影响权力清单的标准化和规范化,与当前寻求政务公开标准化规范化的努力不符,而且,更为严重的是,在当前执法水平有待提高的情形下,出现权力类型名称规范化欠缺和权力种类设置差别较大,甚至出现错误解读“X”内涵的现象,[17]因此,原本为行政机关设置权力类型留存空间的“X”,存在诸多不确定性和法治风险。如若以此推进机构编制法定化,会使此项工作的推进更加随意甚至恣意,可想而知,两者有机衔接的目标也将遥不可及。

   (三)责任清单的制度缺位及其影响

当前责任清单并没有如同权力清单那般的顶层制度设计,加之,实践中形态各异的责任清单,对于推进机构编制法定化并无益处。需要思考的是,面对推进机构编制法定化的实践需要,我们应当编制什么样的责任清单?(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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