刘启川:通过责任清单实现政务公开法治化

选择字号:   本文共阅读 178 次 更新时间:2018-11-24 02:06:41

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刘启川  

   摘要:  政务公开与责任清单在生成逻辑、内在机理和外在表征等方面的关联性,为以责任清单推进政务公开标准化规范化提供正当基础和法理依据。然而,当前端赖于责任清单的政务公开标准化规范化试点工作,因责任清单的顶层设计缺位和编制规则混乱而举步维艰。从政务公开的核心要求来看,独立型责任清单远胜于依附型责任清单和一体型权责清单,应成为政务公开的理想型态,同时,责任清单的内部构造应致力于实现政务公开的基本内容,具体应依照衔接性、操作性和服务性的标准,以及援用正义内部构造的建构思路展开。在尊重责任清单内外部性规范效力的基础上,应从权力机关提前介入式的备案审查、来源依据扩展至法律法规规章之外的规范性文件、政务公开的全程性与和政务参与的差异性等层面重构编制规则,确保责任清单功能的法治化实现。

   关键词:  政务公开;责任清单;标准化规范化

  

问题说明与样本选取

  

   近年来,标准化规范化建设已成为政务公开的新动向。2017年5月9日国务院办公厅公布《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》(以下简称《试点方案》),开始在15个省(区、市)的100个县(市、区)推进试点工作。根据《试点方案》部署,政务公开标准化规范化建设将依托权力清单和责任清单进行,值得注意的是,《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)已对权力清单作出详尽的制度设计,而责任清单的相关制度规则仍在摸索之中。因此,极有可能因为责任清单顶层设计的欠缺,导致政务公开标准化规范化建设举步维艰,甚至只能成为空想。对此,我们需要回答的是,政务公开为何需要责任清单?政务公开需要什么样的责任清单?以及政务公开需要什么样的责任清单编制规则?上述问题的系统化解决,既是直面责任清单价值和重构责任清单编制规则的应有之义,又是有效推进政务公开标准化规范化进程的必然要求。

   为了有效回答上述问题,获致预设研究效果,需要提前作两点说明:第一,在样本选取上,笔者以我国所有推进责任清单建设的省级政府部门为例,除了我国香港、澳门、台湾外,共计31个省级政府部门;责任清单的资料数据均来自于相关政府规范性文件和政府官方网站;获取相关数据和资料的截止时间为2018年4月15日。第二,在论题限缩上,由于《试点方案》制定和颁布主体均为国务院办公厅,因此,《试点方案》涉及的政务公开是针对行政机关,而非其他公权力机关;对于司法机关、立法机关和执政党涉及的政务公开标准化规范化问题,因为主体属性不同,本研究成果尚不能完全适用,但在很多方面可以参照适用。

  

一、政务公开为何需要责任清单

  

   之所以政务公开标准化规范化建设需要立基于责任清单,并非仅仅是因为《试点方案》自上而下行政命令式的推动,主要是因为:其一,在生成逻辑上,规范主义控权模式无法有效因应社会治理的需要;其二,在内在机理上,责任清单与政务公开的价值定位具有统一性;其三,在外在表征上,责任清单的呈现形式即为政务公开制度功效的体现。

   (一)责任清单具有破解政务公开规范主义困境的先天优势

   严格来说,依据现有法律规范对政务信息加以公开,既可以实现依法推进政务公开,又能在法制框架内满足民众的知情权,进而实现监督政务活动的功效。遗憾的是,诸如《政府信息公开条例》所规定的公开范围、方式、程序、监督和保障等内容,尽管已较为明确且具有较强的可操作性,但是,在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,上述法律规范存在的问题是较为明显的。具体表现为三个方面:第一,上述规定是规范政务公开的共性问题,具有不区分差别和特殊的普适性,执法部门仍然需要结合本部门的职能定位和政务公开的特殊性而对法律规范谨慎适用,因此,除了上述法律规范,执法部门更需要一套具有操作性的实施规则。第二,政务公开不同于政府信息公开,主要是指“整个公权力运作的活动及其信息的公开,包括各级人民政府和政府部门行使行政权的活动及其信息的公开,各级人民代表机关行使立法、审查批准预决算和对一府两院监督权的活动及其信息的公开,以及执政党依法执政活动及其信息的公开”,[1]因此,政务公开因为关涉内容的广泛性和相关法律规范的复杂性,而对于具有操作性规则的期待更为迫切。第三,由于政务公开不可避免的会涉及公权力运行的内部规则和党内事务性规定的公开问题,那么,主要面向外部规制的法律规范将面临失灵的风险。

   可见,注重规则之治的规范主义的控权模式尚不能有效规制政务公开问题,面临着规制乏力的困境,强调原则之治和寻求个案正义的功能主义建构模式得以发展起来。功能主义建构模式突破了规范主义控权模式因规则僵化难以为继的困局,实现了由涵射迈向衡量的治理方式的转变。[2]在此背景下,清单式的政府治理得以推展开来,其中,责任清单即为践行功能主义建构模式的重要方式。详言之,责任清单是指对公权力主体的职责和义务情形以及不履行或不完全履行职责而需要追责情形,以表单的形式予以呈现。当前责任清单的制度建构既没有直接的法律依据,又没有如同权力清单《指导意见》那般的顶层制度设计,主要是基于积极国家治理和增进社会公益的需要,在追求政务活动良态化的同时,满足民众权利实现的基本诉求。由此看来,现有法律规范乏力之时,责任清单可以有效补正法律规范的缺憾,藉由法律规范和责任清单的合力,实现兼具外部和内部治理特色的政务公开良性化。

   (二)责任清单在制度功能上具有实现政务公开的内在优势

   相较于一般具有外部效力的法律规则,责任清单的规制对象在于公权力的行使主体,这与德国和日本行政法上行政规则类似。行政规则是指行政机关制定的,主要用于上级行政机关向下级行政机关、领导对下属工作人员发布的一般——抽象的命令,或者针对行政机关内部秩序,或者针对业务性的行政活动,但与国民的权利、义务不直接发生关系,即不具有外部效果的规定。[3]行政规则的法理依据在于行政保留,“行政机关负责执行大量的具体案件,在这个方面享有塑造的空间,因此,应当认为行政机关有权以执行目的发布普遍的规则”。[4]可见,责任清单基本吻合了行政规则的基本特征。由此,是否可以将责任清单定位为行政规则呢?答案是否定的。这主要是因为,行政规则非但是我国本土化的表达方式,无法与我国相关制度规则对接,而且,该表达方式容易引起歧义,尚未被我国理论和实践所普遍接受。

   笔者以为,将其定位为具有自制性质的行政规范性文件较为妥当。具体而言,在我国法制体系中,作为政务自制的责任清单隶属于行政规范性文件,并且是行政内部性文件。尽管责任清单为内部性文件,但是仍然会产生外部事实上的效果。这是因为,责任清单“规定了行政机关及其工作人员如何在外部领域、针对公民执行行政任务”。[5]从根本上来说,责任清单是行政机关“自觉自发地约束规范行政行为,消减行政权的负面效应,将之限制在合法合理且符合比例原则的范围内,进而也可在此基础上,对正确的行政政策予以自我推进,对行政正义和行政文明的实现展开自觉的追求”,[6]这是一种积极向善、追求善治的行政活动,其最终目的在于尊重、保障和实现公民权利。

   政务公开的制度逻辑在于,通过保障公民的知情权,以实现满足公民的参政议政的意愿,预防公权力的滥用和提高公权力的可接受程度的目的,[7]可见,政务公开“强调的是公民权利的保护”。[8]因此,在制度功能上,政务公开与责任清单是一致的。而且,责任清单对于政务公开的意义较为明显:一方面,对于公权力机关,不但可以由此作为规范公权力运行的行动方案,以及验证公权力活动合法正当与否的标尺,而且还可以作为惩戒不法行为的依据和标准;另一方面,对于相对人,据此可以要求公权力机关作出相应行为,也可据此监督公权力运行,从而助益法治政府、法治国家与法治社会建设。

   (三)责任清单是实现政务公开标准化规范化的重要载体

   “忠于原初含义源于忠于作为政治框架的成文规划”,[9]从制度文本而言,作为政务公开标准化规范化的重要实现方式,责任清单已得到党和国家重大决定和政策文件的肯认。具体表现为:首先,党的十八届三中全会特别是党的四中全会明确了以权力清单的形式从决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开等方面全面推进政务公开,[10]尽管并未直接明确责任清单,但是,从权力与责任的统一性来看,上述重大决定明确的权力清单不但关涉责任清单,而且具有以责任清单实现政务公开的当然内容。党的十九届三中全会《关于深化党和国家机构改革的决定》进一步明确和丰富了政务公开的形式,将权力清单和责任清单作为机构编制公开的承载形式。[11]其次,《指导意见》和《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确了在权力清单之外,进一步明晰了责任清单在推进政务公开的地位及其实现方式。[12]第三,继中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》之后,《试点方案》直接明确了责任清单是实现政务公开标准化规范化的重要载体,[13]同时,从总体要求、试点范围、重点任务、工作进度、保障措施等层面最为全面最为直接的设计了政务公开标准化规范化具体内容。

   在制度文本之外,责任清单的内部构造契合政务公开标准化规范化的形式要求。通过对推行责任清单的31个省级政府部门的实践来看,当前有14个省级政府部门已编制独立的责任清单。[14]其中,依据责任清单中职责和追责要素的构成不同,可将责任清单分为单一职责型清单和职责追责型清单。经过梳理,我们发现多数省级(江苏、浙江、河北、湖南、海南、黑龙江、吉林、河南、山西)政府采用单一职责型清单,其内部构造因其表现形式不同而有所差异,单一职责型清单的内部构造有二元构造(部门职责+职责边界)、三元构造(责任事项+责任事项依据+行政职权廉政风险防控图)、四元构造(部门职责+职责边界+事中事后监管+公共服务事项)、五元构造(“部门职责+职责边界+事中事后监管+公共服务事项+职权对应责任事项和问责依据”或“责任事项+责任处室+承诺时限+法定时限+收费及依据”)、七元构造(部门职责+职责边界+部门职责对应的权力事项+事中事后监管+公共服务事项+权力运行流程图+中介盖章收费)共5种型态;而职责追责型清单只存在于少数省级(山东、青海、福建、江西、四川),其内部构造主要表现为四元结构(“主要职责+职责边界+事中事后监管+责任追究机制”或“责任事项+责任岗位+追责情形+责任设定依据”)、六元结构(实施对象+承办机构+公开范围+收费依据及标准+承诺时限+追责情形及依据)、两表多元结构(“表1:主体责任+职责边界,表2:责任主体+责任事项+追责情形+监督电话”或“责任事项表:部门职责+主要依据+责任事项+事项类型+责任处室+追责情形,多部门监管责任划分表:监管事项+主要依据+本部门及责任事项+相关部门及责任事项+追责情形”)共3种型态。可见,尽管责任清单的编制内容有所差异,但是基本上与《试点方案》要求的“至少应包括公开事项的名称、依据以及应公开的内容、主体、时限、方式等要素”基本上是一致的。

  

二、政务公开需要什么样的责任清单

  

可见,责任清单之于政务公开标准化规范化的意义重大。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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