刁大明:迁馆耶路撒冷:国内政治与特朗普政府对外政策议程设置

选择字号:   本文共阅读 263 次 更新时间:2019-05-10 00:59:34

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刁大明  

   内容提要:承认耶路撒冷为以色列首都,并将使馆搬迁至耶路撒冷,可谓美国特朗普政府执政以来又一次具有鲜明风格的对外决策,引发了全世界的关切。这一彻底执行1995年《耶路撒冷使馆法》的“迁馆决定”,不仅反映了特朗普政府调整中东战略的必然选择,还显现出强化美国国内关键选民群体支持的动机,更是在“府会一致”情况下顺势而为的政治行动。根据对该决定在历史与现实等层面的剖析可以看出,最大化利用国内政治框架和政治生态、以修正或否认现状为威胁迫使相关方妥协,以“落日法”条款强化主动权、在同步平行的多议题之间进行联动交易,已构成当前特朗普政府设置对外政策议程的一个总体趋势。

   关 键 词:特朗普政府  耶路撒冷使馆法  中东战略  国内政治  对外政策议程

  

   2018年5月14日,美国驻以色列大使馆在耶路撒冷正式开馆,彻底执行了美国总统特朗普在2017年12月6日做出的关于承认耶路撒冷为以色列首都并将大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷的所谓“迁馆决定”。而就在美国迁馆同日,已持续了一个半月的巴勒斯坦人在加沙边境地带的示威抗议遭遇了最血腥的一幕:为了反对特朗普政府“迁馆决定”而引发的冲突至少造成60余人死亡、超过3000人受伤。①

   从美国国内政治角度出发,引发巨大争议的“迁馆决定”不但兑现了特朗普在总统竞选期间的承诺,而且履行了美国国会的已有立法,甚至得到了共和党乃至某些民主党人罕见的跨党支持。②正如特朗普在宣布“迁馆决定”时所明确的那样,这是切实履行1995年《耶路撒冷使馆法》(Jerusalem Embassy Act of 1995)的相关条款。③但与美国国内层面的“名正言顺”迥异的是,“迁馆决定”自宣布之初就引发了国际社会特别是中东国家(除以色列外)的强烈不满与反对④,巴勒斯坦方面强烈呼吁联合国安理会和阿盟介入以维护本地区正常秩序,沙特、约旦、埃及、土耳其等国也分别以“不公正与不负责任”、“将该地区抛入火海”等表态予以不同程度的谴责。⑤2017年12月21日,联合国大会曾以128票赞成、9票反对、35票弃权的表决结果通过决议,明确反对特朗普政府的“迁馆决定”,但该决议却因美国的最终否决而并未在联合国安理会获得通过。⑥随后,特朗普政府多位高层官员先后公布了关于迁馆的不同时间表,直到2018年2月,美国国务院发言人才正式宣布将在5月14日即以色列独立建国70周年之际正式启用美国在耶路撒冷的驻以使馆。⑦就这样,在国际社会几乎压倒性的反对声中,特朗普政府步步推进,并最终如期实施了“迁馆决定”。

   那么,“迁馆决定”在美国国内政治语境中何来“正当性”?1995年《耶路撒冷使馆法》提供了怎样的立法基础?该决定对当前特朗普政府的中东战略调整意味着什么?又与特朗普所处的国内政治环境存在怎样的关联?同样重要的是,“迁馆决定”完全可以被看作是主动操作某个议题、施压并引导相关方行为的议程设置过程,那么这一过程能否概括出特朗普政府对外决策的某些逻辑?本文将围绕这些问题,以“迁馆决定”为事实起点,从历史与现实、国际与国内等层面加以梳理,努力推进对特朗普对外决策风格与倾向的进一步深入思索。

  

   一、1995年《耶路撒冷使馆法》

  

   1995年通过的《耶路撒冷使馆法》(下文简称《使馆法》)无疑为特朗普政府的“迁馆决定”提供了基石性支撑。事实上,这部法律充分体现了国会与总统之间在外交事务决策权上的竞争与冲突,其后长达23年的所谓“暂缓执行”更突显了总统对外交决策主导权的追求与捍卫。

   《使馆法》的立法过程本质上是国际层面和国内层面形成所谓“双层博弈”的过程,而且国际与国内层面所形成的联动是同时且相互进行的。⑧就国际层面而言,《使馆法》的出台是美以特殊关系在20世纪80年代后期持续加强的结果,而法案被反复暂缓执行也体现了美国希望在中东地区谋求微妙平衡的战略意图。根据1947年联合国关于在巴勒斯坦实施分治的第181号决议,耶路撒冷由联合国管理,作为决议参与者的美国也遵守了该立场。⑨1967年,以色列在第三次中东战争中占领了东耶路撒冷。1980年以色列议会高票通过了宣布耶路撒冷作为其“永远的、不可分割的首都”的国内立法。面对以方的一系列动作,美国政府基本采取了默认态度,旨在保持美以特殊关系以及与苏联在中东地区的抗衡而非直接冲突。⑩但随着苏联解体和冷战结束,美以两国的共同目标逐渐转换为防止伊斯兰势力特别是激进势力抬头、制约阿拉伯世界、保持美国在海湾与中东地区的军事存在,美国在耶路撒冷问题上的立场持续出现松动。(11)值得一提的是,这种“松动”甚至是支持耶路撒冷作为以色列首都的倾向,并不能全面反映美国政府长期一贯的现实政策选择,而是更为明显地表现出美国国会等决策参与者的立场变化。自克林顿政府以来,虽然所面对的中东局势特别是“9·11事件”之后的反恐局势有所不同,美国的各届政府也各有侧重(比如小布什政府重视反恐与伊拉克战争、奥巴马政府关注伊朗核问题),但基本上都无法绕开以色列与阿拉伯国家关系特别是以色列与巴勒斯坦关系这一中东地区的核心问题。这就意味着,美国政府要保持在中东地区的地缘政治存在,就必须保持美以特殊关系的微妙距离,至少要确保其与阿拉伯国家关系的相对平衡。(12)在这样的大背景下,从美国利益出发,《使馆法》在成法之后并未得到其后各届政府的执行。

   就美国国内层面而言,《使馆法》的出台是以色列和美国犹太裔群体加强游说的直接结果,也是当时美国政党政治斗争的衍生品。1988年,迅速转为以色列坚定支持者的共和党国会参议员杰西·赫尔姆斯在《国务院拨款法案》中增加相关修正案,要求美国国务院在特拉维夫和耶路撒冷同时设置外交机构。(13)该修正案虽然在次年就得到了实施,但当时刚刚就位的老布什政府仍将大使馆留在了特拉维夫。其后的克林顿政府虽然持续强化美以关系,但还是延续了并不公开承认耶路撒冷为以色列首都的谨慎做法,更倾向于将耶路撒冷问题作为中东和平进程的组成部分来谋求最终共同解决。

   1994年,民主党在国会中期选举中惨败,由共和党占据两院多数的国会与民主党总统克林顿形成了所谓“强分立”的府会对峙。共和党在新开启的第104届国会中采取了一切可以采取的方式制衡、塑造甚至阻碍克林顿政府推进既定的内外政策。(14)在美以关系上,受以色列和美国犹太裔群体游说的驱动,为吸引更多美国犹太裔群体的支持,共和党人选择采取比民主党政府更加激进的行动。在1995年5月7日至9日举行的美国以色列公共事务委员会(American Israel Public Affairs Committee,AIPAC)年会上,时任美国国会众议院议长、共和党人纽特·金里奇和国会参议院多数党(共和党)领袖鲍勃·多尔分别表态,支持将耶路撒冷作为以色列首都,后者更是宣布将与国会众议院共和党人合作推动相关内容的立法进程。(15)5月9日,金里奇和多尔分别在国会众参两院提出了编号为H.R.1595和S.770的同名法案,即《耶路撒冷使馆迁址实施法案》(Jerusalem Embassy Relocation Implementation Act)。两个法案虽然一经提出就分别得到了两院两党议员的跨党联署支持,但最终却并未进入后续审议程序。(16)同年10月13日,多尔再次提出了编号为S.13 22的《耶路撒冷使馆法》。该法案的主要内容包括:(1)耶路撒冷应当是一个不可分割的城市,城市内不同族群与宗教受到保护;(2)耶路撒冷应当被认定为以色列首都;(3)美国驻以色列大使馆应当不晚于1999年5月31日迁往耶路撒冷。多尔提出的参议院版本在随后11天内得到了快速审议,并在10月24日当天先后完成了参众两院的立法程序。(17)总体而言,这一颇为罕见的高效率立法背后隐含着三场“竞赛”:其一,国会共和党人希望在时任以色列总理拉宾10月25日访美并发表演讲之前完成立法,申明更为激进的立场,向克林顿政府施压。(18)其二,该法案在国会参众两院分别以93票支持5票反对、374票支持37票反对的高票通过,参众两院分别有45位和153位民主党人给予了跨党支持。这就意味着,国会两党在耶路撒冷问题上形成了所谓的“示强竞赛”,即某些民主党国会议员在选举利益上的追求和“自保”超越了捍卫本党总统政策议程的政党选择。其三,此时的多尔已开始着手为有机会在1996年总统大选中挑战克林顿而加紧准备,而此次立法无论在舆论上还是在选民动员上都可被视为一次政治宣战。

   值得关注的是,按照美国联邦宪法第二条第二款关于总统外交权的相关描述,针对《耶路撒冷使馆迁址实施法案》或《使馆法》超出了国会“建议与认可”的权力范围、侵犯总统外交权乃至违背宪法精神的质疑不绝于耳。这种压力最终导致多尔等人做出了某些让步,在《使馆法》审议过程中,多尔本人提出修正案,增加了允许总统每六个月“以维护美国国家安全利益为由”决定是否有必要豁免并暂缓执行法案的条款,该修正条款后来形成了《使馆法》第七条的主要内容。(19)这一修正本质上是国会和总统之间的一种妥协,在表达国会强势态度的同时,也重申了总统在耶路撒冷问题上的主动角色,但这种妥协并未在事实上否认彻底执行法案核心内容的必要性与可能性。

   1995年11月8日,国会两院通过的《使馆法》在提交给总统10个立法日之后并未得到克林顿的批准而自动生效。面对国际社会特别是阿拉伯世界的强烈反对,克林顿政府坚持耶路撒冷问题取决于巴以和平进程的立场,并根据法案豁免条款开启了暂缓执行程序。在随后的将近23年中,虽然美国国会又多次通过不同形式的法案(如授权法案或拨款法案)要求总统执行《使馆法》,甚至还尝试提出了含有终止豁免条款的相关立法(如第112届国会提出但未进入审议程序的《耶路撒冷使馆与确认法案》)(20),但出于对中东地区形势的不同考量与对总统外交权的捍卫,历任两党总统总体上延续了克林顿政府的暂缓做法。值得玩味的是,无论是小布什、奥巴马还是特朗普,甚至是克林顿在1992年首次竞选总统之时,都不同程度地将认定耶路撒冷为以色列“不可分割的首都”并推进使馆搬迁宣示为竞选承诺,但只有特朗普上台后兑现承诺。(21)

  

   二、中东战略、关键选民与府会关系

  

   “迁馆决定”虽有悖于往届美国政府的一般做法,但联系到特朗普政府执政以来针对中东地区的一系列行动,应该说也并不意外。事实上,关于执行《使馆法》的“迁馆决定”的剖析也完全可以延续理解《使馆法》立法过程的国际与国内互动的双层解释框架。具体而言,特朗普政府在中东战略上的调整、针对某些关键选民群体诉求的回应以及在府会之间实现的“顺势而为”,都为“迁馆决定”提供了理由与动力。

   (一)特朗普政府在中东地区的战略调整

就执政以来的外交实践而言,特朗普政府显然重新强调了对中东事务的高度关注,重点聚焦于打击“伊斯兰国”、修复与巩固盟友关系、遏制伊朗以及挤压俄罗斯等大国势力等议题。2017年1月27日,上台一周的特朗普发布总统行政令,在90天内限制伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、叙利亚以及也门等国的国民入境美国,显示出对部分中东国家的强硬姿态以及强势打击恐怖主义的鹰派立场。(22)2月中旬,面对来访的以色列总理内塔尼亚胡,特朗普虽然强调修复在奥巴马时期并不理想的美以特殊关系,但并未就“两国方案”等问题明确表态。(23)3月29日,特朗普提名的美国驻以色列大使戴维·弗里德曼就任,此人因支持迁馆耶路撒冷、支持以色列在约旦河西岸扩建定居点等言论而遭到多方批评。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《外交评论(外交学院学报)》 2018年04期

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