刁大明 马嘉帅:美国对华战略的“全政府”方式:概念、逻辑与现实

选择字号:   本文共阅读 266 次 更新时间:2021-11-20 14:04:40

进入专题: 美国对华战略   中美关系  

刁大明   马嘉帅  

   内容提要:自特朗普政府执政以来,美国开启了以“全政府”方式推进竞争性对华战略的态势。作为一种确保战略实施的原则与方法,“全政府”方式的关键在于政府各要素参与的“全”与“协调”。从历史上看,美国在冷战与反恐战争期间都在对外战略中采取过类似“全政府”方式,但两者在战略定位、政策协调与社会动员等方面存在不同。特朗普政府为“全政府”方式设定的目标是防范中国的所谓“安全威胁”,在相应的政策实施中有一定的难度,其内部也未形成必要的协调状态,但支撑“全政府”方式的“全社会”状态却在新冠肺炎疫情的影响下呈现出加剧的态势。拜登政府执政后,基本延续了特朗普政府的竞争性对华战略及其“全政府”方式,但在战略定位与政策协调上面临较大的挑战。美国民众对华负面态度加剧的“全社会”状态,也对拜登政府的“全政府”方式构成了一定程度的塑造与制约。

   关 键 词:中美关系  美国竞争性对华战略  “全政府”  “全社会”

  

   2017年12月,特朗普政府发布的《国家安全战略》报告,将中国和俄罗斯定位为“竞争者”与“修正型力量”,开启了所谓的“大国竞争”。①在这一战略框架下,经贸问题、“人权”事务、台湾问题等中美之间长期存在的分歧呈现出集中爆发并不断升级的态势。同时,美国还在科技合作、人文交流、涉港事务等多个议题上大肆介入、加大对华施压。可以说,美国在众多议题上同步推进的一系列负面做法不仅损害了中美互信,而且冲击了全球的稳定与发展。②

   2018年8月,被特朗普签署生效的《2019财年国防授权法案》给这种各部门“倾巢而动”、涉及多议题的系列做法赋予了一个官方称谓,即“全政府”战略(whole-of-government strategy),美国国会亦要求总统提交执行“全政府”战略的相关政策报告。③同时,要求白宫不晚于2019年3月向国会相关委员会提交战略实施报告。2019年9月,美国助理国务卿克里斯托弗·福特(Christopher Ford)在一次公开演讲中指出:“‘全政府’(对华)回应正在进行,‘全政府’的战略基础也在持续增强。”④这就意味着,特朗普政府强调的所谓“全政府”的竞争性对华战略在美国决策过程中已完成规划,并已在扩大共识中逐步付诸实施。依照法案的要求,特朗普政府在2020年5月发布了《美国对中华人民共和国的战略方针》,明确提出将以“全政府”方式(whole-of-government approach)应对来自中国的所谓“经济挑战”“价值观挑战”以及“安全挑战”。⑤由此可见,伴随着“大国竞争”的战略调整,在美国国会与特朗普政府共同推动下,“全政府”方式已成为当前美国对华战略及其相关政策实施中的主要选项。

   2021年以来,新当选的拜登政府对特朗普政府的诸多内外政策做出了重大调整,但在对华战略上的“全政府”方式却被延续。⑥拜登在2021年2月10日访问五角大楼时指出:“我们需要‘全政府’的努力、国会两党合作以及强大的盟友与伙伴体系,这是应对中国挑战并确保美国人民应对未来竞争的方式。”⑦同日,拜登还宣布将在美国国防部成立所谓“中国工作组”(China Task Force),专门负责对华政策上的跨部门协调,从而确保美国的军事安全决策要“符合总统所希望实现”的“全政府”方式。⑧

   由此可见,政党轮替不仅没有改变美国对华竞争的总体战略方向,也未改变“全政府”作为落实对华战略基本方式的既成事实。那么,如何理解“全政府”这一在美国对华战略中相对较新的概念?美国对外战略中的“全政府”方式存在哪些具有历史参照价值的实践与逻辑?特朗普政府如何执行对华战略的“全政府”方式?拜登政府又会对此有何新发展?本文旨在通过回答这些问题,尝试对美国对华战略的“全政府”方式做出分析与评估。

   一、关于“全政府”基本概念的讨论

   所谓“全政府”最初是公共管理学范畴的概念,即强调一种“政府各机构联合行动,针对特定问题提出解决方案”的模式或原则。⑨在政府治理实践当中,“全政府”最早可见于英国布莱尔政府时期,澳大利亚、新西兰等国政府也在同时期和不同程度上有所应用。⑩

   在国内治理层面,“全政府”被认为是一种现代政府发展应然形成的组织原则。(11)在20世纪末,为应对“新公共管理”理念影响下出现的政府机构功能化与“碎片化”趋势及其造成的部门主义盛行、缺乏协调、难以制定整体性政策等问题,“全政府”作为一种着眼于政府内部整体性运作的政府组织原则应运而生。其主要特点可以概括为加强政府间的协调,形成对政府面临问题的共识,以增强政府解决问题和服务民众的效率。(12)按照挪威学者克里斯滕森(Tom Christensen)和莱格雷德(Per )的进一步阐释,“全政府”或“整体政府”,“既包括决策的整体政府与执行的整体政府,也包括横向合作或纵向合作的整体政府……其涉及的范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府,也可以是政府以外的组织;它是在高层的协同,也是旨在加强地方整合的基层协同,同时也包括公私之间的伙伴关系”。(13)

   在国际治理层面,“全政府”被解释为是“全球的政府一同行动,为解决某项全球性问题而合作”的态势。当然,这种“跨政府合作”过程中的“全政府”也同样要强调各国国家与次国家政府之间、各级政府内部各部门之间的共同参与,从而确保地方政府以及各类利益主体可以提高认识、获得激励、发挥协同作用,从而实现全球性目标。(14)2015年,奥巴马曾在联合国大会演讲中指出:“世界各国不能回到冲突和胁迫的旧方式”,而需要“对国际问题采取‘全政府’的态度”(15)。面对新冠肺炎疫情在全球的肆虐,世界卫生组织也呼吁各国采取“全政府”方式加以应对。(16)拜登政府执政以来,也较为频繁地在应对全球气候变化等广泛议题上强调了“全政府”乃至“全经济”(whole-of-economy)方式。(17)

   自美国以“全政府”方式推动执行竞争性对华战略以来,这一概念也引发了中美战略界与学术界的极大关注。美国前常驻联合国代表妮基·黑利(Nikki Haley)曾在公开撰文中宣称,中美贸易摩擦只是第一步,美国不仅应该采取“全政府”措施,更有必要“举全国之力”(whole of nation),从经济、科技、政治、军事、意识形态等多个领域“应对中国带来的挑战”。虽然黑利并未对“全政府”的对华战略做出系统界定,但还是提出了一些“全政府”的具体做法,如制定统一的对华战略、加强政府各部门间的协调、整合各部门力量以及减少部门之间的内耗等。(18)

   在中国学者看来,美国“全政府”的竞争性对华战略,顾名思义就是美国政府将“动员所有资源与中国进行战略竞争”。(19)而美国正在构建的所谓“全政府-全社会”维度上的对华战略则是“逐步用以前应对苏联和恐怖主义的战略来应对中国”的故技重施。这一战略的实施说明了美国精英层“反华共识”在某种程度上的形成,预示着精英与社会大众对华态度的整体转变。(20)同时,“全政府”在范畴上不仅仅是局限于政府、也包括社会层面,不局限于本国政府,可包括盟友和伙伴国政府,体现为府会合作、军民合作、公私合作、内外合作等途径。(21)此外,从美国国家安全体系的角度出发,“全政府”的本质并非是解决某个问题或实现某个目标的战略,而是推进解决问题或实现目标战略的组织手段或原则。在过去近20年中,美国国家安全界不断倡导“全政府”路径或原则,希望将其融入并应用于既有国家安全体制,从而为有效实施国家安全战略提供组织框架上的支撑。(22)

   通过对“全政府”概念的梳理与剖析,可以将当前美国对华战略中的“全政府”方式概括为四个层面的意涵。其一,“全政府”并非新形态,在美国对外战略中的类似应用也绝非首次,在冷战或反恐战争期间都曾经被使用,只是没有明确以“全政府”的名称界定而已。换言之,美国某些人已着手在战略上将中国塑造为与当年的苏联与现今的恐怖主义组织同等(甚至更加)严重或紧要的所谓“威胁”。其二,“全政府”并非是一种战略,而是一种确保某一战略全面实施的方式或原则,或者可以说此方式是关于战略实施的战略。其三,“全政府”方式虽然是在对华战略上使用,但其所约束或驱动的对象主要还是对内而非对外,即旨在限定或动员的是组成美国国家力量的各层级政府及其相关各部门。其四,“全政府”方式的基础在于“全”或“尽可能全”,即相关的所有层级政府及其各相关部门都要尽可能参与其中,但成败的关键却在于“协调”,即尽可能“全”的参与的政府要素之间有效率地协作,从而最大限度地实现战略目标。

   二、美国对外战略中类似于“全政府”方式的历史实践

   一般认为,美国总统与国会之间的对峙、两党之间的极化争斗、不同利益集团的介入与影响等因素共同决定了美国特有的决策过程往往无法确保效率,难以“集中力量办大事”。但从对外战略的历史经验看,面对明确的外敌或应对紧急危机时,美国政府是完全能够在一定时间内形成类似于“全政府”的对外响应,并通过各种手段快速调动民意,形成全社会各要素共同支撑“全政府”的“全社会”(whole-of-society)态势。无论是对冷战期间的长期战略规划还是在反恐战争中的相对中短期的战略选择,都存在着类似于“全政府”回应方式的明显特征。

   冷战期间,美国的战略目标在于应对来自苏联的制度性和战略性“威胁”,遏制苏联并追求全球霸权。(23)为了实现这一目标,美国集合国家力量各要素,以类似于“全政府”强动员响应的方式调动各政策工具:在经济上推行“马歇尔计划”,在军事上建立北大西洋公约组织,在政治与意识形态上推行“杜鲁门主义”以及在两个阵营势力范围交错地区发动朝鲜战争和越南战争等热战。

   在几乎贯穿整个冷战期间的强动员响应状态下,白宫及其总统办事机构、国务院、国防部、军队、财政部、商务部、国际开发署、中央情报局、和平队以及国会等政府部门都以不同的方式参与其中。当然,在将近半个世纪里,美国政府内部也并非“铁板一块”。在政治层面,两党对峙、府会冲突频发,甚至还出现了“水门事件”和尼克松总统辞职等历史事件,两党在越南战争等重大国际事务上的立场也显现出了较大分歧,但关于冷战的基本战略目标却贯穿始终。(24)在决策层面,总统显然扮演着最为关键的角色,而国务院与美国国家安全委员会由于在不同时期得到总统授权的差异,而呈现出对外决策权力增减不一的态势,在不同阶段分别充当动员响应的主要协调机构,基本确保了响应状态的“全”且“协调”。

能在冷战期间长期保持有协调性的类似于“全政府”的响应状态,一定程度上说明当时这种状态是基于一个长期存在的、具有更广泛的甚至超越了党争与不同权力分支与机构利益等政治因素的社会共识,即“全社会”状态。这显然是冷战初期的“杜鲁门主义”渲染所谓“共产主义威胁”,对美国政府与社会形成共同认知塑造的结果。(25)第二次世界大战结束之后,为了实现防止“共产主义渗透”的国内风险以及使国内民众支持包括“马歇尔计划”在内的各种冷战议程的双重目标,杜鲁门政府构筑了一套以“自由”价值观为核心的政治话语体系,将苏联塑造为“他者”与“威胁”,将美国自身塑造为“自由捍卫者”的国际形象,加之来自国会的“麦卡锡主义”在客观上的助力,成功地制造出所谓“冷战共识”。在冷战期间,1949年中华人民共和国成立后所谓来自“红色中国”的“威胁”、1957年苏联成功发射第一颗人造卫星所带来的所谓“卫星时刻”的“威胁”等都被美国舆论宣传放大,进而显著加剧了美国民众的担忧与恐惧。有研究指出,1950年至1965年,70%至80%的美国人存在着反对共产主义的思想倾向,并在总体上支持政府反击共产主义,对抗苏联的各种“国家安全努力”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:当代美国评论

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