张业亮:“解构行政国”:特朗普保守主义国内政策的目标

选择字号:   本文共阅读 232 次 更新时间:2019-11-20 07:17:31

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张业亮  

   内容提要:“解构行政国”是特朗普政府的三大政策目标之一。特朗普政府试图废除或削减近十年来联邦政府的规制及其制定和实施它们的机构,废除或修改一切阻碍美国经济增长和“侵犯美国主权”的贸易协定。为此,特朗普政府借助联邦政府在长期的政治实践中形成的针对独立规制机构的国家控制机制,采取了一系列具体的措施。特朗普就任以来实施的一系列国内政策基本上都是围绕“解构行政国”进行的,“解构行政国”是理解特朗普政府的经济、环境和贸易政策的关键。特朗普政府“解构行政国”的议程取得了一定的成效,但也面临巨大的挑战。

   关 键 词:美国政治  特朗普政府  国内政策  “解构行政国”  保守主义

  

   特朗普就任以来,把经济民族主义、国家安全和主权、“解构行政国”作为其国内外议程的三大目标。特朗普的政策目标是扭转过去八年来美国公共政策制定的自由主义取向,恢复美国在全球经济和贸易中的首要地位,通过扩大防务开支来保障美国的安全。特朗普政府的内政和外交政策大致体现了三个政策思想和目标,即:在经济和贸易政策上,奉行“美国优先”政策,体现了“经济民族主义”的思想;在外交和安全政策上,强调“保护美国的主权和安全”,体现了“让美国再次强大”的思想;在税收和开支、医疗保健、环境保护、能源和气候变化、枪支管控、网络管理、投资和贸易、金融、劳工权益、行政管理等领域的政策,体现了“解构行政国”的思想。

   所谓“解构行政国”(deconstruction of the administrative state),是指废除和削减联邦行政机构制定的妨碍美国经济增长的规制,摧毁第二次世界大战后形成的包括金融、贸易、投资规则和相关条约在内的自由国际主义经济秩序。“解构行政国”是特朗普政府内外政策议程的一个重要组成部分和国内政策议程的主要目标,也是理解特朗普国内政策、解释其决策背后的动因、认识当前纷繁复杂的美国政治形势的一个重要视角。目前国内外学界主要从政治理念、个人行事风格、美国内外环境等方面来分析特朗普制定其政策的原因,从联邦政府对经济和社会监管的角度分析的则较少,且涉及特朗普政府废除和放松联邦政府规制的学术论着不多见。本文拟在对行政国的概念及其在美国的发展进行扼要评述的基础上,分析特朗普政府把“解构行政国”作为其国内政策主要目标的原因,梳理其为实现该目标所选择的路径和采取的政策及措施,探讨其“解构行政国”议程取得的成效和面临的挑战。

  

   一、“行政国”的概念及其在美国的发展

  

   “行政国”(administrative state)是20世纪40年代末出现的一个政治学词汇,指的是庞大而复杂多样的行政机构通过规制对各种形式的社会活动进行监管的一种政府形式。它通常被用来描述行政机构在一个国家的政府中过度扩张、占有极其重要的地位的现象。在行政国中,虽然立法、司法权还存在,但行政组织与运作变得特别重要,行政机构和行政人员大量增加,行政职能大为扩张,行政权力大大膨胀,行政自由裁量大为增加。从最宽泛的意义上讲,“行政国”这一术语还可泛指由国会立法建立并拥有制定和实施规章的权力的行政机构。

   作为一种学术研究的概念和理论,“行政国”一词最早由美国行政管理学家德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)在1948年出版的经典公共管理教材《行政国:美国行政学的政治理论研究》一书中提出,①后经德裔美国政治学家弗里茨·马克思(Fritz Morstein Marx)于1958年发表的《行政国:科层体制概论》等研究成果的发展,②成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。

   在美国,行政国由名目众多的行政机构组成,但主要指联邦政府独立规制机构(independent regulatory agencies)。美国联邦机构依据组织形式、领导类型、功能大小、是否独立于总统、财政是否独立于国会,大致可分为内阁部、独立行政机构、独立规制机构、政府公司、联邦基金会五类。③其中,独立规制机构指的是负责某个具体的公共政策领域、制定和实施经济和社会领域某部门的私人活动规则、保护公共利益的机构,如美国联邦储备系统(The Federal Reserve System,FRS)、联邦贸易委员会(Federal Trade Commission,FTC)、证券交易委员会(U.S.Securities and Exchange Commission,SEC)、联邦通讯委员会(Federal Communications Commission,FCC)、美国环境保护署(US Environmental Protection Agency,EPA)、核管理委员会(Nuclear Regulatory Commission,NRC)等。独立规制机构是通过国会授权立法就所设机构的名称、目的、构成和权力做出具体规定后建立的。譬如,联邦贸易委员会是1914年根据《联邦贸易法》设立的,该法禁止不公平和欺骗性的贸易活动,规定了该机构在指控违反该法的个人或组织时必须遵守的程序,授予联邦贸易委员会为实施该法的目的而制定规则和规章的权力、对商业活动进行调查的权力、从跨州的公司获得商业活动报告的权力、调查可能违反联邦反托拉斯法的权力,以及公布调查发现、建议新的立法、举办听证和裁决涉及联邦贸易委员会规章的联邦贸易纠纷的权力。授权立法使独立规制机构成为一个有权势的组织。尽管美国宪法对独立规制机构只字未提,但它们可以制定与国会的立法具有同样效力的立法规章(legislative rules)或实质性规章(substantive rules)。这使它们对美国社会和经济的影响不亚于总统、国会和法院的影响。由于独立规制机构集立法、行政和司法权力于一身,所以又被称为“第四政府部门”。

   行政国的产生源于美国联邦政府在行政实践中对经济和社会治理的需要,也与当时美国总统所持有的进步主义理念不无关系。概而言之,行政国起源于19世纪末美国工业化时期,成形于20世纪头十年的进步主义时期,在罗斯福新政(1932~1941)和“伟大社会”④时期获得发展,在最近数十年特别是奥巴马执政后得到显着扩张。

   在美国建国之初,几乎不存在联邦政府对经济的监管。当时的美国人对英国国王乔治三世的殖民统治记忆犹新,因此拒绝政府对私人事务的干预。南北战争为美国的工业发展开辟了道路,工业革命改变了美国的经济结构,约翰·洛克菲勒、安德鲁·卡内基、亨利·福特等巨头建立的垄断大财团的出现影响了美国人的生活。这些发展和变化改变了美国人对联邦政府对经济监管的态度,导致民众不信任新的“大商业”精英阶层,催生了平民主义运动,也促使联邦政府在19世纪80年代通过立法建立独立的规制机构。1887年,联邦政府通过了《州际商业法》(Interstate Commerce Act),对当时最有权势的私营部门——铁路业——进行监管,同时成立了第一个联邦独立管制机构——州际商务委员会(Interstate Commerce Commission—ICC)。1890年,国会通过了《谢尔曼反托拉斯法》(The Sherman Antitrust Act),该法与以后国会通过的遏制垄断的立法统称为反托拉斯法,旨在对垄断财团的经营活动加以规范。这些机构的建立和相关立法的通过,标志着现代联邦政府对经济进行规制的开始。

   19世纪末20世纪初是美国政治的进步运动时期(Progressive Era)。“进步运动”是一场广泛涉及社会政治和经济的改革运动。当时,垄断资本与城市工人和城乡中、小资产阶级的矛盾逐渐加剧,政治普遍腐败,犯罪和贫困的情况日趋严重,出现了推动改革运动兴起的所谓“黑幕揭发者”。1906年,美国作家厄普顿·辛克莱尔(Upton Sinclair)的小说《屠场》(The Jungle)问世,对美国肉制品生产企业进行了尖锐的揭露和批判,引起社会特别是刚刚成立的美国全国消费者协会(National Consumer’s League)对食品生产企业的生产条件、卫生状况和产品质量的关注,也先后引起美国总统西奥多·罗斯福、威廉·塔夫脱和伍德罗·威尔逊的关切,促使国会通过了一些新的监管法律。其中,在保护消费者权益方面,1906年通过的《联邦肉类检查法》(Federal Meat Inspection Act)和《纯洁食品和药物法》(Pure Food and Drug Act),以及1912年和1913年先后通过的两个修正案,进一步完善了食品安全法规。在反托拉斯法方面,1903年国会通过了《埃尔金斯法》(Elkins Act),规定铁路要恪守它们所公布的运费,禁止对大公司降低运费和给予回扣。1906年,国会通过了《赫伯尔尼法》(Hepburn Act),扩大了州际贸易法的范围和州际贸易委员会的权力,授权它决定运价和命令运输公司遵守相关规定,但铁路可向法院申诉,只有经过法院裁决,州际贸易委员会关于运费的决定才能有效。1913年颁布的《估价法》(Valuation Act)又使州际贸易委员会取得了估价铁路财产的权力,以此作为制定合理运价的依据。1914年,国会通过《克莱顿法》(Clayton Act),进一步明确了《谢尔曼法》(Sherman Act)反托拉斯条款中模糊的部分,对一些具体的商业活动明确提出了禁止或限制的规章。同年,国会通过《联邦贸易委员会法》(Federal Trade Commission Act),成立联邦贸易委员会,调查不公平竞争等贸易活动。借助以上法律及依法建立的独立规制机构,联邦政府扩大了对经济监管的权力和范围,行政国在美国初步成形。1929年,美国爆发了空前的经济危机。为促使美国经济尽快复苏,富兰克林·罗斯福总统采取了一系列措施,即推行“新政”,加强了联邦政府对经济的干预。1933年,国会通过《银行法》(Banking Act),继而联邦储蓄保险公司(Federal Deposit Insurance Cooperation)问世,通过对储蓄的担保来保护多数储户的利益。1934年颁布的《证券法》(Securities Act)和《1934年证券交易法》(Securities Exchange Act of 1934)进一步强化了联邦政府对股市的监管,对恢复投资者的信心起到了很大作用,联邦证券交易委员会应运而生。1935年通过的《社会保障法》(Social Security Act)通过提供保险的形式保障了老年人、失业人和残疾人的收入安全。同年颁布的《联邦失业税收法》(Federal Unemployment Tax Act),则建立了向符合条件的个人提供失业补偿的国家制度。在劳工立法方面,1932年颁布的《诺瑞斯—拉瓜迪亚法》(Norris—LaGuardia Act)和1935年颁布的《全国劳工关系法》——即《华格纳法》(Wagner Act),允许雇员组织工会,集体主张权益。根据《华格纳法》,全国劳工关系委员会(National Labor Relation Board,NLRB)宣告成立。总之,罗斯福“新政”进一步加强了联邦政府对经济的监管,并把监管的范围从经济扩大到社会生活,行政国由此得到极大的发展。

在罗斯福之后,特别是1965~1975年这十年间,随着国会就保护环境、保障消费者安全、消除贫困、保护民权等问题而立法,一系列新的独立管制机构相继成立,行政国得到进一步扩张。1964年颁布的《民权法》(Civil Rights Act)规定,全体公民在选举、接受教育、居住公共设施和接受联邦援助方面享有平等的权利,禁止因种族、肤色、宗教、性别或民族等因素而实行就业上的歧视。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《美国研究》2018年第6期

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