林彦:论人大执法检查对审判权运行的影响

选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2019-03-03 00:56:35

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林彦  

   摘要:  作为一种常规的人大监督方式,执法检查从多个面向对审判权的运行产生影响,包括督促制定和完善司法解释、影响司法政策的制定、倡导建立办案协调机制、推广审判经验、关注审判权运行条件、监督个案的处理等等。这些影响与人大监督制度的法定功能不完全吻合,也在一定程度上不同于法院及学界对人大监督法院的认知和期许。从维护法院独立行使审判权这一原则出发,监督个案的处理、影响司法政策的制定以及倡导建立跨部门办案协调机制等应尽可能加以节制,甚至有所避免;监督司法解释以及确保司法权的运行环境是比较可取的两个着力点。当下,依法独立行使审判权这一原则如何在人大监督框架下得以保全、司法民主与审判独立之间如何求得平衡,也是值得深思的命题。

   关键词:  执法检查;审判权运行;审判独立;人大监督

  

   一、法定功能及其边界

  

   作为确保法律正确实施的制度工具,人大的执法检查自始至终将其监督对象锁定为同级“一府两院”。“人大常委会进行执法检查,最终的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民检察院公正司法,从而保证法律、法规正确有效的实施。”[1]因此,无论是1993年的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》(以下简称:《若干规定》)、1999年的《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》(以下简称:《几点意见》),还是2006年的我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称:《监督法》),都规定法院是执法检查的对象。

   与此同时,针对法院的执法检查从一开始就受到一定的限制,特别是避免介入个案的处理。《若干规定》明确,执法检查“主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作,督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题。执法检查组不直接处理问题”。在关注典型违法案件的同时,其又就如何对待“具体案件”明确规定:“对执法检查中发现的重大的典型违法案件,委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议报告,委员长会议可根据情况,要求有关机关限期处理,有关机关应及时报告处理结果。必要时,委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件,常委会可依法组织特定问题的调查委员会。常委会不直接处理具体案件,具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。”

   到了1999年,《几点意见》尽管对执法检查制度做了一些及时必要的调整,但上述监督框架和界限依然得以保留和延续。[2]2006年制定的《监督法》既未将《若干规定》的上述内容予以吸纳,也未予以否认。其第27条第1款仅规定,各级人大常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告及审议报告交由法院处理,后者将研究处理情况向常委会报告。然而,立法机关反对将个案监督纳入执法检查的意图不难参透。一方面,个案监督作为专门的监督手段最终未能在《监督法》中有所规定,[3]因此,无须在“执法检查”部分重复这一立场。另一方面,深度参与《监督法》立法工作的全国人大常委会法工委工作人员对《若干规定》所划定的界限全盘接受,“执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信,执法检查组应转交常委会办公厅,由办公厅统一转交有关部门依法处理。执法检查组不直接处理执法检查中发现的具体案件和收到的群众来信”,[4]他们进一步明确,“对有关主管机关执法情况的评价,应当以执法行为的合法性和合理性作为标准”。[5]同时,他们详细列举了一些具体的判断合法性与合理性的标准。[6]2009年,《若干规定》被废止。其所确定的监督界限是否继续有效,缺乏法律上的明确规定。

   当然,地方人大在对待个案的态度上可能有所不同。例如,江苏省人大常委会规定:“对于检查中发现的个案问题,可以作为执法检查报告的附件反映。”[7]甚至还有个别地方人大常委会领导强调,在执法检查中应将“个案问题作为市人大监督工作的重点,一抓到底,直到落实为止”。[8]

  

   二、涉及法院的执法检查主题及最高人民法院对执法检查的态度

  

   由于议事资源的稀缺,也为了实现监督效果最大化,全国人大常委会对于执法检查主题的确定已形成比较明确的遴选标准。《监督法》第22条规定,应当“选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”组织执法检查。

   与法院系统密切相关的执法检查,也大致按照上述标准和逻辑确定主题。就实践来看,此类主题主要包括两大类:其一,是与作为审判权行使基础的法院组织、机构、职能等密切相关的法律,包括《法官法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》《律师法》《行政复议法》等;其二,是审判权直接作用的领域,即需要通过审判介入的领域,此类范围更为广泛。但凡需要法院参与实施,又切实与公民诉讼及相关实体权利密切相关的法律,其执法检查过程通常都要将法院列为检查对象。

   需要强调的是,与国务院相比,最高人民法院作为执法检查对象的比例是很低的。几乎所有的执法检查都会将前者作为检查对象,而且是主要的检查对象。多数执法检查并不将法院作为检查对象,尤其是那些针对政策性法律的实施所开展的检查。例如,2012年针对我国《农业法》、2013年针对我国《气象法》与我国《可再生能源法》等的执法检查就是典型的例证。

   毫无疑问,在多数情况下,法院在执法检查中主要充当监督对象,但是,在某些检查活动中,法院既是监督对象,也是监督的受益者,甚至更多充当受益者的角色。例如,在2006年《法官法》的执法检查中,所提到的四个问题中只有司法不公正是针对法院的,而办案力量不足,“以收定支”“收支挂钩”等违反财政纪律的做法屡禁不止,津贴、编制等法定保障措施未能落实,则主要是针对行政机关的。[9]

   随着执法检查实践的发展,最高人民法院对其愈加重视。在20世纪90年代之前,处于萌芽和发展初期的执法检查尚未被该院视为全国人大常委会的常规性监督方式。此时,法院也开展自身体系内的执法检查,甚至还邀请人大代表参与。[10]尽管《若干规定》已于1993年制定,且八届全国人大常委会已开展一系列执法检查,[11]但任建新院长在回顾此间的监督方式时仅提及如下三个方面:“一是认真负责地向人大及其常委会报告法院工作,落实人大及其常委会作出的关于法院工作的决定;二是邀请人大代表视察法院工作,听取人大代表对法院工作的意见,虚心接受人大常委会组织的对法院工作评议中提出的建议;三是认真办理人大代表和政协委员提出的建议、提案。”[12]

   也正是在同一年的全国人大会议上,《最高人民法院工作报告》的赞成票比例创造了历史最低纪录——55.1%。[13]这一表决结果给最高国家审判机关带来前所未有的压力,并直接促使其出台一系列制度改善法院的公众形象,尤其是法院在人大代表中的形象。[14]1998年底,最高人民法院出台了《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》,其中规定:“人民法院应当为执法检查组开展调查或检查工作提供方便,积极配合、协助进行调查或检查工作。根据需要,由负责人如实汇报被调查或者检查的工作情况,提出解决问题和改进工作的意见。对人大及其常委会或者人大专门委员会就执法检查组提交的报告和作出的决定,依照法定程序执行。”这是该院第一次从制度层面系统回应执法检查,为整个法院系统后续如何接受检查提供了清晰的行为导向。

   次年,肖扬院长在其任期所做的第一份工作报告中特别添加了如下耐人寻味的开场白:“1998年3月,在第九届全国人民代表大会第一次会议上,人民代表本着对人民法院审判工作和队伍建设的关心、支持和爱护,提出了许多中肯的意见和建议。对此,最高人民法院高度重视,认真整改。一年来,最高人民法院……自觉接受全国人大及其常委会的监督,一手抓审判工作,一手抓队伍建设,各项工作取得了新进展。”[15]

   《监督法》通过之后,最高人民法院在不同场合表达了其对执法检查的重视。2006年底,肖扬院长在向全国人大常委会所作的一份专项工作报告中指出,最高人民法院“以学习和贯彻落实《监督法》为契机,主动接受人大的监督”,并“要求各级法院积极配合人大常委会的监督”,在执法检查等具体监督活动中“为人大常委会提供全面、准确的材料。对于监督中发现的问题,将及时制定整改方案,认真进行整改,并将整改情况向人大常委会汇报,听取人大常委会意见。”[16]此后,该院至少在两个场合重申了上述立场。[17]

   2007年,肖扬院长还特别提到,该院对《法官法》执法检查所提出的审议意见“进行认真整改,取得了良好效果”。[18]2008年,在其任上所做的最后一份工作报告中,肖扬院长将“配合全国人大常委会开展法官法执法检查,推动法官法的贯彻落实”作为最高人民法院过去五年工作的一项重要内容。[19]这样的报告方式也基本上被萧规曹随,并未因最高人民法院领导人的更迭而受影响。[20]

   时至今日,执法检查不仅是人大权力体系中最常见、最有效的监督方式,而且也已被最高人民法院视为全国人大常委会基本的监督方式。对此,最高人民法院不仅不敢怠慢,而且认为需要认真对待。2009年,该院向全国人大代表报告,过去的一年其“积极配合全国人大常委会开展未成年人保护法、劳动合同法执法检查,认真落实常委会审议意见”。[21]当然,在有些执法检查活动中,最高人民法院在面对全国人大常委会提出的一些批评和质疑时,也能够有理有节地以客观事实进行回应。[22]

  

   三、执法检查对审判权运作的具体影响

  

   与针对其他对象的执法检查一样,针对法院的检查的监督半径也超出了其法定功能的辐射范围。除了督促检查法院在审判中不折不扣地实施法律之外,执法检查还从以下几个侧面对审判权产生影响,即督促制定和完善司法解释、影响司法政策的制定、倡导建立办案协调机制、推广审判经验、关注审判权运行条件以及监督个案的处理等。由于其对完善司法解释的影响笔者已做过专门论述,于此不赘。[23]

   (一)影响司法政策的制定

   执法检查试图在多个层面引导和影响司法政策的制定。

   首先,最为常见的建议便是敦促法院系统关注或加强某类案件的审判。当然,建议所用的口径却存在较为明显的差别。有的报告仅仅要求对某类行为或者案件进行依法处理。例如,有的报告中呼吁,对违反法律规定侵犯职工和工会合法权益等行为,“司法机关应当依法处理”;[24]有的报告仅要求“妥善处理保护专利权与防止专利权滥用问题,维护公平竞争的市场秩序和公众合法权益”。[25]

   有不少报告则明确要求法院加强对某些案件的审理或某类行为的处理。[26]有报告“建议最高人民法院……继续加大农业法律实施的司法力度,对农业法及其相关法律实施中的重大违法案件,要依法严厉制裁”。[27]也有报告要求:“应切实加大执法力度。……对违法排污、严重污染环境并在这方面弄虚作假的,必须坚决依法处理,务必使违法者受到应有的惩罚。”[28]

有些执法检查组还对某类案件的处理提出了明确的时效性要求。例如,有报告“建议公、检、法机关明年将超期羁押作为一个重要问题依法进行清理,特别是超期羁押多年的案件,依法该判决的要及时判决,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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