林彦:全国人大常委会如何监督依法行政?

——以执法检查为对象的考察
选择字号:   本文共阅读 492 次 更新时间:2015-06-07 09:42:24

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林彦  

   一、问题的提出
  就如何确保法律的实施问题,我国行政法学界主要关注两种监督手段,即行政复议和行政诉讼;纠纷解决和合法性审查成为主要的研究对象。其中,作为外部机制的行政诉讼制度则又成为关注焦点。但是,对于其他监督机制,特别是各级人大在监督依法行政所扮演的角色,学术成果则略显不足。而宪法学者及研究人大制度的学者近十年来在关注具体的人大监督制度时主要聚焦于个案监督与预算监督,对于人大如何实现对行政权力日常运行的监督也缺乏体系化的实证研究。这种学术态势及其所形成的学术惯性很可能阻碍我们对确保依法行政的其他替代性制度资源的挖掘。这不仅无助于对构建体系化的监督体制的探索,也无法对立法机关与行政机关之间的互动进行更为具象化的展示。
  现实中,执法检查作为一种监督手段从20世纪80年代中期已雏形初现,并经过90年代的制度化后最终于2006年被《监督法》所确立。[1]作为一种常规的监督方式,它必然会对以国务院为顶点的行政系统以及行政执法的过程构成约束。否则,全国人大常委会也不可能将其作为法律监督的主要形式与立法工作相提并论。[2]本文将以执法检查制度为分析对象,依赖文本实证,近距离地观察作为监督者的全国人大常委会,研究它如何通过这一监督手段督促国务院及其所属部门依法行笔者将以行政诉讼制度作为主要的参照对象,着重比较其与执法检查所发挥的监督功能之间存在的制度异同,并在此基础上试图总结人大在确保依法行政过程中的制度经验。

   二、执法检查的法定功能
  执法检查最初制度化尝试始于1993年。[3]当年,全国人大常委会通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》(简称“《若干规定》”)。根据《若干规定》,执法检查法定功能主要包括以下几个方面:
  首先,是确保法律的执行。《若干规定》开宗明义地指出,执法检查的任务“主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作,督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题。”
  其次,是发现并解决制约执法顺利开展的制度障碍。《若干规定》规定,执法检查报告应当包含“法律实施中存在的问题及原因分析”以及“对改进执法工作的建议”。由此可见,执法检查的目的并不限于就事论事地督促依法行政、依法司法,而是兼顾法律实施与制度完善。它不仅关注执法所存在的问题,而且要求反思原因并提出完善建议。
  再次,为完善立法提供建议。《若干规定》又规定,执法检查报告内容也应当包含“对法律本身需要修改、补充、解释的建议”。全国人大常委会也希望通过检查对作为执法依据的法律进行反思和改良。由于该功能已超出了监督功能的范畴,因此本文不予讨论。[4]
  最后,不直接处理问题。《若干规定》还特别强调,“执法检查组不直接处理问题”。如发现有“重大的典型违法案件”,可交由专门委员会调查或由委员长会议提交常委会会议审议。“对特别重大的典型违法案件,常委会可依法组织特定问题的调查委员会”,“具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”。可见,全国人大常委会并不参与具体纠纷的解决。
  《若干规定》所描述和确定的上述功能为1999年颁布的《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》(简称“《几点意见》”)以及2006年制定的《监督法》所继承。然而,执法检查实践究竟应当如何更为具体地发挥这些功能,无论是《若干规定》、《几点意见》、还是《监督法》均未提供清晰的行为指引。

三、法定功能的发挥与派生功能的嵌入
  在实践中,上述法定功能得到强调并得以发挥。在监督国务院及其所属部门依法行政方面,执法检查依然强调法律实施与制度完善并举。在法定功能发挥的过程中,全国人大常委会有意识地将其他监督功能平移并嵌入到执法检查的过程中。例如,在督促国务院确保执法经费及其他条件时,常委会的预算监督功能被成功地嫁接进来。在确保建立更合理有效的执法体系过程中,常委会又借机将执法人员编制方面的监督施加于国务院。与此同时,《若干规定》的其他内容又成为了派生新功能的制度连接点。《若干规定》对于选择检查重点的强调在实践中得到常规性的贯彻,从而深刻地影响了国务院对于执法主题及事项的裁量。
  总体而言,全国人大常委会对行政执法的监督实现了多重制度功能,某些功能甚至超越了监督权限的边界。同时,这些功能的实现方式与司法审查之间存在着显著的差异且与后者形成某种默契的互补关系。两者的显著区别是,执法检查更关注“有效性”,而司法审查则侧重于评判“合法性”。具体而言,执法检查在确保依法行政方面引申出以下四种功能:(1)确保具体执法义务的履行;(2)影响执法优先次序的裁量;(3)要求建立更为有效的执法体系;(4)督促国务院提供执法经费及其他条件的保障。这四种功能分别涉及对行为、政策、组织、预算四个层面的监督。
  (一)行为规训:确保具体执法义务的履行
  执法检查制度的设立初衷是“为了维护法律的尊严,促进法律的贯彻执行”(《若干规定》)。因此,其首要任务就是要确保国务院及其所属部门执行全国人大及其常委会所立之法,实现立法目的。为此,执法检查组必然要对某一项具体的法律条文是否得到执行进行核实。
  首先,常委会往往将一些法定制度或者对某类违法行为的监管情况作为检查重点。例如,2002年《种子法》执法检查,将种子生产经营许可制度的落实情况作为重点;[5]1999年《森林法》的检查重点是,主管机关依法制止滥伐盗伐林木和毁林开垦、乱占林地的情况;[6]2003年《建筑法》执法检查的焦点之一则是“建设项目执行法定建设程序的情况”;[7]对非法征用、占用土地,违法将承包地用于非农建设等行为的查处,则成为2011年《农村土地承包法》检查的重点。[8]
  其次,执法检查组更多的任务则是发现“有法不依”、“违法不究”的情况并及时反馈给行政机关。因此,在检查过程中,全国人大常委会透过各种信息呈现松弛,甚至无效的执法状况。有时,常委会直接以行政机关为质疑对象,暴露其“执法不严”的现象。2001年,中国证监会受到点名批评,被指“作为法定的证券监督管理机构,其监管力度与法律的要求和人民的期望还有较大差距”。[9]有时,执法检查报告则通过对不守法现象的披露间接地反映执法的缺陷。例如,一份执法检查报告反映,对于《节约能源法》第37条(要求实行公共建筑空调温度控制制度),“不少单位对落实好这项制度认识不足,执行不力,部分公共建筑空调温度的设置夏季过低、冬季过高,有些办公楼在空调运行的同时还开着窗户,浪费能源”,尽管“国务院办公厅还专门下发了严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知”。[10]有时,检查组通过援引公众意见来反映执法现状。例如,常委会于2006年指出,“大家普遍反映”,《节约能源法》第12条[11]“基本上没有执行,有的产业甚至还没有制订出合理用能标准节能设计规范”。[12]有时,常委会则通过个案或者事件来展现执法不力现象。郑百文案、亿安科技案曾被检查组作为中国证监会对虚假“包装”上市以及违规交易、操纵市场等行为监管不力的例证。[13]有时,“红头文件”违法也难逃检查组“火眼金睛”。一份检查报告披露,“一些地方制定的文件不符合环评法规定”。[14]
  面对诸如此类的问题,常委会的第一反应通常是要求行政机关严格执法。例如,执法检查组在2010年要求,“各级农业、民政等部门要加强监督检查和工作指导,及时发现并解决侵害农村妇女土地承包权益的问题,切实维护农村妇女的财产权益”,[15]以便使《农村土地承包法》第33条得到不折不扣的遵守。在一些场合,常委会甚至为行政机关提前设定了解决问题的日程表和期限。例如,2002年公安部被要求于当年第三季度前“将全国尚未整改的30余万处火灾隐患分别情况,确定整改措施和期限,下达指令,并向全国人大内务司法委员会作出专题报告,内司委将追踪整改情况”。[16]
  综上,执法检查组的角色与法官具有一定的功能相似性,即确保行政机关依法履行相关职责,尽管执法检查过程更像是在原告缺席情况下监督者与被监督者之间的直接对话。然而,二者也存在明显的区别。首先,监督者对监督程序的掌控程度不同。在司法审查中,法院通常要扮演被动角色,特别是在启动程序上。在执法检查过程中,全国人大常委会则更为主动,在启动检查和实施检查方面都掌握着法院所无法比拟的主导权。其次,监督过程受规范和程序的拘束程度不同。司法审查过程主要是以《行政诉讼法》为规范蓝本并围绕对行政行为合法性的评判而展开,而评判过程则聚焦于主体、权限、程序等合法性要件。尽管《监督法》第四章对执法检查作出规范,但该法并未对检查过程提供如《行政诉讼法》及相关司法解释那么详尽的规则,因此检查组的监督自由度更大。最后,全国人大常委会对执法机关的干预程度是司法审查所无法比拟的。尽管法院偶尔也会结合案情向行政机关提供司法建议,但行政诉讼过程中法院的职责通常致力于并止步于审查行政行为与具体执法规范之间的契合性。相反,全国人大常委会在执法检查过程中则经常在确保依法行政的前提下向行政机关提出额外的建议和要求,有时甚至主动充当“教练”的角色,指导行政机关如何进一步提高执法质量,如要求国务院及其所属部门在既有执法措施的基础上采取更为严厉的手段遏制和打击不法活动。[17]
  (二)政策引导:影响对执法优先次序的裁量
  执法检查的另一个重要功能就是影响国务院及其所属部门的议程设置,特别是确定或者改变其对执法工作的重点部署。依法行政是行政机关的法定职责。随着立法规模的扩大,行政机关所承担的执法职责也随之增加。执法任务与执法资源之间矛盾是客观存在的。从理论上说,行政机关应当将所有的执法资源平等地分配到每一部法律的执行中。但是,立法往往对这一问题未置可否。因此,如何分配执法资源成为裁量的事项。实践中,轻重缓急是由行政机关独自拿捏的。选择取舍中的顾此失彼、厚此薄彼也不可避免地成为不同法律以及同一部法律不同事项实施中的常态。在执法检查过程中,全国人大常委会试图改变这种现状,主要通过以下两个途径:首先,影响重点执法领域的确定。通过将某部法律确定为检查主题,作为监督者的常委会无疑将使国务院在一段时期内更加关注该部法律的实施。其次,影响重点执法事项的选择。常委会通常会在检查开始前确定若干检查重点。即便是检查同一部法律,不同时期的检查重点也会有所不同。这些重点的确定也会通过检查活动反馈到国务院系统,进而影响后者对执法资源的分配。
  1. 确定重点执法领域的实质:错位监督
  历届全国人大常委会在执法检查过程中始终强调通过对重要法律及突出问题的检查实现更好的监督成效。早在1993年,执法检查工作的重点便被定格为“改革开放和社会主义现代化建设的重大问题,以及人民群众反映强烈的问题”(《若干规定》)。其中,执政党政策对执法检查主题的确定具有实质性的影响。[18]具体到检查的主题,农业类法律、环保类法律[19]都曾经常受到关注。随着执法检查的监督力度逐步刚性化以及影响力的扩大,检查主题的确定也对国务院系统执法重点的设定产生影响。检查主题所涉及的执法事务便会从纷繁复杂的行政管理事务中被遴选出来并受到突出的关注。例如,2005年,国务院召开常务会议研究落实全国人大常委会安全生产执法检查意见的整改措施,并原则通过《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定(草案)》。[20]这是执法检查制度史上国务院首次通过常务会议回应全国人大常委会的监督意见和建议,足见其重视程度。
  需要强调的是,执法检查所选择的多数主题恰恰是那些很少在行政诉讼案件中被法官援引和适用的法律。例如,曾经被检查过9次的《农业法》却仅仅在44018个案件中被援引过18次。较为典型的例外情况就是《土地管理法》。该法被检查过4次,同时也在行政诉讼中被援引过3247次。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《法学家》

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