林彦:传统续造:基本法律修改权的创制

选择字号:   本文共阅读 848 次 更新时间:2023-02-09 13:40

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林彦  

一、问题的提出


通常认为,现行宪法的主要内容接续了1954年宪法。这在总体上并无争议,也的确能为史实所佐证。坚持人民代表大会制度、恢复设置国家主席等都是明显的例证。但就一些具体制度而言,则上述结论并非都能成立。例如,现行宪法并未坚持1954宪法框架下将全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)作为行使国家立法权唯一机关的一元化立法体制。因此,两部宪法的关系中既有继承的主干,也有扬弃的成分。如果放宽历史视域,我们会发现,现行宪法承载着更为丰富多元的制度基因,特别是1954年宪法实施后的制度探索与实践。因此,从制度变迁的角度来看,1954年宪法与现行宪法之间的断点并没有我们想象中的多,其中包含了一些承前启后的伏笔。


作为现行宪法的一大创新,基本法律修改权不仅是全国人民代表大会常务委员会(以下简称“全国人大常委会”)所行使的重要立法权,也是国家立法权的重要组成部分。它代表了一种历史经验的再现和升华。现行宪法在总结1954年宪法实施后立法体制微调经验的基础上进行制度创新,重新激活了当年因现实条件所限戛然而止的改革试验。这一个案及其所代表的20世纪80年代初的变法模式,凸显了本土资源、制度传统在制度创设和改革实践中举足轻重的作用。简而言之,就是朝花夕拾,通过续造传统实现继往开来。


在现行宪法实施40周年之际回顾这段历史,不仅有助于厘清基本法律修改权的制度源流、决策背景和核心关切,而且在宏观层面有助于解析恢复和完善人民代表大会制度的关键动因、组织结构调整及功能配置的基本逻辑,理性看待人民代表大会制度运行中面临的挑战,并有助于在完善人民代表大会制度过程中确立更加合理的改革目标、选择更为适配的路径与对策。此外,这一工作也有助于我们重构更完整的宪法史和人民代表大会制度史,从历史的延续性中把握制度变迁的规律及要义。


二、法律修改权的制度雏形

(一)1954年宪法确立的立法体制及其运行情况


新中国成立初期,我国曾实行过主体多元的立法体制。尽管《中国人民政治协商会议共同纲领》并未明确规定立法体制,但在中央层面事实上存在着两个立法主体,即中国人民政治协商会议和中央人民政府。在地方,各大行政区军政委员会(后改为行政委员会)也行使立法权,制定了大量单行法规。据统计,在新中国成立后的五年间,这类法规数量上超过中央一级立法,构成立法供给的主体部分。


与此前不同的是,1954年宪法确立了高度集中的一元立法体制,规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,有权修改宪法、制定法律、监督宪法的实施。由于全国人大排他性地行使立法权,“其他任何机关是不能制定法律的”。《关于中华人民共和国宪法草案的报告》对此做了如下说明:“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。全国性的重大问题,经过全国人民代表大会讨论和决定,在它闭会期间,经过它的常务委员会讨论和决定。”


但是,1954年宪法并未赋予全国人大常委会“讨论和决定”法律的权力。尽管全国人大常委会有权解释法律、制定法令,这不应当被理解为一种立法权,否则无法确保全国人大作为“行使国家立法权的唯一机关”的地位。值得强调的是,这部宪法也并未明确规定法律修改权及其行使主体,其所列明的全国人大、全国人大常委会职权均未包括此项权力。当然,按照通常的理解,全国人大既然有权制定法律,也应当有权修改法律。


(二)完善立法体制的建议及回应


1954年宪法所确立的立法体制很快就需要调整。第一届全国人民代表大会第一次会议闭幕后,陈叔通、黄炎培两位副委员长立即指出,立法领域面临两个迫在眉睫的挑战。其一,“宪法中多处提到‘依照法律规定’的字样,但许多方面尚未立法”。其二,“宪法颁布前,中央和地方颁布的法律、条令与宪法规定有矛盾的不少”,维护法制统一的需求也客观存在。全国人大的领导人对此高度重视,提出:“常委会首先要抓紧立法工作。过去公布的法令、条例,有的与宪法有矛盾和抵触,需要组织检查和归口处理。”在全国人大常委会机关干部会议上,彭真系统阐述了他对全国人大常委会如何承担立法工作的思考,并回应了陈、黄两位副委员长的问题。


首先,在行使立法权方面,全国人大与其常委会是一个整体。彭真说明,“今后,立法权集中到全国人大和它的常委会,其他机关都没有立法权”。其次,全国人大常委会具有独立的立法职权。他总结,“常委会的一项重要任务是立法,可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面”。此处的“起草法律”实际上包括了制定法律。他指出:“常委会应按照过去中央人民政府委员会的工作方式进行工作,听取和审查国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告,通过各种法案。”又说:“常委会自己也要起草制定一些法律,经法案委员会审查后提请常委会会议讨论通过。”再次,全国人大常委会机关应当主动适应新形势,为常委会立法工作服务。要完善常委会内部机构,成立法律室、研究室、编译室、民族室、信访机构、秘书处、行政处、顾问室等。尽管宪法刚通过,光靠全国人大这唯一的立法机关无法完成立法任务。因此,必须加强全国人大常委会的立法职权。由常委会承担制定法律、修订法律职能的观点具有前瞻性,也为1955年、1959年两次授权决定做了理论上的铺垫。


从1954年第一届全国人民代表大会第一次会议到1955年第一届全国人民代表大会第二次会议,全国人大常委会开始承担繁重的规则创制职责,即通过制定法令填补国家治理中的规范空白。据统计,在此期间,全国人大常委会共通过14部法令、决定、决议,包括《逮捕拘留条例》《城市居民委员会组织条例》《城市街道办事处组织条例》《公安派出所组织条例》《关于解释法律问题的决议》等。但是,法令毕竟不同于全国人大制定的法律,还不属于国家立法。法令甫一出台,即面临现实规范功能与立法身份缺失的悖论,亟需通过一定的方式强化全国人大常委会在立法领域的合宪性、合法性。


(三)扩大全国人大常委会立法权


1.创设单行法规制定权


全国人大会期制度与立法需求之间的矛盾、全国人大常委会所面临的事实与规范的张力,都对高度统一的立法体制的可持续性提出挑战。当时,“法案委员会研究后建议,根据形势的发展,为了适应国家建设和工作对立法的要求,全国人民代表大会应授权全国人大常委会适时制定一些单行法规”。1955年7月30日,第一届全国人民代表大会第二次会议“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规”。授权的主要理由是“国家急需制定各项法律”“不可避免地急需常务委员会通过施行”,授权的依据则是“宪法第三十一条第十九项”。


显然,由于单行法规被定性为“部分性质的法律”,使得全国人大常委会得以通过授权决定开始行使某种程度上与全国人大同质的立法权。出乎意料的是,此后全国人大常委会在其年度工作报告中并未专门就制定单行法规进行报告,而依然仅报告其制定法令的情况。例如,在1957年的报告中,《关于宽大处理和安置城市残余反革命分子的决定》《关于对反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》《1957年国家经济建设公债条例》《人民警察条例》《关于增加农业生产合作社社员自留地的决定》的制定情况被纳入“在制定法令工作方面”专门予以报告。同样,1959年的工作报告也仅报告“制定法令”的情况,包括通过《关于地方各级人民代表大会代表名额问题的决定》《农业税条例》《地方经济建设公债条例》等。由此可见,授权决定既未改变全国人大常委会对自身职权的认知,也未在事实上使立法体制发生变化。


与此同时,全国人大会期制度对立法职权的制约仍然是一个客观现实。除了上述授权决定外,全国人大常委会曾于1957年全国人大会议上提议,由大会授权其对正在征求大会代表意见的刑法草案进一步审查修改并公布试行,在继续征求各方面的意见的基础上再提请大会审议通过。


2.创设法律修改权


全国人大会期安排也对法律修改实践带来现实的挑战。由于一些条文缺乏弹性,难以适应形势的变化,导致刚实施的法律便面临修改的窘境。1955年、1956年,全国人大会议先后对《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》(“《地方组织法》”)和《国务院组织法》的个别条文进行修改。


《地方组织法》是1954年9月21日在第一届全国人民代表大会第一次会议上通过的。1955年7月30日,第一届全国人民代表大会第二次会议对该法做了第一次修改,而修改的内容仅限于该法第25条第2款第1项。原来的规定是,“地方各级人民委员会组成人员的名额:(一)省、直辖市二十五人至五十五人”。修改后增加了如下内容:“人口特多的省,必须超过五十五人的时候,须经国务院批准。”1956年,第一届全国人民代表大会第三次会议再次对该法进行修改,涉及第25条第2款第4项、第5项。其中,第4项“市辖区九人至二十一人”被修改为“市辖区九人至二十一人,人口特多的市辖区至多不超过二十七人”;第5项“乡、民族乡、镇三人至十三人”被修改为“乡、民族乡、镇五人至十五人,人口特多的乡、民族乡、镇至多不超过二十五人”。首部《国务院组织法》也是在第一届全国人民代表大会第一次会议上通过的。第一届全国人民代表大会第二次会议也对该法做了第一次修改,也仅涉及一个条文,即在该法第2条第1款删去燃料工业部,增加煤炭工业部、电力工业部、石油工业部、农产品采购部以及第三机械工业部。


上述法律修改实践从另一个侧面反映了高度集中的一元立法体制在立法决策中所面临的民主与成本的张力,也预示着另一种改革的必要性和迫切性。1959年4月20日,主持第一届全国人民代表大会常务委员会第一百一十次会议的彭真在讨论常委会提交大会的工作报告稿时着重说明,为社会主义建设服务的法律,需要根据实际情况的发展,适时修改。因此,工作报告稿中加了一段关于授权全国人大常委会在大会闭会期间行使法律修改权的文字。报告指出:“四年来的实际经验证明,为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,在全国人民代表大会闭会期间,有些已经不适用的法律条文,需要由常务委员会及时地加以修改。为此,根据中华人民共和国宪法第三十一条第十九项的规定,建议大会授权常务委员会,按照情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”


1959年4月28日,第二届全国人民代表大会第一次会议几乎原封不动地采纳了上述建议:“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,大会授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”


上述授权决定与现行宪法中基本法律修改权条款存在一个共同之处,即要求常委会只能在大会闭会期间行使法律修改权。但两者也存在明显的区别。一方面,授权决定明确了法律修改权行使的另一个前提,即修改权作用的对象是“现行法律中一些已经不适用的条文”,而现行《宪法》第67条第3项并没有类似的表述。另一方面,授权决定缺乏现行宪法中对修改权的其他限定条件,包括修改幅度(“部分补充和修改”)、不得同法律的基本原则相抵触。


对于上述两次授权决定所产生的影响,存在两种截然相反的解读和评价。有学者认为,经过两次授权,尽管“全国人大常委会因此有权制定单行法规和对法律进行局部的修改和补充,但它仍然不是立法机关”。但是,也有研究总结道,“这两次授权,已经赋予全国人大常委会行使部分国家立法权,从而改变了全国人大作为行使国家立法权的惟一机关的规定,这是对一九五四年宪法的重要补充和发展”。



三、基本法律修改权的创设过程


(一)修宪初期


中共中央于1980年8月30日向第五届全国人民代表大会第三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。9月10日,第五届全国人民代表大会第三次会议通过决议,同意上述建议。修改宪法的一个主要目标是完善人民代表大会制度,“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。上述目标又涉及如下核心关切:如何通过完善人民代表大会制度,助力民主法制建设?如何通过全国人大与其常委会间更为科学合理的分工,回应全新的立法需求?更具体地说,全国人大要在多大程度上将立法权分享给全国人大常委会?另一个相关的问题便是,如何构建起对立法权充实后的全国人大常委会的监督问责机制,使其既能有效确保立法供给,又始终尊重全国人大的立法权威?


然而,对于如何完善人民代表大会制度,尤其是如何使全国人大的组织、职权更加优化,宪法修改委员会则经历了一番比较激烈的讨论。在宪法修改第一阶段(1980年9月至1982年2月)的大部分时间,“两院制”曾是被重点关注的方案。在1980年9月24日、25日宪法修改委员会秘书处第二、三次会议上,很多人主张实行“两院制”。就其初衷而言,“两院制”旨在解决全国人大规模过大所带来的议事效率低下问题,所采用的应对措施就是将大会分拆成规模较小的两个院。如此,“便于深入讨论并解决问题;能使代表更好地代表人民;使立法和重大问题的决议更严密,实行监督更有效”。


彭真就“两院制”方案是否可行向邓小平请示,后者表示反对,认为“如果两家意见不一致,协调起来非常麻烦,运作很困难”,并明确要实行一院制,即“人民代表大会一院制”。1981年7月22日,在听取宪法修改委员会秘书处副秘书长胡绳汇报时,彭真明确反对“两院制”,并指出,此前曾与邓小平沟通,“两人意见是一致的”。1981年10月3日,在秘书处工作组会议上,彭真就宪法修改几个大的原则问题发表意见,强调应以1954年宪法为基础,实行一院制。此后,“两院制”方案式微,如何扩大全国人大常委会职权成为后续讨论的重点,而基本法律修改权的设置也正是在这一背景下提出的。


(二)扩大全国人大常委会职权的制度动因


根据王汉斌的理解,邓小平所提出的“要改善各级人民代表大会制度”,主要通过如下方式实现,即“把原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大了全国人大常委会的职权和加强了它的组织”。


1982年2月27日,在宪法修改委员会第二次全体会议上,秘书长胡乔木在《对宪法修改草案(讨论稿)的说明》中系统阐述了何为以及如何扩大全国人大常委会的职权。首先,他指出,各界从兼顾全国人大的广泛代表性与议事有效性的角度就如何完善全国人大的组织、职权等提出了诸多建议。相较而言,扩大全国人大常委会的职权是更加稳妥、合理的方案。“这样,人大常委会可以比较经常的开会。这样,它就起了一个国会的作用,跟一个经常工作的国会差不多的作用。”其次,他提出了若干具体的分工及职权配置方案。例如,他指出:“原来规定由人大行使的权力,像监督宪法的实施,这一条就由人大改归到人大常委会,因为,人大不能够经常开会。”该方案出现在了1982年4月26日公布的宪法草案中,“监督宪法的实施”被列为全国人大常委会,而非全国人大的职权。同时,他特别提及全国人大与其常委会之间的立法权配置问题。“在行使立法权这个方面,现在把人大和人大常委会放在基本上是同等的地位。这样就使得按照原来的规定要由人大来完成的大量的立法工作改由人大常委会来进行。”具体而言,修改宪法、制定和修改“基本法”是属于全国人大的职权。“除此以外的立法权,都属于人大常委会。这样,大量的立法就可以由人大常委会来承担。”最后,“人大常委会的权限,一共规定了二十条,不过这里面还漏了一条,‘人民代表大会授权人大常委会行使的其它职权’。这条应该补上”。这个建议随后也被纳入对外公布的宪法草案以及宪法的最终文本。


上述方案反映了宪法修改委员会有关如何扩充全国人大常委会职权相对成熟的思考,基本上奠定了宪法文本有关全国人大与其常委会相互关系及职权配置的制度框架。值得一提的是,上述说明并未提及由全国人大常委会行使基本法律修改权的方案。同时,说明也并未涉及在扩权之后如何加强对全国人大常委会的监督。这两个方面的关切均将在后续进程中被提及,并配置相应的制度方案。但从上述制度框架来看,由全国人大常委会在全国人大闭会期间行使基本法律修改权也是符合新的立法权配置原则的。


(三)基本法律修改权方案初现


1982年,宪法修改委员会第三次全体会议上通过了《中华人民共和国宪法修改草案》(以下简称“《宪法修改草案》”),并于当年4月26日由全国人大常委会通过决议予以公布、供全民讨论。在这一稿中,增加了此前从未出现的全国人大常委会基本法律修改权条款。1982年4月23日,张友渔在向全国政协在京常委做有关宪法修改草案情况报告时对增设基本法律修改权条款予以特别说明。在报告的第四部分,即“关于《国家机构》部分”,张友渔特别提到,“(六)第六十五条(原《讨论稿》第六十七条),对人大常委会的职权增加了‘在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的基本法律,进行部分的修改和补充’,作为第三项”。


报告还提到了与基本法律修改权密切相关的另一处重要调整。张友渔指出:“(一)对原《讨论稿》第五十七条,第一款的规定有些委员认为扩大全国人大常委会的职权,是必要的,但是不宜把全国人民代表大会与人大常委会并列为行使国家立法权的最高机关。这个意见很对,现第五十五条第一款改为:‘全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权,制定法律和法令’。”由此可见,扩大全国人大常委会的职权,包括赋予其修改基本法律的权力并不能混淆、甚至突破其与全国人大之间的分明位阶。


从文本内容看,此时的基本法律修改权主要受到两个方面的限制。其一,是权力行使的时间限制,即全国人大闭会期间。其二,是修改幅度的限制,即“部分的修改和补充”。与最终的文本相比,缺少了“但是不得同该法律的基本原则相抵触”这一限制。


与其他辅助型权力相似,基本法律修改权的设置使得全国人大常委会与全国人大在行使立法权方面有了更多交集。当时草案有关双方立法权配置的其他条款更侧重于在分工势在必行的前提下进一步厘清这两个立法机关的权限边界。全国人大制定和修改基本法律、全国人大常委会制定和修改其他法律。这是一种各司其职、各安其分的设置。


新增的基本法律修改权条款则致力于解决分工基础上所衍生出的、现实的合作问题,即如何应对全国人大闭会期间基本法律修改的客观需求。显然,加强合作与明确分工是两个立足点完全不同的制度诉求,这也是前期讨论中尚未涉及的。


对于包括基本法律修改权在内的扩权方案,当时的宪法修改委员会和学界一方面认为,这是基于现实需要;另一方面并不担心授权全国人大常委会可能影响全国人大权威。1982年4月27日,副秘书长胡绳就宪法草案答记者问时指出:“要它(指全国人大)来制定所有的法律是不现实的。扩大全国人大常委会的立法权显然将推动大量立法工作的进行。”当时,有学者指出,扩大全国人大常委会的立法权,包括赋予其修改基本法律的权力,“是由于加强社会主义立法工作的需要”。也有学者认为,全国人大常委会行使立法权“不是对全国人大立法权的取代,而是对它的补充”。何华辉、许崇德两先生则共同指出,这“能够克服实际工作中存在的困难,使全国人大更好地发挥其国家最高权力机关的作用,加强其作为最高国家权力机关的作用,加强其行使最高国家权力的能力”。


同时,学者未对草案中有关基本法律修改权的内容提出异议,也未提出要增加诸如“不得同该法基本原则相抵触”等建议。何华辉、许崇德两位还特别就扩大全国人大常委会职权,包括“对全国人大作出的决定进行补充、修改和调整”,是否超越全国人大的职权、是否与社会主义民主原则存在冲突,做出了回应。他们认为,宪法草案中全国人大有权选举和罢免全国人大常委会组成人员、全国人大常委会对全国人大负责并报告工作等规定足以消除上述疑虑。“可见常委会是在全国人大监督之下行使职权的,它不能违背全国人大及其所代表的全国人民的意志和利益,因而也就没有损害全国人大的最高国家权力机关的地位,没有违背一切权力属于人民的社会主义民主原则。”


(四)全民讨论及确定基本法律修改权的规范表述


1982年5月至8月的全民讨论对《宪法修改草案》的完善发挥了不可低估的作用。“许多重要的合理的意见都得到采纳”, “具体规定作了许多补充和修改,总共有近百处,纯属文字的改动还没有计算在内”。在彭真所作的有关《宪法修改草案》的报告中,还特别强调了吸纳全民讨论建议后对草案做出的调整,包括对全国人大常委会基本法律修改权的行使增加限制条件。对于基本法律修改权条款的调整,彭真特别做了如下说明:


全民讨论中,有人提出,在扩大全国人大常委会的职权时,应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这个意见是对的。因此,宪法修改草案第六十七条关于全国人大常委会的职权第三项原来规定,在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,现在加上了“不得同该法律的基本原则相抵触”这样的限制。在第六十二条关于全国人大的职权又加上了第十一项,即“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。


上述所增加的两项规定都被宪法的最终文本所吸纳,也都与基本法律修改权密切相关,目的是为了避免“使全国人大有被驾空的危险”。“不得同该法律的基本原则相抵触”是专门针对该项权力的。附加这一条件使得基本法律修改权成为全国人大常委会辅助型权力中最为受限的职权。这一限制条件既可以作为常委会修改基本法律时的自律性标尺,也可以充当全国人大监督基本法律修改权的他律性标准。改变或撤销权尽管并非专门针对基本法律修改权,但该项一般监督权显然是确保常委会妥善行使包括基本法律修改权在内职权的问责手段。同时,这是一种基于合理性判断的监督权,理论上赋予全国人大更广泛的问责权限。


四、变法模式:传统续造

基本法律修改权的设置也反对于上述两次授权决定所产生映了20世纪80年代初国家制度设计的一种模式,即在甄别的基础上系统恢复并充分利用已有的制度建设经验。基本法律修改权、其他法律制定权基本上是对20世纪50年代两个授权决定的重新激活和再现。对此,王向明曾精辟地总结道:“宪法草案所作的这种变革,是我国1954年宪法实施后,全国人大的实践经验的总结和发展。”简而言之,这一变法模式主要由以下四个要素构成。


首先,是在甄别的基础上承认既有法律、法令的效力,以避免留下过多的立法及制度空白。仿效1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》的做法,第五届全国人民代表大会第十二次会议于1979年11月29日通过了《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》。两个决议所确立的甄别法律、法令效力的标准也基本相同。前者规定,“除开同宪法相抵触的以外,一律继续有效”;后者宣称,“除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外,继续有效”。


其次,在具体甄别的过程中,以是否能适应当时的形势和社会需求为主要标准,进一步确定既有立法的取舍。为此,全国人大常委会将既有的法律、法令、行政法规分为三类,即“由于历史的发展,已经完成了自己的历史使命,自然失去了效力”“现在仍然适用或者基本适用、但需稍加修改、补充的”“需要做根本性的修改或废止的”。其中,属于第二类的占多数,包括“治安管理处罚条例、关于劳动教养问题的决定、关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定、城市居民委员会组织条例等”。


再次,当时一批新的立法基本上以20世纪50年代的立法作为蓝本,调整对象涉及的领域具有较高的重合度。第五届全国人民代表大会第二次会议通过的七部法律中除《中外合资经营企业法》属于从无到有的创制性立法之外,其他六部法律草案均是以20世纪50、60年代通过的法律或者起草的法律草案为底色。其他类似的法律、法规还包括《民族区域自治法》《关于加强法律解释工作的决议》《逮捕拘留条例》等。


最后,一些法律、法规的体例和具体内容也深受20世纪50年代制度的影响。例如,1979年《地方组织法》的体例受到50年代《地方组织法》的影响。尽管此时已不再实行50年代曾实行过的议行合一体制(即人民委员会), 1979年《地方组织法》仍然将人民代表大会与人民政府的组织整合在一起进行规范,而不像其他国家机关组织法那样采用一个机关一部组织法的模式。在对现行宪法最终确定的通过扩大全国人大常委会职权充实全国人大功能的方案说明中,张友渔阐明了制度传统对决策的现实影响以及坚持传统的重要性。下述观点可作为对传统续造变法模式的一个恰当注解:


人数太少不行,不能反映群众意见,不便于和群众联系,并且我们已经有长期的传统了。……这个长期的传统一下子要改变,就有些困难。减少人数应当减少多少,减少以后名额如何分配,代表怎样产生,多少人产生一个,代表同选举单位、选民如何联系,这些问题都不大容易一下子解决。最后就是现在这个办法,在人民代表大会传统的现有的基础上,使人大常委会能做更多的工作,起更大的作用,以弥补人大代表人数多,开会时间短,不便讨论问题的缺点。


这个宪法修改草案最大的特点就是“从中国的实际情况出发”。制度传统既是实际情况的必要成分,也包含着解决实际问题的务实方案。20世纪50年代的改革尝试为80年代的制度创新提供了最为直接、便捷的参照模板。就像在80年代宪法修改初期选择将1954年宪法作为蓝本一样,从历史实践中寻找人民代表大会制度改革的模板和方案也成为合乎事理、水到渠成的选择。从理念到制度较为体系化地恢复50年代的框架与实践,也避免了脱离国情的制度设计。与此同时,又吸取了50年代的经验教训,有针对性地填补了若干制度漏洞,使其能够适应新形势的发展需要。


五、结语


究其原因,基本法律修改权的创设及其所代表的变法模式,至少受到以下方面因素的影响。


1979年至1982年宪法修改前全国人大常委会的立法实践,为基本法律修改权等制度设计提供了必要的试错机会和扎实的实践基础。在组织架构上,当年成立的全国人大常委会法制委员会既不同于全国人大各专门委员会,也不似后来的全国人大常委会法制工作委员会,而更接近于一个小型的常委会。它的规模不小,共有80人,包括主任1人、副主任11人、委员69人。委员会“集中了各方面的知名人士,包括党的领导干部、民主党派负责人和专家学者”, “阵容强大,规格很高,是协助全国人大常委会加强法制工作的有代表性和权威性的机构”。法制委员会与全国人大及其常委会之间的工作关系为在新宪法下常委会与代表大会之间权力配置及分工方案提供了现实的参考对象。


常委会在这段时间实际上已开始活跃地行使立法权——即制定法令的权力。1980年颁布了《律师暂行条例》《环境保护法(试行)》《学位条例》等,1981年通过了《惩治军人违反职责罪暂行条例》《关于加强法律解释工作的决议》《关于死刑案件核准问题的决定》《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》等,1982年制定了《海洋环境保护法》《商标法》《文物保护法》《食品卫生法(试行)》《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》等。尽管此时常委会并未有机会行使法律修改权,但1979年全国人大所通过的七部法律中有四部(《选举法》《地方组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》)属于对已有法律的修改,而相关草案提交大会审议表决前的起草和完善工作是由常委会承担的。常委会每年均将其制定法令的情况作为最高国家权力机关行使立法权、加强立法工作的重要内容向全国人大代表进行报告,从而提前加深了代表对其行使立法权的认同,并为后续制度设计建立必要的共识。


此外,赋予全国人大常委会包括基本法律修改权在内的立法权至少受到以下三种紧密相关的观念的影响。首先,是代表机关的功能协调观念,即兼顾民主代议与有效议决两个并行不悖的功能。一方面,由于我国人口众多、利益多元,因此全国人大规模不能太小,否则缺乏代表性、不便反映民意。另一方面,代表大会规模太大,无法有效开展议决。因此,有必要采取一种兼顾民主与效率的折中方案,即维持全国人大的规模以凸显其广泛的代表性、充实全国人大常委会的职权使其分担更多本应由全国人大承担的决策功能。其次,是与功能协调观念密切相关的分工论。功能协调的目的并非消解全国人大所有的议决功能,而是为了更好地兼顾民主与效率这两个目标。因此,全国人大与其常委会之间也存在职权合理配置的问题,即要划分两者的“职权范围”。具体的分工方案反映了以决策事务的重要性为衡量标准的“抓大放小”的理念,即由全国人大负责更为重要、非做不可的议决,而其他“繁重的立法工作和其他经常工作”则由其常设机关来承担。“基本法律”“其他法律”这对新概念典型地体现了上述分工思维。最后,是与分工论紧密相关的立法数量有限论。张友渔先生直接表达了这样的观点。其他学者则从法律体系结构的角度论证基本法律数量的有限性。王德祥、徐炳均认为,基本法律“就其数量来说并不多”。许崇德也主张,“全国人大制定和修改的只限于国家的几种基本法律”。立法数量有限论为全国人大与其常委会之间的分工也提供了有利条件。无论是基本法律数量有限,还是立法体系总体上规模有限,立法需求对于立法机关并不会带来太多的负担。在这种情况下,全国人大也能够力所能及地制定基本法律,而其常委会也可以从容胜任剩余的立法工作。


事实上,传统续造的变法模式在法制史和比较法上都不乏先例。有些制度的创生和发展往往受到强烈的历史记忆和惯性左右,立法者也常常习惯从历史和过往经验中提取有益的元素来塑造和设计未来。诚如钱穆先生所言,“某一制度之创立,决不是凭空忽然地创立,它必有渊源,早在此项制度创立之先,已有此项制度之前身,渐渐地在创立”。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《清华法学》2023年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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