林彦:合作型联邦制——执法检查对央地关系的形塑

选择字号:   本文共阅读 142 次 更新时间:2018-05-25 13:50:49

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林彦  

   摘要:  在我国,央地关系在不同权力体系、不同事务领域呈现出多样性。在执法检查领域,已经出现了与单一制大相径庭的合作型联邦制的端倪。由于缺乏将地方政府作为监督对象的组织法依据,作为检查主体的全国人大常委会积极寻求与地方政府实现互益型的合作。通过委托检查缓和地方人大及政府的抵触情绪,此为妥协;在监督地方政府依法行政的同时,关注和解决执法成本问题,并吸纳地方提出的修法意见,此为互惠;破除地方保护主义、解决跨区域执法难题、分享执法经验,此为利他。本文所展示的图景提醒我们,单一制已无法涵盖复杂多元的央地关系现实。

   关键词:  执法检查 央地关系 合作型联邦制 互益

  

引言

  

   对于任何一个大国,无论是单一制还是联邦制,如何有效协调中央与地方关系始终是国内政治的主要课题。这对关系的协调并非仅仅依靠一套静态的分权规则就能纸上定风波,而是需要诸多其他要素的配合实现动态调整。诚如苏力教授所言,“解决具体政治问题不仅需要一般的、抽象的知识和原则,而且需要大量的具体的判断和地方性的知识。”[1]

   已有学者对单一制主基调下我国央地关系互动进行不同的解释。有学者指出,自八十年代初开始的改革是以向地方授权、鼓励地方试验而取得成效的,在此过程中也形成了行为联邦主义(de facto federalism)。[2]上世纪九十年代开始,一批学者开始对央地关系尝试进行政治经济学的解读,并主张我国存在着某种形式的联邦制。钱颖一等学者认为,我国经济改革成功的制度原因是“中国特色的联邦制”(federalism, Chinese style),即“市场维持型的联邦制”(market - preserving federalism)。具体而言,去中央化、意识形态立场的松动以及经济开放促成了地方政府的成长,从而为改革提供政治保护。[3]与此同时,随着分税制改革的推进,也有学者认为我国已经出现了“财政联邦制”或“财政联邦主义”的权力架构。林毅夫等人认为,财政分权促进了经济的发展。[4]近年来,一些政治学者则试图在宏观的官僚体系框架下从行为主义的视角剖析央地关系。竞标赛模式成为其中影响较大的理论模型。中央政府通过开放官员上升通道并引入GDP竞争实现对地方官员及地方政府的动态调整。[5]

   另一些学者却呈现了一幅完全不同的图景。在他们看来,央地之间始终走不出“一统就死、一放就乱”“上有政策,下有对策”恶性循环。中央与地方分执决策权、执行权两端的“双头垄断”结构并未出现松动的迹象,并带来一系列负面影响。以提高中央政府财政汲取能力为目标的分税制改革事实上是一个权力集中的作业。由于中央垄断优质税源,导致地方政府通过融资平台等举债实现注水的GDP目标;[6]或者通过各种税收优惠政策瓦解中央税基;[7]或者通过攫取计划外的财政收入或其他资源维持自身的造血功能。[8]此外,地方政府、尤其是基层政府之间通过“共谋”瓦解中央权威也并非罕见。[9]

   李芝兰教授认为,上述两种以控制权争夺为核心的径路其实分享着共同的预设前提,即“中央集权主义”,因此难以避免勾勒出以零和博弈为常态的图景。[10]同时,零和博弈范式面临着一个无法克服的难题——“分析者无法想象,可以在什么条件及情况下,中央与省之间的游戏规则或会发生变化。”[11]因此她呼吁,对中央与地方关系的研究不应过度强调遵从(compliance)的作用,而应当注意到中央与地方合作的可能性;[12]“需要重新定义中央与省关系,将之看作为中央与省为达到各自目标的过程”。[13]苏力教授通过重读《论十大关系》对“两个积极性”原则在统一建国及革命政权转型中的作用予以肯定,尽管“协商办事”进路本身存在的非制度化因素多少带有“人治”的色彩。[14]

   上述两位教授的方法论反思对于重述央地关系有着启示意义,尤其是对央地合作可能性的强调。本文将以执法检查为蓝本展现这一可能性,试图在非制度化合作语境之外挖掘出具体的制度化合作模式。

   在我国宪法框架下,中央与地方关系的制度设计复杂且多元。在不同性质的权力系统中,央地关系的具体规则存在较大的差异,而这种差异性是单一制这一笼统概念所无法涵盖的。中央与地方行政机关、审判机关、立法机关之间的关系纽带依次由强变弱递减。作为最高国家行政机关的国务院,不仅“统一领导各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”,而且还“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。[15]作为最高审判机关的最高人民法院,并不能领导下级法院,而只能对后者进行监督。[16]

   与前两者相比,宪法并未赋予作为最高国家权力机关和立法机关的全国人大针对下级人大的一般性的领导权或监督权,尽管全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。[17]至于全国人大及其常委会能否同时跨越横纵向权力边界并径直监督地方行政机关,宪法则对此保持沉默。

   在执法检查领域,这一沉默也成为横亘在全国人大常委会面前的一道难以逾越的行为法障碍。也正是由于这种松散的组织法关系和空白的行为法基础,使得作为监督者的全国人大常委会不得不采取更为柔性的方式寻求与地方人大及政府合作,最终实现对本级“一府两院”的有效监督。在此过程中,使地方政府受益、寻求双赢是促成合作的坚实基础。

   事实上,全国人大常委会执法检查的实践已将上述理念和原则具体化。由于天然缺乏直接将地方政府作为监督对象的组织法依据,作为检查主体的全国人大常委会积极寻求与地方政府实现互益型的合作。通过委托检查缓和地方人大及政府的抵触情绪,此为妥协;在监督地方政府依法行政的同时,关注和解决执法成本问题,并吸纳地方提出的修法意见,此为互惠;破除地方保护主义、解决跨区域执法难题、分享执法经验,此为利他。所有这些互动方式已形成一种合作型联邦制的雏形。

  

一、妥协:执法检查对象之争及其化解、委托检查的引入


   妥协,是指作为中央政府分支的全国人大常委会为寻求地方政府的支持而向后者单方面做出的让步。在此,则特指将地方政府排除作为执法检查对象,并通过委托检查进一步缓和地方政府的抵触情绪。

   执法检查从一开始就面临着组织法与检查实践之间的矛盾。一方面,作为检查主体的全国人大常委会对于地方人大仅具有有限的监督权,即其对省级人大及其常委会的立法撤销权。[18]对于省级人民政府,其既缺乏组织法意义上的一般监督权,也不具备某种特定的监督权。根据宪法的规定,全国人大常委会仅对于国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院拥有组织法意义上的监督权。[19]因此,全国人大常委会早在1993年就明确,执法检查的对象是中央的“一府两院”。[20]这一表态既是对宪法、组织法原则的遵循,也意在消除地方政府潜在的抵触情绪。

   另一方面,执法检查实践的最重要环节及内容却主要发生在地方,包括实地调研、访谈、听取汇报等。每一次执法检查,全国人大常委会都会选择若干个省、市、自治区作为主要目的地,派出检查小组前往这些省份实地了解法律实施的现状。为了配合检查,各省份还要制定专门的接待调研计划、成立专门的组织、向检查小组提交报告等。

   组织法与检查实践的错位也产生了一种认识上的误区,即地方政府就是执法检查的对象。有记者发现,“前些年有的检查组把工作的重点放在地方的‘一府两院’,甚至把地方的‘一府两院’当成检查对象,这就导致了检查对象的错位。”[21]随着检查实践的积累和深入,这种错位现象愈发严重。

   由于认识误区的传播、检查小组目的地分布的不均衡[22]等因素的叠加效应,部分地方政府对于执法检查实践,尤其是将其作为事实上的检查对象的做法提出质疑、表达不满。这促使全国人大常委会反思执法检查实践的得失。其中,检查对象的错位是首当其冲的问题。全国人大常委会承认,“有的执法检查小组到地方时,把地方的‘一府两院,当成了主要检查对象。”[23]

   尽管如此,常委会内部对于执法检查对象的定位仍然存在分歧。有的同志认为,执法检查的对象应当严格遵循宪法及组织法规定,仅限于同级的“一府两院”。[24]有的同志则主张,由于法律在全国具有普遍的约束力,下级“一府两院”可以作为执法检查的对象。[25]

   最终,全国人大常委会还是选择回归宪法与组织法上的定位,回到1993年制度设计的初衷。常委会重申,“‘若干规定’中非常明确,常委会执法检查,‘主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作,督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题’。常委会执法检查组到地方去调研的主要目的,是从下面进一步了解和掌握法律实施的真实情况和存在的问题,以便较为全面地评估法律实施的状况,督促国务院及其部门和‘两高’改进执法工作。”[26]

   为了进一步消除地方政府的抵触情绪,赢得它们对执法检查的支持,全国人大常委会又借助组织法上的资源尝试另一种制度创新——委托检查。

   根据宪法以及《地方组织法》的规定,地方人大及其常委会有权监督本级“一府两院”的工作。据此,全国人大常委会在组织执法检查小组的同时,开始委托检查小组未涵盖的省、市、自治区人大常委会开展相应的执法检查。根据制度设计的要求,受委托的省级人大常委会须向全国人大常委会提交执法检查报告。目前,委托检查不仅被《监督法》固定下来,[27]而且业已成为一种常态化、普遍化的检查实践。

   委托检查实现了“三赢”的效果。其一,它解决了全国人大常委会人力资源不足的问题,使其得以了解法律在全国实施的状况。其二,进一步淡化了执法检查对象的争议。既然全国人大常委会可以委托大部分省份人大常委会检查,那么检查小组所到的那些省份自然就不应当被视为全国人大常委会的执法检查对象了。其三,它也充分调动了地方人大监督法律实施状况的积极性。这种内生驱动有利于进一步提高法律在各地实施的有效性。

   由此可见,通过回归和遵循宪法、组织法上的原则,全国人大常委会有效地消除了地方政府对其监督行为的抵触。通过坚持原则实现必要的妥协,而这种妥协又为其带来“压力型模式”下无法企及的央地关系。

  

二、互惠:中央希望的执法与地方想要的立法

  

   在央地关系框架下,执法检查所体现的第二种行为模式是互惠。不同于妥协模式下中央的单方面让步,互惠模式是指全国人大常委会与地方政府在检查过程中分别满足对方的制度需求,从而实现等价交换。

除了合法性争议之外,执法检查实践的顺利开展还需要更为现实的利益考量与兑现。为了将监督的效果最大化,如何使中央与地方在执法检查过程中实现互惠双赢则成为关键。对于全国人大常委会而言,确保地方政府不折不扣地执行法律、遏制执法过程中的地方保护主义成为最重要的关切。地方政府则另有所图——减轻其应承担的执法成本、完善立法以提高其在本地的可适用性。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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