林彦:论人大执法检查权的功能整合

选择字号:   本文共阅读 1012 次 更新时间:2021-10-30 07:29

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林彦  

引言


在任何一个成熟有序的现代社会,有效运行的问责机制均是不可或缺的。在我国人民代表大会制度下,如何有效监督权力的运行,使其既符合宪法、法律的要求又满足人民的期待,始终是一个富有挑战性的问题。其中,良法获得“高效实施、严密监督”也是“法治中国”的核心要义之一。如何建立其有效的问责机制则是“法治中国”所面临的具体挑战。[1]近些年来,执政党也始终强调要“坚持党的领导,人民当家作主和依法治国的有机统一,走中国特色社会主义政治发展道路”。由此可见,人大监督权的设计和运行并非仅仅是单向度的民主问责,而是需要关照多元利益格局并整合多重制度逻辑。


基于上述认知,本文承载着多个问题意识:在现有的人民代表大会制度之下,问责如何可能、何以有效、走向何方?同时,监督权的行使如何协调现实需求与原则坚守这两种重要的价值?置身于转型期和变革时代,能否找到一个适当的制度窗口观察并展现党的领导、人民当家作主、依法治国这三者的互动关系?一项制度是否以及如何并行不悖地应对和满足不同的需求?不同的需求又如何重塑和改造某一制度的功能?


本文将结合执法检查的功能整合与监督理念之间的互动关系,通过“制度—行为—观念”三个维度回应上述问题,并在此基础上尝试总结我国人大制度下权力成长与运行的一般逻辑。


一、立法嵌入理论的局限性


在研究全国人大常委会恢复工作初期组织建设的过程中,欧博文(Kevin O’Brien)教授提出了立法嵌入理论(legislative embeddedness),即全国人大常委会通过将其自身嵌入到执政党的组织之中以及与强大的行政系统开展合作并寻求其支持,从而实现权力的成长和拓展。[2]韩国学者赵英男(Young Nam Cho)教授在对我国地方人大的研究中部分证成了立法嵌入理论。但是,他认为,尽管地方人大(尤其是县级人大)仍然寻求执政党及行政机关的支持,但已经能够在监督活动中区分不同对象而展现更具冲突的一面,尤其是在面对法院的时候。[3]


执法检查权的确立过程也大体上合乎立法嵌入理论的逻辑。在早期实践中,全国人大常委会曾与其监督对象——国务院共同组织执法检查,以寻求后者的支持。20世纪90年代中后期,来自地方的质疑迫使常委会及时纠偏,通过系统性反思、调整使执法检查更加适应政治生态。[4]如果将其与个案监督、述职评议、重大建设项目监督等较为刚性的监督方式相比,已经纳入《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)的执法检查无疑具有更强的韧劲和生命力。由于与执政党干部任用权、行政决策权、审判权等存在一时难以调和的张力,那些较为刚性的监督方式最终未能获得监督法的接纳。[5]立法取舍的结果不仅凸显了改革及其边界之间的微妙关系,[6]而且也表明,执法检查与人民代表大会制度以及宏观政治制度之间存在较大的兼容性。这种兼容性不仅奠定了其合法性,而且也为其进一步发展提供了潜在空间。


然而,面对执法检查,立法嵌入理论也明显存在力有不逮之处。事实上,作为制度创设者与实践者的全国人大常委会并非只是为自身寻找妥贴的生存及发展空间。执法检查的形成过程更多地彰显其制度创新的主动性和制度实践的持久韧劲。执法检查首先是全国人大常委会自我创设的监督机制,其在诞生初期更缺乏坚实的宪法及组织法支撑。彭真同志通过巧妙地解释宪法化解了合法性危机。[7]此后,历届全国人大常委会不约而同地将其作为一项具有战略意义的重要权力,持之以恒地加以实践,从而不断巩固其难以轻易撼动的权威。来自地方的广泛质疑并未使执法检查退出历史舞台,全国人大常委会通过及时纠偏化解了危机。[8]同一时期,在《农业法》执法检查报告引发行政机关质疑[9]之后,常委会仍然坚持继续就该法开展检查。因此,与其说常委会被动地适应环境,不如说其始终致力于能动地构建适合执法检查制度与时俱进的外部生态。换言之,在常委会看来,其他机关也要不断适应执法检查的存在及成长。总之,执法检查的形成过程为我们展现了一幅颇为生动的全国人大常委会权力生长图景,完全打破了“橡皮图章”的刻板印象。


相较于制度史,执法检查功能整合的多样性与复杂性更是立法嵌入理论所无法解释的。在功能整合方面,全国人大常委会展示了更大的自主性与能动性。在人民代表大会代表制度下,功能整合与变迁其实并非罕见。例如,有学者发现,全国人大财经委在协助全国人大行使预算监督权的过程中,已不再局限于程序性、形式化的监督,而是可以对国务院提交的预算草案和预算执行情况的报告进行实质性审查,并影响国务院的预算编制与预算执行。[10]也有学者指出,兼具监督功能与施政功能的政府工作报告在实践中则偏重施政功能。[11]与这些局部的、个别的功能转型相比,执法检查的功能整合则是多元的、系统性的,其对全国人大常委会的塑造也是颇为深刻的。全国人大常委会对执法检查的功能整合本质上构成了国家治理体系和治理能力现代化过程中的制度创新。


二、功能整合及其制度成因


(一)功能整合的两种形态:嵌入与溢出


事实上,实践对执法检查功能的塑造与改造超乎我们的想象,而功能整合也蕴含着常委会与其他重要机关和组织间复杂的互动关系。大体而言,功能整合包括嵌入与溢出两种形式,前者指将其他制度功能嫁接至执法检查之中,而后者则指将监督功能扩及其他场域及对象。


1.功能嵌入


执法检查原初及主要的功能在于确保宪法和法律的实施,中央“一府两院”是其法定的检查对象。在法定功能发挥的过程中,全国人大常委会有意识地将其他监督功能平移并嵌入执法检查,从而实现功能的多元化和兼容性。


首先,在督促国务院确保执法经费及其他条件时,常委会的预算监督功能被成功地嫁接进来。当下,我国的立法过程尚未进入对各种成本“斤斤计较”的阶段。立法可行性分析、立法前评估等也尚未精细到“数目字管理”的程度。但是,执法检查往往成为暴露“不计成本”立法的弊端的有效途径。面对经费不足、经费被克扣或挪用等现象,常委会要求国务院及时加以纠正,以确保执法活动的顺利开展。执法检査使全国人大常委会通过个案式的干预化整为零地重新过问在预算监督和立法程序中被遗忘的执法成本问题。这种具体的、个案式的监督扭转了其在预算编制和监督领域的被动地位,同时也弥补了立法过程所留下的缺憾。[12]


其次,在确保建立更合理有效的执法体系过程中,常委会将执法人员编制方面的监督施加于国务院。在执法检查过程中,基层和地方政府往往反映,编制有限和执法人员配备不足是制约法律顺利实施的重要因素。导致这一状况的原因通常包括未设立相应机构、机构改革导致职能弱化、机构内部机制不畅等。为此,常委会敦促国务院设立新的专职机构、确保或增加某一领域的执法编制等。[13]编制监督历来是人大监督的一个盲区,但执法检查却借助完善执法体系的契机在一个具体的领域“亡羊补牢”。


再次,在检查实践中,全国人大常委会创新性地将这一监督平台嫁接到完善法律这一立法任务之中,及时发现现行立法所存在的问题,从而在立法程序之外建立起一个有助于适时监控和提高立法质量的信息收集系统。由此,纯粹的律他及监督制度被改造成为有效的自省与反思机制。不论在制定新法、修改旧法,还是在督促制定配套行政法规、司法解释、地方性法规等方面,执法检查都发挥了独特的作用。同时,这一功能嵌入经历了从自发到自觉的发展过程。时至今日,为了修改法律而专门开展执法检查也已成为常委会一种常态化的日程安排。[14]


最后,在实践中,执法检查也逐渐成为执政党形成、宣传、推行、检校其政策的一种有力的制度工具。这一功能嵌入本质上反映了政党制度对于人民代表大会制度的影响,也是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的体现。同时,这一过程也是常委会主动争取执政党对其立法、监督等工作支持的理性选择。因此,推动中央重大决策部署的贯彻落实逐步成为常委会监督工作的重点。根据执政党政策确定执法检查重点、利用执法检查宣传党的政策、检查政策的执行情况、向执政党提出政策建议是功能嵌入的具体表现。[15]


2.功能溢出


功能溢出的典型包括对地方政府的检查以及将监督行政的惯性延拓至司法领域这两种情形。


首先,由于缺乏将地方政府作为监督对象的组织法依据,作为检查主体的全国人大常委会积极寻求与地方政府实现互益型的合作。具体而言,常委会因地制宜地运用了以下三种不同的策略:通过委托检查缓和地方人大及政府的抵触情绪,此为妥协;在监督地方政府依法行政的同时,关注和解决执法成本问题,并吸纳地方提出的修法意见,此为互惠;破除地方保护主义、解决跨区域执法难题、分享执法经验,此为利他。这些互动也为我们展现了一种合作型的央地关系模式。[16]


其次,与针对其他对象的执法检查一样,针对法院的检查监督半径也溢出了其法定功能的辐射范围。除了督促检查法院在审判中不折不扣地实施法律之外,执法检查还从以下几个侧面对审判权产生影响:督促制定和完善司法解释、影响司法政策的制定、倡导建立办案协调机制、推广审判经验、关注审判权运行条件以及监督个案的处理。然而,由于惯性使然,常委会也经常将同为监督对象的政府与法院等量齐观,从而突破了一些原则性的制度禁忌,包括监督个案的处理、影响司法政策的制定以及倡导建立跨部门办案协调机制。[17]


(二)制度成因


显然,拘泥于监督法及法定功能很难完整地观察和描述执法检查的制度全貌。那么,如何解释上述功能整合现象呢?笔者认为,主客观两方面的原因均不容忽视。就客观方面而言,功能整合是宏观的政治体制及政治运行逻辑下任务传导的结果。作为最高国家权力机关、最高国家立法机关的全国人大及其常委会并非处于政治真空之中,而是镶嵌附着于我国政治体制及社会环境之内,很难脱离这些具体的生态而独立存在。执政党、其他国家机关、社会公众都会不断地向其提出各种利益诉求和任务清单,其也被要求努力实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这些诉求和清单并非常委会的法定职权能够一一对应予以容纳与反馈的。常委会与这些主体间长期所形成的组织互动便创造出了一系列制度连接点,这些制度连接点进而成为了回应外部传导的诉求和任务的关键载体。例如,常委会也要接受执政党的组织领导,并通过内部党组传导、执行执政党最新政策。因此,执法检查承担宣传、执行、校验执政党政策的功能也就并不令人意外。[18]再如,统一战线的特殊任务使常委会在执法检查过程中会关注一些涉及特殊群体(尤其是涉及重要统战对象)的个案。两者都是政治系统与法律系统互动的逻辑结果与生动体现。[19]


就主观方面而言,身处多重组织关系之中的常委会在面对多元诉求和任务时,力求在履行法定职责时实现一举多得,以较低的成本实现较大的效益。这种履职方式在现实中颇为常见,广泛存在于各种国家机关的实践之中。它们或是将多种职权的实现整合于一个事项之中;[20]或是以贯彻某一新政策、新思想为契机履行固有的法定职权;[21]或是在履行法定职权过程中兼顾其他任务的完成。[22]在人员、时间成本等履职条件不变的情况下,面对多重的且通常是即时性的任务清单,这往往成为各个机关几近本能的理性选择。全国人大常委会也概莫能外。对内,常委会利用执法检查过程充分激活其职权体系中不活跃的部分(如预算监督),或者充分发挥执法检查对于其他功能的促进作用(如对立法完善的促进)。对外,常委会在完成常规工作的同时又能实现对其他主体的回应和支持(如对执政党政策实施情况的监督)。在实用策略之下,常委会所拥有的法定职权得以延申至立法初衷未能预期的领域、开发出新的制度功能,从而丰富了这些制度的演绎空间,并改变了权力的外观、产生了新的效用增量。


执法检查在相对宽松且富有弹性的制度生态下所达成的功能整合一定程度上也符合“多重逻辑下的制度变迁”的解释框架。[23]事实上,在每一项制度运行过程中都存在不同的决策主体、利益诉求、决策模式和理念。制度运行过程中往往也会产生新的功能需求且存在多元的功能整合潜力,这是为了迎合和回应多元主体的不同利益需求。其结果往往是一种各得其所的复合“双赢”局面。即便对于制度的主导者而言,也脱离不了自我塑造与被塑造交互转换的轨迹。诚如有学者所总结的:“制度运行的效度不完全取决于制度的健全,而在很大程度上取决于制度的行动者;行动者虽然受制于所运行的制度以及该制度所在的更大制度空间,但行动者的积极行动依然是使制度得以运行和健全的关键。”[24]


三、作为功能整合及柔性监督支撑的监督理念


(一)执法检查的实质:柔性监督


在一些人大工作者看来,执法检查已然成为全国人大常委会监督权谱系中一种“行之有效”[25],甚至是“十分富有成效”[26]的监督形式。本文所揭示的多元功能及其所产生的效果在很大程度上也已经印证了这一判断。


然而,如果再次检视其运行方式、过程及成效,执法检查则属于典型的“柔性监督”。[27]作为检查主体的全国人大常委会更倾向于采用非冲突性、非对抗性的方式达成监督效果、实现监督目的,甚至在督促法律实施的同时帮助被监督对象解决制约执法有效开展的各种问题。同时,监督效果的达成在很大程度上也取决于被监督者的主动配合和纠错,即便在跟踪监督的场合也是如此。总体而言,执法检查更多是通过建议、规劝、提醒等建设性的方式实现执法状况的改善与提高,全国人大常委会也几乎未动用任何形式的强制手段实现其监督目的。柔性监督是符合监督法的设计初衷的,该法并未为执法检查配备具有强制力的刚性措施。此外,就功能嵌入的类型而言,执法检查所整合的其他制度功能也以柔性为主。这种相对平和稳妥的权力成长策略也大体符合政治体制对于常委会的行为预期。


已有学者发现指出,执法检查报告的审议意见并不具有法律强制性。[28]就此而言,其在功能上与司法建议存在一定的相似性。因此,所谓的“行之有效”“十分富有成效”确切地说是在柔性监督语境下的一种评价。


执法检查成为一种柔性监督方式既有立法上的原因,也是监督理念主导的结果。根据监督法的规定,执法检查报告大致包括三个方面的内容:“对所检查的法律、法规实施情况进行评价”“提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议”“对有关法律、法规提出修改完善的建议”。[29]“一府两院”进而对常委会的审议意见进行“研究处理”[30]。换言之,是否采纳,以及如何采纳这些建议,主要还是取决于检查对象的态度。当然,监督法进一步规定,针对“一府两院”的反馈报告,必要时可由委员长会议提请常委会审议该报告或通过组织跟踪检查加大监督的强度;执法检查报告和“一府两院”研究处理情况的报告均应向社会公布。[31]尽管如此,对执法检查报告反馈的内容以及由此折射出的监督强度仍然取决于“一府两院”对报告提出建议的接受程度和应对态度。总之,监督法并未赋予执法检查任何实质性的强制功能。


(二)依法监督论和监督支持论


与此同时,柔性监督也是受相关监督原则及理念影响的结果。在不同时期,人大工作者对于监督原则有过不同的归纳和总结。[32]笔者认为,依法监督论和监督支持论这两个原则对柔性监督的形成和深化产生重要的影响。


依法行使职权既是监督法的明确要求,[33]也被公认为人大监督工作必须恪守的原则。[34]这更多的是从落实民主以及监督行为合法性的角度为其监督职能所划定的边界。20世纪80年代初,彭真同志提出过“一不要失职,二不要越权”的指导思想。他指出:“是不是国家权力机关想管什么事就管什么事呢?不是。全国人大决定了的事情,它并不直接去执行,而是由国务院去执行;执行得如何,人大要进行监督。我们的国家体制是各有职权、井井有条的。人大要严格依法办事,既不能失职,也不能越权。”[35]显然,该原则源自宪法对人大的职责定位。“不要失职”侧重于防止监督不足和缺位。监督权是现行宪法赋予全国人大常委会的重要职权。因此,全国人大常委会不能怠于行使该项职能,否则有违民主原则并将面临全国人大的问责。[36]“不要越权”则防范监督过度和失范。在宪法所确立的各司其职的权力配置框架下,人大尤其不能任意干预作为监督对象的其他机关法定职权的行使,更不能代行这些机关的职权。这是一种典型的有限监督[37]理念,也是功能适当原则[38]的一种具体体现。换言之,“我国的制约机制并不致力于取代原决策机关所行使的核心功能并颠覆性地改变这种决策权,其不能代行监督对象的核心职权”;[39]最高国家权力机关在行使监督权时,不应损及被监督者依据宪法而享有的职权的完整性与独立性。[40]就执法检查而言,既然监督法将其定位为柔性监督,具体的监督实践也就理所应当在这一框架之内展开。


其次,就监督策略而言,全国人大常委会长期奉行“监督支持论”或“支持型监督”。[41]“监督支持论”并未被监督法所确认,而是人大监督实践中所恪守的原则与习惯。该理念主张,监督者与被监督者并非互为对立面;全国人大常委会行使监督权的目的并非为了制约、掣肘,而是为了促使和帮助监督对象改进职权行使的方式和效果。例如,吴邦国委员长曾指出:“人大监督与‘一府两院’的工作,目标是完全一致的,不是相互掣肘,不是唱‘对台戏’。”[42]这既是我国宏观政治制度在监督场域的具体体现,也是全国人大常委会恪守的监督策略。因此,“寓支持于监督”便成为执政党和常委会领导人反复强调的行为准则,[43]也得到监督对象的高度认同。[44]当然,监督与支持的辨证互动也并非易事。汪铁民先生认为:“一方面,人大监督不能只局限在发现问题这个层面上,而忽略了它的支持本意;另一方面,又不能单纯为了支持而回避矛盾和问题,追求一团和气,使监督权‘空转’,成为摆设。正确有效的监督应该是以发现问题为切入点,以推动问题解决为最终目的,这体现了监督与支持之间的逻辑关系。”[45]在这一原则指导之下,包括执法检查在内的监督活动一般不会通过诉诸强制力而迫使监督对象改变政策或行为,否则很可能被质疑“不支持”后者的工作。在制度发展的早期,全国人大常委会曾经邀请作为检查对象的国务院及其组成部门加入执法检查小组,共同赴地方开展监督。[46]在常委会针对国务院开展专题询问的早期实践中同样可以观察到监督支持论的影响。为确保询问的顺利开展,常委会曾主动与国务院联系协调具体的工作方案。[47]


上述两大原则所塑造的柔性监督也在某种程度上显示出执法检查功能整合的效用边界。具体而言,全国人大常委会在开发执法检查新功能过程中存在自觉的制度偏好,即其仅仅选择那些尚未突破依法监督原则、支持型监督原则的其他功能加以嵌入与嫁接。即便是要将其他监督功能予以嵌入,其也选择同属柔性监督的方式,如预算监督等。近年来,尽管全国人大常委会还开始将执法检查与专题询问加以结合以进一步强化监督效果,[48]但专题询问仍然属于一种较为柔性的监督方式,其监督强度无法与更具刚性的质询同日而语。到目前为止,执法检查尚未实现与质询、撤职等更具强制力的监督方式的功能整合。通过选择性的功能整合,执法检查被妥贴地安放在柔性监督的四至之内。这或许也是维持其持久生命力的重要基因密码。[49]


四、监督绩效观及其对功能整合的影响


需要强调的是,柔性监督方式却与一些人大工作者及学者心目中对监督权的理想定位有较大差距。


这些论者并不拘泥于行为法的规范,而更侧重于从人大的组织地位出发思考监督权的定位。原全国人大法律委员会主任杨景宇先生认为:“人大对政府、法院、检察院的工作进行监督,是代表国家和人民进行的监督,是国家最高层次的监督,是具有法律效力的监督。”[50]吴家麟先生也曾指出:“人大行使监督权,是由人大作为最高层次的法律监督机关这一性质决定的。”[51]原全国人大常委会办公厅研究室主任程湘清则通过将人大监督与政协监督相比较凸显前者的刚性。他强调,尽管政协的民主监督也包括对宪法、法律实施情况的监督,但其“不具国家权力的性质,没有法律效力,它主要是通过提批评建议的形式发挥监督作用的”。相反,“人大及其常委会的监督,则是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。”[52]程先生进一步指出,监督权是“人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益,代表人民和国家的意志,按照法律规定的形式和程序,对国家行政、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施,所采取的监察、调查、纠正、处理的强制行为”。同时,人大监督应包括督促和处置两方面,后者则包括“对违宪违法或其他不适的行为实施纠正和制裁”。[53]“具有法律效力”“强制行为”“制裁”等元素无不凸显监督权的刚性。在杨、程二先生看来,这些是所有监督行为都应当具备的性质,而这又是由人大的组织地位所决定和派生的。换言之,组织优位塑造了人大监督的刚性约束力。程先生甚至一度曾提出过如下主张:“人大及其常委会的权力直接来自人民,它能够对国家的一切重大问题作出决定并实施监督,其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督,就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权,就是不承认或不尊重人民的政治权力;动摇了人大监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。”[54]这种以民主作为后盾的监督权甚至可以穿透人大与“一府两院”间的组织区隔,其刚性约束力可见一斑。


上述观点贴切地反映了与依法监督论、监督支持论大相径庭的“监督绩效观”。在绩效观论者看来,人大监督应当始终以增强实效为依归,其正当性甚至可以仅仅立基于目的,而不必追问具体形式或手段的合法性。例如,韩晓武先生指出:“加强改进人大监督工作,是落实人民代表大会制度重要原则和制度设计的内在要求,因此,要把宪法和法律赋予人大及其常委会的监督职权充分用起来,切实在增强监督的实效上下功夫,把‘监督实效’放在重要位置。我们的监督工作,不仅要看做了什么,更重要的是要看做的怎么样,也就是要看监督效果如何。”[55]“监督绩效观”也并非凭空而来,其也是对民主压力的一种回应。对此,常委会曾经直言不讳地指出:“对监督工作,代表们普遍要求加大力度,常委会也作了努力,但实际效果还不够理想,主要是听取工作报告、开展执法检查,提出改进执法的意见后,对落实情况进行跟踪监督的力度还很不够。”[56]这与20世纪80年代初期执法检查诞生的动力机制几乎如出一辙。当时,尽管缺乏明确的宪法依据,一些全国人大代表却坚信作为最高国家权力机关的全国人大理所当然具有监督“一府两院”执法的职责,而这样的呼声也促成了执法检查制度的萌芽。[57]


“监督绩效观”对监督理念和实践的影响也是不容忽视的。在其试图针对“监督支持论”开展纠偏的同时,也不可避免会导致监督不当、监督过度、监督脱法。


首先,“监督绩效观”将监督权置于人大权力体系中至关重要的战略地位。例如,程湘清先生反复强调,监督权是立法权、重大问题决定权、人事任免权等权力的“前提和保障”[58]或“前提和条件”[59]。在他看来,监督权是确保其他职权有效行使以及人大权威巩固的一种制度担保。这与以立法优位或者四权(立法、监督、重大问题决策、人事任免)平行的观点大相径庭。如付诸实施,“监督绩效观”无疑将对人大与“一府两院”关系产生一系列深刻性的影响,包括对“有限监督”理念的矫正。一言以蔽之,“人大监督的实质,主要是按照宪法和法律赋予的职权,对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约,以保证国家机器按照人民的意志和需要运转”,[60]“是人民代表大会根据人民的意愿,对授予行政、审判和检察机关的权力,有控制其运转的权力和能力。”[61]


其次,是对监督支持论的质疑与否定。有学者认为:“监督支持说”缺乏宪法和法律依据,应当予以摒弃。“监督是法定‘权力’,而支持不是法定‘义务’。”[62]相反,人大应当“依法履职、敢于监督、善于监督,严肃认真地行使宪法和法律所赋予的监督权”。[63]也有人提出,过于强调支持易使监督缺位。[64]因此,有学者总结道,该主张“在法律上混淆了人大对‘一府两院’的监督关系,或者说,是对人大监督的一种‘异化’。所以,应当明确,人大与‘一府两院’是产生与被产生、监督与被监督的关系。这才是宪法规定的本意”。[65]


再次,近年来,“监督绩效观”已经开始对全国人大常委会的监督策略产生更为实质的影响,尤其是在优先次序排定上。十三届全国人大常委会对监督工作的规划构想鲜明地体现这一变化。全国人大监察和司法委员会副主任委员韩晓武先生在有关监督工作的讲座中提出:“在具体的监督工作中,不仅要把经常性的监督形式用好,还要根据实际工作需要,把法律规定的其他监督手段也适时用起来。党的十八届三中全会对完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切提出了明确要求。贯彻落实三中全会改革举措,2015年全国人大常委会党组研究提出《全国人大及其常委会依法开展质询工作的实施意见》,已经中央政治局常委会审议同意,我们要认真贯彻落实。”[66]同时,学界对监督权的强化也怀有更高的期待。有学者建议:“权力机关的监督需要为其行使否决权和罢免权提供可操作的法律程序,制定适合于各级人大监督权行使的《监督法》对于发挥人民代表大会自身的监督问责作用至关重要。”[67]


最后,“监督绩效观”论者还不时提出一些增强执法检查刚性的建议。这些主张中不乏突破相关组织法和监督法规范的监督形式,也试图将刚性更强的监督功能嵌入执法检查之中。例如,刘政先生曾建议,对执法检查中发现的重大典型违法案件,人大常委会可以组织调查,或交有关机关限期处理,有关机关应及时报告处理情况。[68]他还建议应当督促有关国家机关建立执法责任制、建立健全对执法机关、执法人员违法追究制度和赔偿制度,以“增强……执法检查的力度……从根本上改变执法不力的状况”。[69]程湘清先生主张,对执法检查中发现的重大违宪违法案件,可以组织特定问题调查委员会,并“根据调查结果作出严肃处理”。[70]此外,他还建议,可以结合质询案、[71]执法责任制与开展执法评议、[72]制发法律监督书[73]等其他监督方式进一步增强监督效果。刘松山教授也主张:“要将法律实施情况与‘一府两院’组成人员的具体责任联系起来。”[74]郭道晖先生也曾建议实现执法检查与立法监督的有机结合。他呼吁:“执法检查应当包括审查各部门各地方为实施法律而制定的有关法规、规章与决定等规范性文件的合法性与适当性。”[75]功能溢出中的个案监督一定程度上与一些学者的期待不谋而合。


五、未来制度走向:回归合法性原则


不可否认,以谦抑为底色的“监督支持论”的确在执法检查制度成长过程中发挥过积极的作用,尤其是在早期阶段。然而需要强调的是,尽管有时该理念仅仅充当为争取监督对象支持或消解其对监督行为质疑所配备的修辞功能,但其也难免会滑向监督弱化、监督不足的境地。在法定监督权限范围内增强监督实效本无可厚非,但是由民主问责倒逼出的“监督绩效观”却无法避免因“用力过猛”导致的脱法现象,从而滋生监督过度的问题。这两种理念极具张力,并分别从两个极端传导反馈对监督法框架下执法检查进行再调试的制度配方,时不时地从不同方向对执法检查实践进行某种方式的回调。然而,值得注意的是,两者事实上也存在明显的交集——都可能突破组织法和监督法的规范约束。“监督支持论”试图从“合”的立场淡化、模糊监督主体与监督对象的组织法界限,通过强调和维护双方的共同利益消解监督本应该具有的权力制约功能;而“监督绩效观”则侧重以“分”的态度突破监督主体与监督对象的组织法区隔,通过彰显人大的组织优位在政策和行为两个面向“手把手”地规训、形塑其所期待的“一府两院”(如“保证国家机器按照人民的意志和需要运转”[76]之类的观点)。


相较而言,执中的“依法监督论”更为可取,因此理当被坚持,继续作为指导执法检查实践的原则。从原则上讲,彭真同志对该理念富有前瞻性的朴素归纳恰好可资作为一种可行的纠偏工具。“不失职”为“监督支持论”划定了边界,而“不越权”则为“监督绩效观”设置了底线。因此,我们也要依照合法性原则再次检视执法检查实践。从法治主义的立场出发,功能整合带来的效用增量并非全然是值得肯定的。将完善法律的功能嵌入执法检查之中尽管并非立法者初衷,但由于其属于常委会自身内部的职权调整且并不对法定立法程序构成冲击,因此,此种功能整合利大于弊。同理,将预算监督融入执法检查之中也并不存在合法性问题。如前文所述,“监督绩效观”还有可能进一步强化执法检查的制度刚性。对此,笔者认为,监督力度的强化也仍要接受合法性原则的拘束。申言之,将执法检查与质询、特别问题调查等监督措施相结合并非完全不妥,关键是这种刚性功能的嵌入应当既符合监督法对刚性监督措施启动要件等的规范要求,同时依然恪守宪法和组织法为监督主体与监督对象所设置的界限。


但是,有些形态的功能整合不可避免地带来合法性的忧虑。例如,将执法检查作为纯粹的监督政策执行情况的制度工具是否违背了监督法的立法原意?常委会在检查过程中是否应当以及如何影响“一府两院”的行政及司法政策的制定,监督对象的决策自主性与裁量权如何得到保障?在监督法明确否定个案监督之后,执法检查能否继续介入哪怕是极少数个案的处理?这些问题都有待在完善执法检查制度过程中进一步斟酌、取舍。


上述合法性忧虑的存在也让我们再一次反思执法检查的制度史及其制度优势,尤其是其与个案监督、述职评议、重大建设项目监督等合法化竞争过程中所显现的制度优势。事实上,即便是被视为最为稳妥的执法检查在实践中也无法避免与“一府两院”的组织地位及法定职权产生张力,而这种张力恰恰是其他监督方式未能被监督法所确认的主要原因。这可能也是立法者所始料未及的。


尤其值得一提的是,至少有两种具体的监督方式值得再检讨。


其一,是监督政府工作的限度。前文已揭,执法检查在确保依法行政方面发挥了非常重要的、与行政诉讼制度形成有效互补的功能,包括影响执法优先次序的裁量等。值得一提的是,其中的个别检查实践也曾引起过争议。1994年《农业法》执法检查报告以及国务院有关领导对此做出的回应是一个典型的例子。[77]争议折射出宪法对全国人大常委会与国务院的组织定位及其对监督边界的实际影响。宪法赋予国务院双重身份,即最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。因此,评判全国人大及其常委会对国务院的监督行为并不能大而化之的一概而论,而应当根据具体情境下国务院所扮演的角色来确定。作为最高国家行政机关的国务院明显享有更大的政策形成自由,因此也理应受到全国人大及其常委会的尊重。[78]监督法草案曾经试图建立对政府决定重大建设项目的监督制度,但最终以“重大建设项目涉及的问题往往很复杂,专业性很强,法律很难规定统一的标准,人大及其常委会也难以审议决定”“涉及人大及其常委会与政府的职权分工”[79]为由而未被法定化。立法者的取舍一定程度上反映了双重身份对监督权构建的现实影响。当然,在实施法律的环节,将国务院理解为最高国家权力机关的执行机关也并非缺乏解释空间。但即便如此,依然不能一概而论。像农业法这样的政策性法律往往缺乏刚性的规范,且赋予执行机关更大的政策形成空间。在开展此类法律的执法检查时,依法尊重国务院的决策权不能被理解为怠于行使监督权。如以“监督绩效观”为指导毫无边际地强化监督效果,可能有违宪法和组织法所确立的原则。


其二,是针对法院个案监督的可行性。尽管执法检查较少涉及法院且极少涉及个案,但与特殊人群权益保障相关法律的检查实践仍然可以发现少量个案监督的痕迹。在这些个案中,往往存在统一战线所派生的民主问责机制对监督行为的调整和改造。在全国人大常委会的关注下,最高人民法院会过问某些个案的处理情况,或者进一步向常委会反馈后续进展。尽管作为监督者的常委会没有直接介入案件的处理,但它的高度关注难免会对案件的处理结果产生影响。尽管这样的关注可能有助于纠正一些错误的判决,但无论如何,其必然会在一定程度上影响审判权的独立行使。全国人大常委会自身早在监督法立法决策中表明其对个案监督的否定立场,并特别强调执法检查等监督司法活动主要是“督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题”,督促解决涉法涉诉问题“不等于人大常委会集体行使对‘两院’工作的监督职权”。[80]因此,在今后的执法检查过程中,全国人大常委会也应当继续恪守经过长期讨论所形成的上述共识,使监督权止步于个案。


注释:

[1]王旭:《“法治中国”命题的理论逻辑及其展开》,载《中国法学》2016年第1期。

[2]Kevin O'Brien, Chinese People's Congresses and Legislative Embeddedness: Understanding Early Organizational Development, 27 COMPARATIVE POLITICAL STUDIES 80-107(1994).

[3]YOUNG NAM CHO, LOCAL PEOPLE'S CONGRESSES IN CHINA: DEVELOPMENT AND TRANSITION, chapter 3(2009).

[4]详见林彦:《从自我创设,到政治惯例,到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》,载《清华法学》2009年第3期。

[5]参见《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)〉修改情况的汇报》, http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-09/26/content_5354985.htm, 2021年8月2日访问。

[6]See Kevin O'Brien, China's National People's Congress: Reform and Its Limits, 13 LEGISLATIVE STUDIES QUARTERLY 343-374(1988).

[7]参见林彦:《从自我创设,到政治惯例,到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》,载《清华法学》2009年第3期。

[8]详见林彦:《从自我创设,到政治惯例,到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》,载《清华法学》2009年第3期。

[9]参见朱镕基:《朱镕基讲话实录》(第2卷),人民出版社2011年版,第97—98页。

[10]邢斌文:《全国人大财政经济委员会预算监督功能的实证考察》,载《财经法学》2019年第5期。

[11]秦前红、刘怡达:《论我国政府工作报告的双重功能及其协调》,载《湘潭大学学报》2017年第5期。

[12]详见林彦:《全国人大常委会如何监督依法行政?——以执法检查为对象的考察》,载《法学家》2015年第2期。

[13]详见林彦:《全国人大常委会如何监督依法行政?——以执法检查为对象的考察》,载《法学家》2015年第2期。

[14]参见林彦:《执法检查:立法程序外完善法律的制度途径》,载《北大法律评论》第11卷第2辑,北京大学出版社2010年版,第496—520页。

[15]参见林彦:《执法检查的政策功能》,载《清华法学》2012年第2期。

[16]参见林彦:《合作型联邦制:执法检查对央地关系的形塑》,载《中外法学》2017年第4期。

[17]参见林彦:《论人大执法检查对审判权运行的影响》,载《政治与法律》2019年第2期。

[18]详见林彦:《执法检查的政策功能》,载《清华法学》2012年第2期。

[19]有学者将党的领导、服从和服务于国家大局视为改革开放30年人民代表大会制度的基本经验。参见王维国、谢蒲定:《改革开放以来我国人民代表大会制度的发展历程与基本经验》,载《政治学研究》2008年第6期。李忠夏教授也指出,“‘中国共产党—全国人大’的二元结构构成了政治系统运行的基础,形成了人民民主在事实层面和规范层面的联结和互动,并构成了‘公意’或者政治统一意志的形成机制。”参见李忠夏:《“中国特色社会主义”的宪法结构分析》,载《政法论坛》2018年第5期。

[20]例如,2016年年底,十二届全国人大常委会曾结合审议执法检查报告(《安全生产法》《道路交通安全法》)开展了专题询问。参见张德江:《在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上的讲话》,载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-03/22/content_2019336.htm, 2021年8月2日访问。

[21]例如,2013年,最高人民法院在新年工作安排中强调,各级人民法院要“全面贯彻党中央关于经济社会发展的重大部署,加强调查研究,坚持能动司法,妥善审理深化经济体制改革、实施创新驱动发展战略、推进经济结构调整中发生的各类案件,及时提出司法建议,促进经济发展方式加快转变。”参见《最高人民法院工作报告》(2013年),载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-10/24/content_1811326.htm, 2021年8月2日访问。

[22]例如,行政机关对涉及宗教、民族、侨务工作的管理同时也是完成统一战线工作。

[23]周雪光、艾云:《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》,载《中国社会科学》2010年第4期。

[24]林尚立:《行动者与制度效度:以文本结构为中介的分析——以全国人大预算审查为研究对象》,载《经济社会体制比较》2006年第5期。

[25]杨景宇:《关于立法法和监督法的几个问题》,载《北京人大》2013年第6期。

[26]韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿),载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm, 2021年8月2日访问。

[27]根据《监督法》,各级人大常委会的监督形式包括听取和审议“一府两院”专项工作报告、决算、预算执行情况以及审计监督、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等七种。韩晓武先生将前四种合称为“经常性的监督形式”,后三种为“非经常性的监督形式”。(参见韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿),载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm。)就监督强度而言,前四种大抵属于柔性监督,而后三者属于刚性监督,监督方式运用的频次和活跃程度一定以上反映了监督力度的强弱。当然,柔性和刚性监督之间的区别并非完全泾渭分明。例如,在一些情况下,预算监督完全可以成为一种刚性非常强的监督方式。

[28]汤虹:《人大常委会执法检查法律效力研究》,华东政法大学硕士学位论文,2012年,第三章“‘审议意见’的法律效力”(第16—24页)。

[29]《监督法》第26条第2款。

[30]《监督法》第27条。

[31]《监督法》第27条。

[32]杨景宇先生归纳出以下三大原则,即“坚持党的领导,处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系”“坚持依法行使职权,处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法行使职权的关系”“坚持民主集中制,在充分发扬民主的基础上集体行使权力、集体决定问题,把群众关心的热点难点问题作为人大监督工作的重点”。(参见杨景宇:《关于立法法和监督法的几个问题》,载《北京人大》2013年第6期,第8—9页。)程湘清先生提出四大原则,包括“依法办事的原则”“职权分工的原则”“监督大事的原则”“集体行使职权的原则”。(参见程湘清:《论人大监督》,载《求是》2002年第2期。)韩晓武先生则提出五项基本原则,包括“坚持党的领导”“依法行使职权”“集体行使职权”“接受人民代表大会监督以及公开原则”。其中,前三条又成为最重要、最基本的原则。[参见韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿),载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm, 2021年8月2日访问。]全国人大官方所归纳的监督原则包括“依法监督”“集体行使职权”“不包办代替”。(参见九届全国人大法律委员会主任委员王维澄:《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)〉的说明》,载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-09/26/content_5354986.htm, 2021年8月2日访问)。

[33]该法第2条第1款规定,“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。”

[34]参见杨景宇:《关于立法法和监督法的几个问题》,载《北京人大》2013年第6期;程湘清:《论人大监督》,载《求是》2002年第2期;韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿),载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm, 2021年8月2日访问。

[35]彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第362页。

[36]执法检查权的诞生一定程度上是由一批对当时执法状况颇感忧虑和不满的全国人大代表推动的。(详见林彦:《从自我创设,到政治惯例,到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》,载《清华法学》2009年第3期)同时,监督工作也是全国人大常委会向全国人大报告的不可或缺的内容。

[37]参见林彦:《国家权力的横向配置结构》,载《法学家》2018年第5期。

[38]参见张翔:《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》,载《比较法研究》2018年第3期。

[39]林彦:《国家权力的横向配置结构》,载《法学家》2018年第5期。

[40]参见黄明涛:《“最高国家权力机关”的权力边界》,载《中国法学》2019年第1期。

[41]参见蒋清华:《支持型监督:中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》,载《中国法律评论》2019年第4期。

[42]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(2009年),载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第三号。

[43]参见李鹏委员长在第九届全国人民代表大会第二次会议闭幕式上的讲话(1999年3月15日),载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/16/content_5007065.htm, 2021年8月2日访问。

[44]参见《李克强:在监督中支持,在支持中监督》,载中国政府网,http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-03/09/content_5175720.htm, 2021年8月2日访问。

[45]汪铁民:《监督与支持中的政治逻辑》,载《中国人大》2015年第12期。

[46]详见林彦:《从自我创设,到政治惯例,到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》,载《清华法学》2009年第3期。

[47]参见《吴邦国委员长在第十一届全国人大常委会第十五次会议上的讲话》(2010年6月25日),载http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/cwh/1115/2010-06/25/content_1579554.htm。

[48]2015年,全国人大常委会首次围绕执法检查报告(《职业教育法》)开展专题询问。(参见郭金超、马海燕:《全国人大常委会首次围绕执法检查报告开展专题询问》,载http://www.chinanews.com/gn/2015/06-30/7375597.shtml。)2016年,全国人大常委会就《安全生产法》《道路交通安全法》执法检查报告开展专题询问。(新华社:《执法检查报告并进行专题询问》,载http://news.ifeng.com/a/20161225/50470481_0.shtml。)2017年,常委会就《固体废物法》执法检查报告开展专题询问。(高敬:《全国人大常委会就固废法执行情况开展专题询问》,载http://www.chinanews.com/gn/2017/1103/8367967.shtml。)2018年7月,常委会又就《大气污染防治法》执法检查报告开展专题询问。(http://npc.people.com.cn/GB/28320/420491/420492/index.html)

[49]类似的行权逻辑和行为模式在地方人大及其常委会监督实践中也颇为常见。参见秦前红:《中国地方人大常委会制度的运行实践及其问题》,载http://www.aisixiang.com/data/46917.html, 2021年8月2日访问。

[50]杨景宇:《关于立法法和监督法的几个问题》,载《北京人大》2013年第6期。

[51]吴家麟:《关于地方人大行使监督权的几个问题》,载《宁夏社会科学》1992年第3期。

[52]程湘清:《论人大监督》,载《求是》2002年第2期。

[53]程湘清:《人大监督制度和监督工作中的若干问题》,载《中国法学》1992年第5期。

[54]程湘清:《论人大监督》,载《求是》2002年第2期。

[55]韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿),载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm, 2021年8月2日访问。

[56]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(2002年),载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2002-04/12/content_5291708.htm, 2021年8月2日访问。

[57]参见林彦:《从自我创设,到政治惯例,到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》,载《清华法学》2009年第3期。

[58]程湘清:《论人大监督》,载《求是》2002年第2期。

[59]程湘清:《人大监督制度和监督工作中的若干问题》,载《中国法学》1998年第5期。

[60]程湘清:《论人大监督》,载《求是》2002年第2期。

[61]张春生:《关于坚持和完善人民代表大会制度的几个问题》,载《中国人大》2004年第19期。

[62]刘今定:《地方人大工作应从两个“寓于”中解脱出来》,载《中国法学》1994年第6期。

[63]时波:《监督就是支持吗?》,载《山东人大工作》2014年第10期。

[64]滕修福:《过于强调支持监督易缺位》,载《浙江人大》2014年第8期。

[65]周天勇、孙丽、蔡春红:《改革和完善人民代表大会制度》,载《民主与科学》2007年第4期。

[66]韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿),载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm, 2021年8月2日访问。

[67]何增科:《中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题》,载《中国人民大学学报》2018年第4期。

[68]刘政:《执法检查是法律监督的重要形式——人大工作探索之一》,载《人大工作通讯》1996年第22期。

[69]刘政:《执法检查是法律监督的重要形式——人大工作探索之一》,载《人大工作通讯》1996年第22期。

[70]程湘清:《人大监督制度及其创新》,载《人民日报》2001年8月29日,第12版。

[71]程湘清:《要进一步完善人大监督制度》,载《人大工作通讯》1994年第19期;程湘清:《人大监督制度及其创新》,载《人民日报》2001年8月29日,第12版。

[72]程湘清:《人大监督制度及其创新》,载《人民日报》2001年8月29日,第12版。

[73]程湘清:《人大监督制度及其创新》,载《人民日报》2001年8月29日,第12版。

[74]刘松山:《保障法律实施的若干条件》,载《华东政法大学学报》2008年第1期。

[75]郭道晖:《执法检查要与立法监督相结合》,载《人大工作通讯》1995年第1期。

[76]程湘清:《论人大监督》,载《求是》2002年第2期。

[77]参见朱镕基:《朱镕基讲话实录》(第2卷),人民出版社2011年版,第97—98页。

[78]参见林彦:《国家权力的横向配置结构》,载《法学家》2018年第5期。

[79]全国人大法律委员会主任委员杨景宇:《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)〉修改情况的汇报》(2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上),载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-09/26/content_5354985.htm, 2021年8月2日访问。

[80]全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳:《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)〉修改情况的汇报》(2006年6月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上),载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-09/26/content_5354984.htm, 2021年8月2日访问。

作者简介:林彦,法学博士,上海交通大学凯原法学院教授。

文章来源:《中国法律评论》2021年第4期。



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本文责编:陈冬冬
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