胡敏洁:社会保障政策执行程序的法律原理

选择字号:   本文共阅读 66 次 更新时间:2019-01-21 00:14:57

进入专题: 社会保障政策   政策执行   政策目标   程序法理  

胡敏洁  

   摘要:  政策执行是一个动态过程,政策的制定、实施、评估一直到新一轮的政策变革,程序都是其中的重要勾连线索。社会保障政策的核心目标包括宪法上的物质帮助权及其他相关权益的实现、基于共享而产生的资源公平分配以及满足特定社会群体的需求。为确保多元化社会保障政策目标的实现,需要建立切实可行的政策执行程序,而良好的程序设计至少包涵内部程序、非正式程序、简易程序、退出程序等内容。具体的程序内容则需要根据社会保障政策执行的特性而决定。

   关键词:  社会保障政策;政策执行;政策目标;程序法理

  

引言

  

   在传统的政策科学领域,政策制定是核心议题,而政策执行则交由行政官员。[1]但近年来,政策执行问题日益受到重视,并逐渐成为行政管理学、公共政策学的重要研究议题。政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程。其中,公开、透明、清晰的程序规范是确保政策执行效果的重要手段之一。[2]

   社会保障政策执行一般包含两方面的内容:即国家宏观层面的社会保障政策执行以及地方微观层面的社会保障政策执行。例如,党的十九大报告明确提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”这是有关政策执行的顶层制度设计。而地方立法中关于“边缘家庭”的规定则属于具体的政策执行程序规范。[3]如果结合社会保障的具体项目观察,就会发现社会保障政策执行程序的涵盖范围相当广泛,包括针对行政机关设立的内部执行程序,针对社会保障对象的资格确定程序、参与程序、退出程序等等。尤其是针对社会保障对象,社会保障政策通常会设定一定的资格或者准入门槛,以此作为程序启动的要件。

   在学说上,作为给付行政范畴的社会保障行政,具有何种区别于传统秩序行政的特殊性,也是法学上需要探讨的重要问题之一。有学者认为,给付行政与行政程序具有特别的“亲和性”,比如个人要想获得给付,首先需要申请程序予以支持;同时,将复杂的法律条文向申请者阐明也是程序的内容之一;此外,还包括在这一领域中多元主体彼此之间的关系,需要程序来加以规范。由此,程序上的思考可以成为连接基本权利和给付国家的连接点,也会使得程序不仅仅具有对行政权的控制功能,同时也可发挥提高行政灵活性并提高行政效率的功能。[4]英美法系上,则对社会保障涉及到的权利是否可归属于新财产权,继而是否可以适用正当程序保护原则展开了案例和学说上的探讨。[5]由此可见,这一领域中的程序特殊性需要予以高度关注。通过社会保障政策执行中的程序问题之探究,也有助于对这一问题加以解答。

  

一、社会保障政策执行的目标

  

   分解来看,社会保障政策执行的目标大体包括三个面向:一是促进宪法上物质帮助权以及其他相关权益的实现;二是基于“共享”而产生的资源之公平分配;三是满足特定社会群体的物质需求。以下本文将分别予以具体探讨。

   (一)宪法上物质帮助权以及其他相关权益的实现

   《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”可以看出,宪法中所确立的物质帮助权是在特定情形之下成立的权利,而建构社会保障制度,则是国家的一种义务和责任。据此,《社会保险法》第2条规定:“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”由此可见,物质帮助权的确保是社会保障政策执行的目标之一。

   在社会保障行政的执行环节,程序的设计可能会侵犯公民的基本权利。由于获得社会保障待遇的相对人是作为一个“受惠者”而存在于程序之中的,因此其通常会容忍社会保障给付主体所施加的各种负担或侵害行为。在实践中一定程度上有损申请者名誉权或者隐私权的程序设计,比如张榜公示、民主评困等措施,也很少有人提出异议。这一观点已在学者的相关考证中得以证实。[6]与其他领域相比较,社会保障政策中的相对人更为关注的问题在于是否可以获得福利以及何时能够获得,至于因此而带来的负面侵扰则较少关注。

   (二)基于“共享”而产生的资源之公平分配

   宪法第14条规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”《社会保险法》第1条规定:“为了规范社会保险关系,维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定,根据宪法,制定本法。所谓“共享发展成果,促进社会和谐稳定”之立法目的,意味着福利制度本身是社会主义国家社会分配制度的重要组成部分。基于公有制和按劳分配为基础的福利制度,公众福利提升的水平与社会主义经济发展的水平正相关,公民可以分享改革的红利。进而,以平等共享和福利提升来促进和维护社会和谐稳定,这也是国家社会保障制度的根本目标。我们可以发现,福利制度和公平原则密切相关。总之,针对上述“共享”、“公平”、“和谐”之核心立法目标,恰当的福利分配程序是社会保障立法不可或缺的重要法律装置。

   由此可见,普遍性的物质帮助权及其相关权益的确保是社会保障政策的基本目标,但是,由于广覆盖、保基本的现实状况,使得福利程序在整体上更倾向于以实现公平分配为目标。这也符合我国当下的现实情况,基于社会二元体制之下的城乡福利水平不一致,社会保障统筹等难题依然存在,需要更多的借助程序筛选,使得真正符合资格的人进入保障网络。某种意义上,福利资格的分配就是一种社会资源的分配,政府本身可以采取多种形式,民主评困、配额制等都是其典型表现。

   (三)满足特定社会群体的需求

   社会保障政策的目标之一也包括满足特定社会群体的需求。需求包括感觉到的需求、专家界定的需求以及因比较而来的需求。[7]社会保障政策涉及到不同群体,老人、幼儿、残疾人等。例如,城乡贫困人口包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。这些人口由于缺乏收入来源,其生活往往处于极端贫困状态,通常需要国家和社会提供相应的救助才能维持最低或最起码的生活。这一群体的需求满足往往集中在最低生活的保障方面。

   无论是定量研究还是定性研究,都认为满足特定社会群体的需求都是社会保障政策制定的基础。在定量研究中,需求的满足可能会表现在对现有政策的满意程度,如个体的政策满意度;在定性研究中,需求是社会政策制定的起点。但需求总是因人而异的,很难被客观的量化,[8]故此,通过第一个层面上的宪法上物质帮助权及其相关权利保障能够更好地确保特定社会群体的需求得以实现。

  

二、社会保障政策执行程序的特性

  

   社会保障政策执行手段有很多,包括契约、协商、命令等。作为嫁接实体法的桥梁,明确、清晰的程序要求,将有助于政策执行主体明确自己的权利与义务,更好地促进政策执行目标的实现。整体上,强调社会保障的政策执行程序更强调将社会保障政策执行视为一个过程,不仅考虑政策实施阶段,同样需要对政策实施之后的效果进行评估,并由此考虑再次的政策制定。

   具体来看,探究社会保障政策执行程序的特性需考量如下问题:首先,社会保障政策执行采用何种模式?其中存在“自上而下”与“自下而上”两种执行模式,尤以后者为主,因此需要格外考虑基层的程序规范。其次,谁是程序主体?社会保障政策执行带有一定的网络化特征,尤其是非营利组织、单位等都是实际的执行主体,与层级制中的行政机关一同构成了执行程序的网络化。最后,程序的内容和功能是什么?由于受益群体的数量庞大,程序的内容、功能也是多样化的。下文将进一步围绕这三点加以详细阐述。

   (一)“自上而下”抑或“自下而上”

   20世纪70年代末至80年代,政策执行便开始具有两种模型:“自上而下路径模型”(top- down approach)与“自下而上路径模型”(bottom-up approach)。[9]“自上而下”模型强调以政策制定者为出发点,关注政策执行官员的行为、目标群体的行为与上级权威所制定的政策在多大程度上相一致。“自下而上”模型则将基层的公共服务提供者视作政策执行的核心人物。代表学者如李普斯基(Lipsky),他认为,面对复杂的现实环境和多元化的目标群体,处于政策执行第一线的街头官僚不仅会被赋予一定程度的自由裁量权,也会主动选择运用自由裁量权对公共资源进行分配与再分配。因此,李普斯基鲜明地提出:“街头官僚个人决策的集合构成了所在机构的政府决策。”[10]

   在社会保障政策执行中,政策执行的这两种模式同时存在。一方面,在各种社会保障政策的制定、推行层面上,自上而下模式占据主导地位。如城乡社会保障的统筹发展,精准扶贫措施的制定,也就是说,宏观的政策制定以及决策取决于中央政府,这使得社会政策执行的开端是一种自上而下的推进。但在实际的执行过程中,更应强调和关注的则在于另一种模式,即自下而上的政策执行模式,原因在于,地方和基层政府及其官员往往享有大量的行政裁量权,基层政府会将上位法加以细化,再或者具有较为宽泛的权力内容。

   1.上位法规范的细化

   很多地方政府都制定了社会保障的操作规程,对程序进行更为细化的规定。通过对上位法的基本程序进行细化,由此创设出程序上的裁量,本质上这是一种决定过程上的程序,其宗旨在于严苛资格设定,确保资格认定的准确性。如我国《社会救助暂行办法》(国务院令第649号)中规定的一般程序为:“申请——调查——审批——公示——后续监督”,而各地在具体实施过程中,会有所扩展或加以进一步具体化。如在调查程序之后,会通过操作规程或者其他下位法规范增加“民主评困”程序,即在调查核实的基础之上,由村委会召开民主评议小组会议,对符合条件的申请人和实际收入水平进行“民主评困”,最后以不记名投票方式评定。一般而言,民主评困程序会以如下方式展开:

   村农村低保民主评议小组成员及组长,由村民代表会议选举产生,总人数原则上不得少于20人。村农村低保民主评议小组一般由村支“两委”组成人员、村民小组组长、村民代表等组成。其中,村民代表人数不得少于总人数的二分之一,并保证每个村民小组都有代表进入。农村低保民主评议小组会议,每次会议必须有三分之二以上(年度核查时80%以上)的小组成员参加会议方为有效,评议结果必须有三分之二以上参会人员同意方为有效。评议小组成员与申请人家庭有直系亲属关系的,应当回避。[11]

作为一个具有显著中国特色的程序,“民主评困”一方面实际上已经属于各地的创设;另一方面,这些操作规程、实施方案等,都是作为内部规范性文件而存在的。从法律位阶来看,这些规范并非对外具有法律效力的文件,却形成了一种“制度架构”,甚至可以直接决定相对人是否可以享受低保金。而这其间,如何进行民主评困则夹杂着诸多复杂因素,如伦理因素、计划生育情况、子女参军情况、申请人的声望等,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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