欧博文 李连江:中国乡村中的选择性政策执行

选择字号:   本文共阅读 5897 次 更新时间:2011-03-01 13:01:26

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欧博文   李连江  

  

  (译者:唐海华)

  

  一种选择性的政策执行的模式已经在中国的乡村中形成。许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策,但是却拒绝执行其他那些受村民欢迎的政策。这种干部经常 不择手段地来催逼农民缴纳税费,放弃土葬改从火葬,以及服从计划生育的规定。但他们却无视或歪曲那些禁止未经许可擅自向农民摊派收费,并要求尊重农民权益 的政策。这些乡村干部常常违背对武力使用的禁令,超越上面对农民负担的限制,并且使旨在加强对干部监督制约的农村选举改革走样。有时,他们甚至把一条有益 的中央政策如经济增长,变成为一条危害性的“地方政策”,使浪费性的投资和压榨的加重合法化。究竟这些乡村干部为什么要这样做呢?中国的基层干部又是怎样 界定自己的职责,将必须执行的政策与他们认为可以漠视无虞的政策区分开来的呢?[2]

  

  基层自主性(Street-Level Discretion )与政策的执行

  

  中国的基层干部执行某些政策而不执行另一些政策,这并不是什么新闻。但对于基层干部享有多大的自主性这个问题,却存在争议。一些学者认为,政策执行者的自主性空间是有限的,因为他们的上级领导有手段对他们的偏好和行为进行限定。这些学者采用“自上而下”(Top-Down) 的分析方法,坚持认为一线官员主要是影响政策目标的实施策略,而不是政策目标本身。他们特别提到,经验丰富的高层官员能够限定政策的执行框架,减少执行者 可以否决的条条,并允许外界(包括普通百姓)来监督政策的执行。他们提醒说,对政策的执行进行评估的权力掌握在高层决策者手中,而且即便政策成功实施所需 的条件最初并不具备,政策执行者也只能对政策做出微调,而不能拒绝执行。[3]

  另一些官僚制的研究者则发现,基层干部自主决定的机会要更多一些。他们认为,实际上这种基层自主性从本质上说是不可避免的。这些学者集中讨论了政府组织内部产生的目标取向,强调不合乎主观意愿的后果与不正当的诱因。[4]他们的分析从剖析政策执行过程中微观行为者的网状结构入手,这一网状结构包括有政策执行者、其他官员以及普通百姓。然后,他们对行为者的目标、行为、问题以及相互关系作了考察。他们经典性的发现是,地方条件比中央计划更重要,而且上级官员对政策执行者的控制手段有限。[5]“自下而上”(Bottom-Up )分析表明执行者拥有许多的“抵制资本”,并且可以不断地把中央的命令变成为地方谋私利的政策。采用这一分析理路的学者突出强调了基层干部拥有的虽受限制却切实存在的自主性,他们认为一线官员往往在执行过程中改变政策。[6]

  “自上而下”与“自下而上”这两种研究方法已经对官僚政治的“运转,逃避与破坏”做了许多的讨论。[7]但是单单其中哪一种方法都不能非常合理地解释清楚为什么负责着一系列政策的执行者对其中一些政策执行得很到位,而另一些则执行得很糟糕。为了弄清这个问题,就有必要把“自上而下”分析对中央控制的强调与“自下而上”分析对基层自主性的强调结合起来。[8]这种融合分析的策略鼓励我们去考察一位基层干部所面对的全部因素,既包括那些从本地日常生活中产生的因素,也包括那些从上级那里产生的结构化因素。同时运用这两种方法,我们就能发现为什么基层干部有时是“恪守原则的代理人”,有时却又是藐视上级意志的投机者。[9]

  中国的乡村地区是对选择性政策执行进行考察的一个主要场所,因为中国的乡村干部拥有相当宽泛的权责。他们是多面手(generalists )。与许多国家的基层官员不同,中国的乡村干部并不是仅仅作为某一个部门的工作人员负责有限数量的任务,而是作为当地的官僚兼政客(bureaucrats-cum-politicians )对当地全面地治理和发展工作进行负责。[10]他 们给农户提供技术支持,也强行向他们推行计划生育政策。他们努力发展当地经济,也想方设法向农民索要税费。他们既要负责执行受欢迎的政策,也要负责执行不 受欢迎的政策。因此,中国乡村中的政策执行就为说明为什么一些政令得到了一丝不苟地贯彻而另一些政令却被搁置一旁提供了很好的一个范例。

  

  中国的政策执行

  

  诚然,并不是每个中国的村子里都发生了这种强行执行不受欢迎的政策却歪曲执行受欢迎的政策的现象。[11]但是到了90年代早期,干群间的冲突已经如此普遍,以致一些中国的专家发出了农村危机可能即将爆发的警告。[12]大约五十年前,毛泽东宣称在人民民主的帮助下,中国共产党能够打破“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的历史周期率。[13]然而五十年后,甚至国家领导人也在为地方当权者正“逼使农民走向造反”而忧心忡忡。[14]

  哈里·哈丁(Harry Harding )在分析毛泽东时代中国的政策过程(policy process) 时,将一般的政策成功执行归结为“自上而下”派学者所强调的因素,即:确保组织纪律的一套重叠强化的机制。他同时也提到,“当政策的指示模糊不清时”, “党中央的政治精英们对政策存在严重分歧时”,以及“当有关问题的政策方案与官员自身利益相对立时”,政策的执行通常比较糟糕。[15]这些见解固然很有见地,却不能完全解释“后毛泽东时代的中国”(post-Mao China)的选择性政策执行的形成动因。事实上,诸如“为人民服务”和“走群众路线”此类政治口号仍然被许多地方的领导无视。但是同时,一些明确具体的政策也一样被懈怠。比如说,国务院《农民承担费用和劳务管理条例》(1991年)中规定,农民所承担的集资和摊派加起来不得超过前一年农民全年纯收入的5%.然而,这条限令实施几年后,对农民强行非法集资摊派的现象仍然广泛存在。[16]

  中央对于受欢迎政策不冷不热的态度也不能充分解释对受欢迎政策歪曲执行的现象。的确,由于中央对推行村委会组织法(1987年)不够热心,从而导致了该法所规定的村民选举权迟迟得不到实现。[17]但是,不能说中央对于制止“三乱”——乱集资,乱罚款,乱摊派——也是三心二意的。自1985年以来,中共中央委员会和国务院已经联合下发了超过十二份禁止这种三乱行为的规定和通知。中国的最高领导人(包括江泽民、李鹏、乔石、田纪云和朱基)也多次督促制止三乱现象。[18]但是即便如此,试图制止过度侵犯农民利益的努力依然遭到了基层干部们的不断破坏。基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖非法集资;[19]或者,他们仅仅在上面压力很大的时候暂时取消一项隐蔽性非法收费,等风头一过又重新收取;[20]或者,他们干脆就不理睬关于限制侵犯农民利益的命令,寄望于不被上级查出。[21]根据农业部两位专家的观点,基层干部对减轻农民负担的命令的抵制几乎无处不在。[22]

  哈丁的第三点解释——与地方官员利益相对的政策很难得到执行,除非中央显示出异常的警觉和团结一致的意志——甚至也仅仅部分地说明了为什么对一些政策的执行 勉勉强强,而对另一些政策的执行尽职尽责。首先,中央即便在加大压力之时也往往不能确保乡村干部会尊重农民的权利。随着群众运动的结束,高层领导完全丧失 了他们在毛泽东时代曾经拥有的限制地方官员的掠夺行为的能力。近来开展的农村政治改革虽然本身是重要的,但是一般地说,它依然不是对进行彻底地干部整顿的 一种理想替代。其次,倘若所有的关键都在于基层官员对政策不情愿执行,那么不受欢迎的政策引起基层官员的反对就应当与受欢迎政策一样多。倘若基层干部阻挠 对其岁入的削减和村民对其约束的增强是有理由的,那么他们也有充分的理由拒绝执行计划生育政策和中央对火葬的规定。因为这些政策同样也在基层干部与愤怒的 农民间造成了不愉快的、甚至是危险的对抗。[23]为什么地方官员偏偏只抵制执行某些政策而不是另一些呢?为什么许多基层干部放着治下的群众不去巴结却反过来与他们作对,强行实施那些不受欢迎的政策并不断破坏中央希望扩大的对农民的保护呢?

  一些学者对后毛泽东时代的政策执行作过考察。关于不断盘旋上升的农民负担,白思鼎(Bernstein )和苏黛瑞(Solinger)强调了以下因素:地方政府财政的长期不足,强加给农民的费用点点滴滴的积聚效应,促进经济发展的压力,前近代和民国时代遗留的历史旧帐,行政部门开销的增长以及干部的权力租金。[24]白思鼎和苏黛瑞试图以此来解释为什么中央的禁令常常被无视。在其他一些案例的研究中学者们认为,当一项政策主要是象征性的之时,[25]当政策损害了其目标对象的利益时,[26]或者当其目标是相互冲突的多个目标时,[27]政策的执行就会产生问题。汉学家们已经发现了一项创新的政策为什么会遇到阻挠的诸多原因,而且他们已经开始注意到政策实施结果的复杂性和地方多样性。但是他们与大多数采用“自上而下”、“自下而上”分析的学者一样,通常仅仅关注一项政策或一个政策问题。[28]切要地说,很少有人曾经对一组政策作过研究,或对政策执行的各种模式作过总结。

  运用文献材料以及根据作者主要在河北、山东、山西与地方官员、村民的访谈,我们剖析了一套干部管理的规则是如何与当地的实际条件和激励结构相互作用的,以对 选择性政策执行做出解释。我们在本文中展示了,从某些角度看中央是如何通过建立奖惩来鞭策基层干部忠实地执行一定政策,从而熟练地对政策执行的框架做出了 限定;而从另一些角度看,由于无从预见各地区对中央政策的反应,中央又是如何为基层干部留下了相当的自主性空间的。

  本文从探讨“下管一级”制(one-level-down management ) 在提高基层干部的顶头上司的权威上扮演的角色开始。然后我们指出,其它的政治改革如群众运动的结束和干部责任制的推广,使基层干部愈来愈与社会压力隔离开 来,从而推动了不受欢迎的政策的执行。最后,我们探讨了对忽视受欢迎政策的体制性缺陷进行克服的努力,比如中央权宜性地给予普通村民权利,使其在权益受到 严重侵害时能够拉响“警报”鸣冤。[29]我们得出结论,为防止基层官员对旨在限制他们的权力、增强对他们监督约束的措施的落实进行阻挠,就需要政治身份规则的自由化。[30]

  将政策区别定义成受欢迎的、不受欢迎的,这把村民关于政策的态度分成了截然不同的两类。即便没有调查统计资料来支持我们的观点,但我们仍然认为这种区分是有 道理的。不受欢迎的政策包括有计划生育,税款征收以及丧葬革新,这主要是因为官员们说它们是“基层干部最头疼的三种任务”。[31]受 欢迎的政策包括减轻农民的负担,村民组织法(该法建立了村一级的选举制度),行政诉讼法(该法规定了农民可以起诉违法的政府官员),制止腐败行为的通知以 及中央促进法制的努力。这些受欢迎的政策每一条都是旨在调整干群关系,保护农民不受未经认可的集资摊派和其他侵犯农民利益行为的侵害。

  

  选择性政策执行的基础

  

  选择性政策执行并不是什么新鲜事物。早在毛泽东时代的中国,除非正在进行“四清”(1963-1966)这样的反腐败运动,乡村干部在很大程度上不受社会压力的制约,他们一般“不顾客观条件的限制和群众的意见,极热情地”执行上级的命令。[32]在改革开放很早以前,高层领导利用其对干部人事任免的控制促使下属官员搞“大跃进”,农业学大寨和以粮为纲;但却很吃力地去确保乡村干部走群众路线,“为人民服务”,并把全国政策的精神与地方实际结合起来。

  然而,近年来选择性政策执行更趋加强,这很大程度上得归因于三项改革。这三项改革很可能在无意的情况下加强了顶头上司的权威,使干部与普通村民的隔离更深。 这些改革并没有决定乡村干部如何行事,但却使他们倾向于变得更粗暴和自私。这些改革营造了乡村干部与村民作对的压力,削弱了可以消解这种对抗行为的激励动 力。在一个基层干部要为众多政策负责的环境中,这些制度的变化决定了什么是最优先的任务而什么是可以搁置一旁的任务。它们为选择性政策执行提供了一个制度 上的解释,而不是停留在官员们所抱怨的乡村干部“素质太低”那样的解释上。

  其中一项改革是邓小平指示的“管得少,但要管得好”。1984年 后人事任免权下放到地方,“下管两级”制被“下管一级”制所取代。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:三农中国

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