胡敏洁:社会保障行政中的个人信息利用及其边界

选择字号:   本文共阅读 115 次 更新时间:2019-11-04 23:56:21

进入专题: 社会保障行政   个人信息  

胡敏洁  

   摘要:  社会保障行政中的个人信息发挥着项目启动、项目管理和成为某种监管方式的功能,和其他领域相比较,这一领域长期存在着因获得实质利益而隐忍个人隐私或相关权益被侵犯的情形,实现社会保障行政目的与个人信息保护的平衡,需要根据社会保障的具体项目、个人信息被利用的不同阶段等情形加以具体判断。在社会救助项目中,非基于核实个人家庭情况、收入情况等目的收集的个人信息不宜大范围公开;在社会保险项目中,个人信息的保护须结合不同的项目类型加以具体分析;在社会优抚和社会福利项目中,个人信息的保护程度宜从社会福利、优抚到社会救助再到社会保险依次递增。同时,应区分个人信息在社会保障行政的搜集、保管及使用等不同阶段的保护边界。

   关键词:  社会保障行政;个人信息;隐私;边界

  

   一、问题的提出

  

   现代社会作为信息社会,个人信息利用广泛存在。以社会保障行政为例,该领域的信息利用存在于诸多环节。例如,最低生活保障申请时需提供家庭收入情况、医疗保障申请时需提供个人医疗信息以及数据、养老保险申请时需要提供工作年限等信息,社会保障信息包括个人身份证、参保信息、财务、薪酬、房屋等诸多敏感信息,充斥于社会保障的各种项目中,也被保险公司、政府、企业、单位等各种组织所掌握,一旦泄露则将引发诸多问题。而对于信息获取者而言,这些信息是启动后续社会保障项目给付的必要条件,公民为了获得这些项目也不得不隐忍或牺牲一些隐私空间。

   例如,在“北京市顺义区人民政府与张乃军财政其他行政行为纠纷上诉案”[1]判决书中,法院认为,超转人员获得动用公共资源实施的社会保障,应当接受社会监督,保障相关村集体经济组织成员的知情权、监督权,为此应当让渡与其享受的利益相应的必要个人信息,因此,相关政府信息的公开不应也不必以享受利益者同意为前提。比较其他国家,发现也会存在类似现象,例如,美国法上,以“Wyman v. James”[2] 案为例,James拒绝社会工作者进入家庭的要求,于是她被终止了公共援助提供,因此提出了宪法诉讼。Blackmun法官认为,法院推理认为行政机关的家庭访问并不构成《宪法》第四修正案的调查。进一步,他从十一个方面论证了即使这种家庭访问是调查,它也并非不合理的调查。因为福利和国家保护儿童的利益是首要的,家庭访问者的目标也是为了确认最大化的自我扶助等。[3]尽管两个案例发生的背景并不相同,但是共同点在于,这种在福利领域的调查与公共利益等相关,未必构成对于个人隐私的侵扰。

   那么,在当下社会,伴随着互联网技术的不断发展,这些信息的获取[4]和利用将更为便利和平台化,各种信息的共享越来越成为趋势。是否社会保障行政领域的个人信息保护会发生变化?是否这一领域就是个人信息保护的例外领域?这正是本文试图要回答的问题。

  

   二、例外说的理论基础

  

   不仅只有本文开篇的一则案例来说明例外说,基于各国的经验以及理论,社会保障行政中之所以出现例外说的基础往往在于如下几种观点。

   (一)社会保障是一种资格,进而可以容忍个人隐私的牺牲

   自国际人权宣言中确立经济、文化、社会权利以来,有关社会保障权、社会权、经济、文化社会权利的探讨一直存在于各种语境之下。例如,美国法上认为福利可能并非一种权利;大陆法系上也素有社会权究竟是具体权利还是抽象权利的讨论,由此产生的后果是,社会保障可能并不具有直接的请求权基础,进而无法直接诉求于法院诉讼,而必须依赖于立法机关的具体立法形成以及财政的支持。但是,社会保障资格的获得,往往被视为一种对于特定需求的满足,进而这种获得是可以以牺牲个人隐私为代价的。

   例如,美国法在二十世纪六七十年代开始讨论的“午夜调查”现象,在许多州,立法中会要求查明个人的家庭情况、婚姻状况等,由此来确定该主体是否能够获得相应的社会保障资格。由于福利领受者大多比较贫穷,获取个人信息是启动行政活动的必要条件,因此福利领受者会隐忍隐私权受扰的困境。[5] 但其后期在很多案例中也日渐开始强调第四修正案与福利领受者隐私之间的关联。[6]德国法上,则依《社会法典》第十部规定遵循必要的行政程序,值得指出的是:该法律对个人社保数据的提取、加工、保存、转交、更正、消除等也做了具体规定,这与德国向来重视个人数据保护一脉相承。[7]

   在我国的立法中,尤其是社会救助领域亦然,例如,“最低生活保障线”的规定,借此确立了一定的资格条件,需行政机关去审核申请救助的公民及其家庭的经济收入是否低于最低生活保障线。只有符合这样的条件,公民才可能获得一定的援助。

   (二)社会保障的提供是一种公共资源的利用

   福利行政纷繁复杂,会涉及很多社会政策和公共财政的考量。因此,往往会设定一定的界限以使有限公共资源得以最优化配置。分配是社会保障的核心内容,包括诸如横向的分配,例如高收入阶层到低收入阶层;再比如生命周期内的再分配,例如养老保险。[8]结果,社会保障长期被视为动用了公共资源,缺乏财政支持的福利项目无法推进。进一步,也就需要接受公众的监督,甚至受到救济的穷人都带有着“污名化”[9]的特点,例如他们可能犯罪等。正如本文行文之初所提及的“北京市顺义区人民政府与张乃军财政其他行政行为纠纷上诉案”,作为一种动用公共资源实施的社会保障,应当接受社会监督,保障相关村集体经济组织成员的知情权、监督权。而在“Wyman v. James”案中,法院也有类似的主张,即认为福利和儿童保护中国家的首要利益;国家对于受益者的保障是目标;知晓资金如何被使用的公共利益。这些都意味着福利保护更多地承载着某种公共价值,与公共利益相关,由此其中的个人隐私保护等可以被限缩。因此,实践中也一直存在着诸如此类的争议。例如,是否公开获得低保的名单?支持观点认为,应当公开,因为这涉及公共资源的使用,并能防止暗箱操作;反对观点则认为,公开名单可能涉及领受者的隐私。这样的争议也是社会保障中个人信息利用的窘境之一。

   (三)福利欺诈的预防手段之一

   社会救助、社会保险在内的社会保障项目中,都存在着福利欺诈的现象。例如,《社会保险法》第87条规定:“社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的,由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金,处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款;属于社会保险服务机构的,解除服务协议;直接负责的主管人员和其他直接责任人员有执业资格的,依法吊销其执业资格。”由于个人信息的真实提供往往是启动社会保障项目的基础,故此,个人信息的准确收集和利用也是预防福利欺诈的方式之一。《社会救助暂行办法》第59条也规定:“县级以上人民政府社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处在履行社会救助职责过程中,可以查阅、记录、复制与社会救助事项有关的资料,询问与社会救助事项有关的单位、个人,要求其对相关情况作出说明,提供相关证明材料。有关单位、个人应当如实提供。”如“岳平文与阜新蒙古族自治县民政局因追缴社会救助资金案”二审行政判决书中[10],法院认为,《辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范(试行)》第12条(3)项规定,家中有小汽车和其他非经营性机动车辆的,原则上不能享受城市低保待遇。本案上诉人岳平文在2013年4月申报低保待遇时家中已有比亚迪牌轿车一辆,故其获得的救助资金属于非法所得,应予以全部追缴。

   这几点理由只是其中的主要缘由,其中有积极的面向,例如,福利政策是为公民利益考虑、涉及公共利益;也有消极面向,例如防止欺诈。但不难看出,在社会保障中,涉及的利益和主体都是多元的,个人信息的利用自然也会涉及这些主体之间的信息流动,当然最终这些信息往往会汇聚在行政机关手中,本文探讨的重点也集中于这个环节。

  

   三、社会保障行政中个人信息利用的不同情形

  

   基于上述几点主要的理论依据,社会保障行政中的个人信息利用具有诸多合理以及合法依据,甚至可能是获得社会保障的必要条件。这些也意味着社会保障行政中的个人信息收集、保管、使用等诸多环节其实关涉到行政活动的顺利展开以及目标之实现。进一步而言,社会保障行政中的个人利息利用目的在于围绕社会保障资金进行给付、管理以及后续监管,这也是社会保障行政任务之所在。当然,实际中,这几个环节有时是彼此勾连难以明确厘清的。

   (一)作为给付启动基础的信息

   社会保障行政涉及大量信息的搜集、整理以及评述,这些信息将成为社会保障项目得以启动的基础。例如,《社会救助暂行办法》第11条规定,申请最低生活保障,按照下列程序办理:“乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式,对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实,提出初审意见,在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。”家庭收入、财产状况属于个人信息,且往往与隐私相关,这些信息的收集是后续给付得以启动的基础。

   社会保险中,如社会保障号,根据我国《社会保险法》第58条规定,国家建立全国统一的个人社会保障号。《社会保险个人权益记录管理办法》第2条规定,社会保险个人权益记录是指以纸质材料和电子数据等载体记录的反映参保人员及其用人单位履行社会保险义务、享受社会保险权益状况的信息,包括参保人员享受社会保险待遇资格及领取待遇的信息。这些信息包括个人信息和单位信息两种主要类型,涉及身份情况、个人履历、家庭住址、收入状况等诸多内容。故此,在很多法规范上,都强调了个人信息的保密要求。

   (二)作为项目管理方式的信息

   在第一个环节中,作为给付基础的信息在第二个阶段中通过档案保存等方式成了项目管理的方式。此时,信息已经从个人手中转移到了行政机关手中,主要包括社会保障行政部门以及各级经办机构。信息的畅通、共享是该阶段的任务之一,2018年11月13日,人力资源社会保障部关于《社会保险经办管理服务条例(征求意见稿)》第7条规定,国家建立一体化网上政务服务平台,构建全国统一、多级互联的数据共享交换体系,实现社会保险业务数据共享。在地方制定的相关立法中,对于数据共享中的个人隐私保护都给予了强调。[11]然而,这些数据是作为政府内部的信息共享数据,对于公民而言,在哪个环节、何时、哪个行政机关手中,可能出现或者出现了相关的信息泄露不得而知,信息流通在此时仿佛一个黑箱,公民是无法进入的。例如,“上诉人冯勇诉被上诉人乐山市人力资源和社会保障局、乐山市社会保险事业管理局修改社会保障个人信息违法及申请更正一案”[12]中,原告到乐山市人力资源与社会保障网查询个人养老保险参保缴费信息,发现原告参保缴费单位的名称已改变,对此原告并不知情,而同时原告亦不知该信息究竟是由该市人社局还是社保局负责管理的,由此使得原告出现了错列被告的情形。

尤其对于社会保障项目而言,项目的中断、续保、异地等实际中的情况也会使得社会保障的个人信息保持完整性相当重要。例如,“包头市九原区住房城乡建设和交通运输局诉王晋枝等侵权责任纠纷案”[13]中,法院认为,人事档案是公民取得就业资格、缴纳社会保险费、享受相关待遇应具备的重要凭证,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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