贺雪峰:中国农村反贫困战略中的扶贫政策与社会保障政策

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2018-06-12 22:46:10

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贺雪峰 (进入专栏)  

   摘 要:改革开放以来,中国农村反贫困依靠经济发展、开发扶贫、社会保障三管齐下,取得了巨大成就。随着农村贫困人口的快速减少,反贫困政策也在不断调整中,最近反贫困政策的调整集中体现在精准扶贫政策的出台。精准扶贫如何与低保政策衔接成为当前农村反贫困战略的重要问题。与其他国家不同,中国的反贫困制度设计实际上是同时存在两套不同的功能互补的制度体系的,其中,扶贫政策重在环境建设,重点是为贫困地区有劳动力的农户增收创造环境条件。社会保障政策则是为所有缺少劳动力因而缺少响应市场条件能力的农户家庭提供基本生活保障。目前反贫困领域存在的政策错位可能造成政策效率的损失。

   关键词

   反贫困;精准扶贫;社会保障;开发扶贫;低保

   基金项目

   招商局慈善基金会资助课题

  

  

   改革开放以来,中国农村的贫困人口从 1978 年的 2.5 亿减少到 2016 年底的 4335 万;按当前中国政府的规划,到 2020 年,中国农村将消灭贫困。可以说,中国反贫困取得了决定性胜利。中国反贫困的成功得益于三管齐下的反贫困战略。所谓三管齐下,即国家分别和先后从宏观层面经济发展、中观开发扶贫、微观社会保障三个层面开展反贫困。三管齐下的反贫困战略,奠定了中国农村反贫困决定性胜利的基础。

  

一、三管齐下的中国反贫困战略


   中国农村反贫困的胜利,宏观层面取决于新中国前 30 年的工业化和改革开放以来的市场化与全球化。正是改革开放以来中国持续的经济发展,才让中国绝大多数人口摆脱了贫困。

   中国人口众多,地域广大,全国不同地区发展不平衡,与全国快速经济发展明显不匹配的一些老少边穷地区,资源贫乏,交通通讯不便,基础设施简陋,教育医疗条件较差,这些地区人民的生活水平显著低于全国平均水平,贫困人口也主要集中在这些地区。因此,中共中央、国务院在 1984 年发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,指出:“特别是还有几千万人口的地区仍未摆脱贫困,群众的温饱问题尚未完全解决。其中绝大部分是山区,有的还是少数民族聚居地区和革命老根据地,有的是边远地区。解决好这些地区的问题,有重要的经济意义和政治意义。”1986 年国务院设立贫困地区经济开发领导小组(1993 年更名为国务院扶贫开发领导小组),负责拟定扶贫开发的法律法规、方针政策和规划、调查、指导全国扶贫开发工作。1994 年国家出台“八七扶贫攻坚计划”,2001 年出台《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010年)》,2011 年出台《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020 年)》,形成了完整系统的扶贫开发政策。中央认为,扶贫开发“是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全国人民共享改革发展成果的重大举措”。

   开发扶贫的重点是区域开发,其中的典型做法是评选出贫困县,对贫困县进行重点支持。1986 年国家划定了 258 个国家级贫困县;在 1994 年“八七”扶贫攻坚规划中,国定贫困县增加到 592 个;2001 年5月,国务院扶贫领导小组颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010)》,重新认定了国定贫困县;2017年 6 月,国务院扶贫办根据《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020 年)》精神,按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则,在全国划分了 11 个集中连片特殊困难地区,加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州,共 14 个片区 680 个县作为新阶段扶贫攻坚的主战场[1]。到 2017 年,全国共有 832 个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县。2017 年,这些地区实际整合涉农财政资金超过 3000 亿元[2]。正是区域性的扶贫开发以及对贫困县、贫困村的项目投资,极大地改变了贫困地区的基础设施条件,提高了贫困地区农民的生产生活水平,增加了农民的收入,快速减少了农村贫困人口。

   进入 21 世纪,国家取消农业税,大幅度增加向农村的财政转移支付。从 2002 年开始,国家提出要引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度;2009 年,作为国家深化医疗卫生体制改革的主要战略部署,新农合作为农村基本医疗保障制度的地位得以确立。2017 年,各级财政对新农合的人均补助标准达到 450 元,相对 2002 年的人均 10 元,短短十几年提高了数十倍;2003 年,民政部开始部署农村低保建设工作;2007 年,国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度,中央财政每年支出城乡最低生活保障资金超千亿元。2016 年,各级财政支出农村低保金 1014.5 亿元;2009 年,国务院决定开展新型农村社会养老保险试点并很快在全国推广,目前农村基础养老金为每月 70 元。这些面向农户个人或家庭的社会保障政策极大地缓解了农户家庭的贫困状况,提高了农户家庭应对风险的能力。

   上述经济发展、开发扶贫和社会保障构成了中国反贫困的三个不同层面。经济发展是中国反贫困战略取得成功的决定性的宏观条件;以区域开发为主要特征的开发扶贫大幅度提高了老少边穷地区的基础设施条件和经济发展水平,这些地区大量贫困人口因此得以脱贫;社会保障政策则针对农户或个人进行支持,其中的新农合对防止农户因病返贫具有很大作用,最低生活保障可以为农村缺少收入来源和劳动能力的贫弱农户解决温饱问题,新农保则为农村老年人提供了难得的现金收入。

   经济发展、开发扶贫、社会保障构成中国取得反贫困决定性胜利的宏观、中观和微观制度与政策体系,正是宏观、中观、微观三个层面政策同时起作用,使得中国农村在改革开放以来的短短几十年取得举世瞩目的反贫困成绩。据国家统计局对全国 31 个省区市 16 万居民家庭的抽样调查,按现行国家农村贫困标准测算,2017 年末,全国农村贫困人口 3046 万人,比上年末减少1289 万人;贫困发生率 3.1%,比上年末下降 1.4 个百分点。党的十八大以来,全国农村贫困人口从 2012 年末的 9899 万人减少至 3046 万人,累计减少 6853 万人;贫困发生率从 2012 年末的 10.2% 下降至 3.1%,累计下降 7.1 个百分点。与此同时,贫困地区农村居民收入加快增长。全国农村贫困监测调查显示,2017 年贫困地区农村居民人均可支配收入 9377 元,按可比口径计算,比上年增加 894 元,名义增长 10.5%,扣除价格因素,实际增长 9.1%,实际增速比上年快0.7 个百分点,比全国农村平均水平高 1.8 个百分点。

  

二、中国反贫困战略中的扶贫攻坚

  

   应该说,当前中国反贫困取得成绩的根本原因是全国宏观经济政策支持下的持续经济发展。1978年,中国人均 GDP 只有 300 多美元,2017 年已达 8000 多美元,这是中国农村贫困发生率由 30% 大幅度下降到 3.1% 最为坚实的经济基础。开发扶贫将资源重点投入到贫困地区,着力建设贫困地区基础设施,降低了贫困地区进入全国市场的门槛,对贫困地区进行产业扶持,提高了贫困地区的生产能力和适应市场的能力,防止了贫困地区农民收入与全国平均收入水平差距的快速拉大,从而在反贫困中起到了显著的作用。

   随着贫困的减少,开发扶贫在反贫困中的作用开始下降,且开发扶贫也存在若干缺陷,其中最显著的一个缺陷就是贫困县不愿意脱贫,因为列入贫困县就会有国家财政扶贫资金和专项政策支持。为了获得专项支持,全国普遍出现了争当贫困县、被评定为贫困县则举县庆贺的不正常现象。

   而且,随着贫困人口的减少,农村贫困原因更加多样化,贫困分布也更加弥散。开发扶贫中贫困户普遍受益较少而资本和富裕农民受益更多,从而产生了精英俘获现象[3](P109-113)。与此同时,当前农村贫困并不仅仅发生在贫困县和贫困村,在贫困县以外和在贫困县的贫困村以外也有普遍的贫困需要引起关注。新时期出现了越来越普遍的瞄准失败,一直以区域开发为重点的农村扶贫工作越来越力不从心。

   正是在这一背景下,中央在 2014 年提出了“精准扶贫”战略,将之前以区域为重点的开发扶贫扩展到对建档立卡贫困户的精准扶贫,改过去“大水漫灌”为“精准滴灌”。“精准扶贫”战略在以区域为重点的开发扶贫战略基础上,将扶贫重点落实到直接帮扶贫困户上来。“精准扶贫”包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等贫困治理的全流程,其中“精准帮扶是对识别出来的贫困户和贫困村,深入分析致贫原因,落实帮扶责任人,逐村逐户制定帮扶计划,集中力量进行扶持”[4](P57)。2015 年,习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”上明确提出了“五个一批”的精准脱贫措施,主张发展生产脱贫一批,易地搬迁脱贫一批,生态补偿脱贫一批,发展教育脱贫一批,社会保障兜底一批。随后,“五个一批”的脱贫措施被写入《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。

   过去开发扶贫重点是区域性的,扶贫支持的重点是区域,比如连片特困地区、贫困县或贫困村,国家扶贫资源一般不会到户。农民收入由国家统计局进行抽样调查即可以确定贫困发生率,并以此为基础来确定贫困县和贫困村。一旦精准扶贫要到户,就首先产生了如何识别出贫困户的问题。《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020 年)》明确规定,扶贫对象是在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口。在这里,扶贫对象有两个标准:一是收入水平低于当地贫困线,二是具备劳动能力。2008 年十七届三中全会决定对农村低收入人口全面实施扶贫政策;年底,国家将农村绝对贫困标准与农村低收入标准合二为一,统称扶贫标准[5](P16)。

   2011 年中央决定将农民人均纯收入 2300 元(2010 年不变价)作为新的国家扶贫标准,到2016 年全国贫困线大约在人均纯收入 3000 元。因为提高了扶贫标准,全国大部分农村地区的低保线要略低于扶贫标准。截至 2015 年底,“全国贫困地区 832 个扶贫重点县(含重点县和片区县两个口径)有 708 个(或 85.1%)农村低保标准低于国家贫困线”[6](P8-9)。最近几年,全国大多数省区市正在尝试将贫困线与低保线“两线合一”。

在精准扶贫战略背景下,精准识别贫困户,其中最重要的标准是农户收入是否低于扶贫标准。凡是收入低于扶贫标准的农户,除极少数五保户以外,基本上都被纳入到各地的贫困户中。现在的问题是, 2017 年全国贫困户为 3046 万人,而 2017 年 11 月民政部公布的农村低保户对象为 2270.4 万户、4063.3万人。也就是说,当前农村低保户人数竟然比贫困户人数更多。在低保线低于贫困线的情况下,农村低保人数多于贫困户人数只有两种情况可以解释:一是低保户的评定标准与贫困户评定标准不同;二是部分低保户即使家庭人均收入超过了当地最低生活保障也被纳入到了低保之中。就第二种情况来讲,在实践中普遍存在将农村重病、残疾人员纳入到低保的规定,比如河南省就明文规定农村二级以上残疾一律纳入低保。就第一种情况来讲,从理论上,扶贫的重点是有劳动能力的农户;但在实践中,除极个别情况(如五保户)以外,所有家庭人均收入低于当地贫困线的农户都被评为贫困户,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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