戴长征:政策执行何以重要、如何改进

——一项对国外学者研究的综合
选择字号:   本文共阅读 1047 次 更新时间:2009-08-05 12:59:20

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戴长征  

  

  【摘要】传统的行政学和政策科学在政策领域主要研究的是一些规范命题,其要旨在于揭示什么样的政策才是好政策,好政策是如何制定出来的。而现代公共行政学和政策科学将阐述的重点转向了政策执行领域,致力于研究如何才能获得好的政策结果,进而揭示在政策执行过程中影响政策结果的因素究竟有哪些。对影响政策执行因素的深入探究,使得国外学者能够建构起政策执行模型,从而也将政策执行带入了追求科学和效率的轨道。本文试图对国外学者在政策执行研究方面的贡献做一初步综合。

  

  【关键词】政策过程;政策执行;政策模型;政策结果

  

  一、国外学者对政策执行研究的简述

  

  无疑,行政管理学和政策科学界的学者们普遍认为,政策过程一般分为政策制定、政策执行和政策评估三个环节。但是在20 世纪70 年代以前,学者们给予上述三个环节的重视程度是不一样的。人们将注意的焦点集中在政策的制定方面,没有给予政策的执行和评估以应有的重视。但是,上个世纪70 年代后, 现实的国家生活和经济活动中过多的政策失败促使人们在公共政策的执行环节和评估环节上进行深入的反思。由撒切尔政府和里根政府的经济改革和公共政策革新引起的新公共管理运动,以及世界银行所提出的“善治”方案, 都将关注的焦点放在了结果、绩效、公共产品的质量和服务水平的提高上,而这种以结果为核心的管理思潮,也极大推动了公共政策核心问题的转换,公共政策研究更多地转向了政策过程的后两个环节--政策执行和政策评估。关注政策的执行和评估意味着人们在政策过程问题上认识的深化,人们认识到公共政策过程的形态不应该是过去人们所认为的“线性的控制”, 而应该是“弹性的修正”。公共政策过程中充满着不可预测的变量,对这些变量进行科学的分析和模型的规范应该提到管理学者和政策科学家的议事日程上来。

  正如前面所言,管理学者和政策科学家之所以将关注的重心转向政策的执行和评估方面,是因为他们在现实中观察到了太多的政策失败。而公共政策之所以失败往往不在于政策本身不好,而在于人们没有足够的能力或者不能很好地执行。

  进一步的追问必然促使人们思考,究竟有哪些因素决定了政策执行的效果, 如果要在政策执行这个环节上避免失败与无效,人们可以做什么?换句话说,人们能否找到政策失败乃至政策执行失败的根源,并予以根除?在对政策执行问题的研究上,国外学者、特别是美国学者作出了引人注目的成绩。他们或者致力于找寻影响政策执行的积极因素和消极因素; [1]或者致力于探索克服政策执行困境的方法、构建政策执行分析的理论模型;[2]或者致力于研究强化政策执行力、提高政策执行水平的途径。[3]

  

  二、影响政策执行的因素

  

  传统观点认为,只要政策制定好了,并具备了严格的组织构造、执行程序、专业化分工、规章制度、命令指挥和控制系统,即在一切方面符合韦伯的科层制原则,就能满足政策目标的需要,从而实现政策的任务。但是,研究政策执行问题的学者却认识到,在政策的执行过程中,任何一个变量的增加或减少、强化或弱化都可能给政策的执行带来难以预测的结果。影响政策实现的因素是多种多样的,因此人们不但应该分别对影响因素进行研究,而且要将这些因素及其作用归纳整合,使它们之间的联系呈现出来,对它们进行系统化的分析和研究。

  Daniel A. Mazmanian 和Paul A. Sabatier 在政策执行系统化分析方面做出了开拓性的贡献。他们首次提出了政策执行的分析框架,指出这个框架由三个部分组成,即影响政策执行的因素、政策执行的过程以及良好的政策执行的前提条件。[4]他们还重点研究了影响政策执行的因素,将其分成三类:一是问题的难易程度;二是法令控制政策执行过程的能力;三是影响政策执行的政治因素。各类因素又包含若干个子因素。譬如第一个因素即问题的难易程度就包含了这些子因素:1、技术难度;2、目标群体行为的差异性;3、目标群体占人口总数的比例;4、要求改变行为程度等。第二个因素即法令控制政策执行的能力包含了如下一些子因素:1、目标的精确性和重要性;2、因果理论的符合逻辑性;3、财政资源的最初分配;4、执行机构内部或者执行机构之间的融合程度;5、执行机构的决策规则;6、执行官员对法令的认同程度;7、外部人员的正式接触等。第三个因素即影响政策执行的政治因素又包括了诸如:社会经济状况和技术、公众的支持、追随者的态度和资源、统治者的支持、执行官员的献身精神和领导技能等若干子因素。只要这三个因素中的任何一个子因素变化了,就会给政策执行带来影响,从而实际上决定了政策执行的绩效。Mazmanian 和Sabatier 研究在方法论上给予我们以巨大启发。那就是当研究一项公共政策的执行时,人们不但应尽可能多地将给政策执行带来影响的诸多因素纳入分析之中,更重要的还要从这些变量的联系中找出政策执行的规律性,从而提高政策实效。

  除了Mazmanian和Sabtier,美国学者Gunn 在总结Hood 所谓最优行政模型的基础上, [5]吸收融合了Pressman 和Wildavsky 的观点,提出了所谓最优政策执行的10个前提条件, 即:1、执行机构的外部环境没有构成太多的限制;2、项目必须有充分的资源保证;3、不仅整个项目没有资源限制,而且执行的各个阶段有充分的资源保证;4、需要执行的政策是建立在正确的因果关系理论基础之上;5、在原因和结果之间存在直接联系, 并且很少有间接的联系;6、只有唯一的执行机构,这个执行机构不依赖其他机构,即使依赖其他机构,这种依赖性也应该在数量和重要性上最小化;7、必须对达成的目标有充分的理解;8、必须要对达到目标所需要完成的任务进行详细分解,并且弄清他们的先后顺序;9、各个因素和机构之间拥有充分的沟通和合作;10、权威机构人员能够获得完全的认同。[6]

  

  三、政策执行的模式

  

  弄清楚是什么因素或者是哪些变量影响着政策执行过程,问题并没有到此为止。对于管理学者和政策科学家来说,更为重要的是通过对现实经验的总结,构建分析模型,比较这些模型的区别和联系,以便对现实政策执行的过程进行更深入剖析,从而求得政策执行的最佳模型或者最佳模型的组合。

  Kernaghan和Kenneth从政策制定与执行之间的关系出发,认为政策执行模型有五种: 传统官僚型、命令分散型、讨价还价型、命令实验型和官僚解释型。而综合国外学者的观点,较为受到人们重视的是如下一些模型:自上而下的政策执行(顺向规划) 、自下而上的政策执行( 逆向规划) 、相互适应型政策执行(演进型政策执行) 、执行结构型政策执行、执行游戏型政策执行、控制型政策执行、激励关系型政策执行,以及模糊-冲突型政策执行。

  管理学者和政策科学家们显然更为深刻地认识到了政策执行的复杂性,从各个不同角度对政策执行进行了深入分析, 不乏真知灼见。Elmore 注意到了下级组织及其成员在政策执行过程中的重要性,认为下级组织及其成员比上级掌握更多的实际情况,并且有能力改变政策执行的方向和力度,因而主张在政策执行过程中的分权和控制原则。[7]Browne 和Wildavsky在他们提出的相互适应型政策执行模式中则强调了上下级之间沟通、协调、合作的重要性,认为应该承认上下级组织之间的利益关系,强化两者之间的谈判对话机制,更好地推动政策执行。[8] Hjern 和Porter 则认为政策执行是一种分层结构和容纳不同参与者的活动,因此他们提出的执行结构型政策执行模式注意到了不同层级的参与者所掌握的信息和资源,注意到了大的执行结构中不同的小型执行结构的权力运作状况,从而认为政策执行是不同利益之间的合作和博弈。[9] Eugene Bardach 更是用游戏的比喻来分析政策执行过程,他提出的游戏型政策执行模式可以使人们更加清楚政策执行过程中竞争者、赌注、战略和战术、资源、公平竞争的游戏规则,不同参与者之间的沟通,达到结果的不确定性。Mitnick 和Backoff 所提出的激励关系型政策执行模式,[10]以及Matland所提出的模糊-冲突型政策执行实际上都是从理性经济人的假设出发,研究委托人和代理人、各种相互冲突的利益竞争者之间是如何通过自己的行动影响公共政策的执行的。[11]

  所有上述学者的研究无疑认识到了公共政策性质本身的复杂性、复合性、竞争性与公共性,以及由此决定的公共政策执行过程的复杂和多变。他们的认识和方法启发人们,在对当下中国公共政策执行的研究中,必须深入了解问题和事实的复杂和变化,综合考查政策的实际环境、政策的性质、政策的内容、政策的制定者和政策执行的参与者等变量,以及这些变量之间的联系和规律性,以便更好地分析了解中国背景下的公共政策执行情况。此外,国外学者所提出的政策执行难题的治理之道也应引起充分重视,譬如全面质量管理、目标管理、案例管理、计划模型和早期规划等途径和方法应置于中国的背景下进行研究,并在实践中有选择地加以综合运用。

  

  [参考文献]

  [1]Jeffrey L Pressman and Aaron B Wildavsky Implementation[M] . Berkeley : University of California Press ,1973

  [2] [8 ]Browne A and Aaron B Wildavsky What Should Evaluation Mean to Implementation [ C ] . In Palumbo (ed.) ,1987

  [3] Rosenthal , S. R and Levine , E. SCase Management and Policy Implementation[J ] . Public Policy ,Fal , 1980

  [4]Daniel A Mazmanian and Paul Sabtier1 Implementation and Public Policy[M] . Scott , Foresman and Company , 1983

  [5] Hood The limitation of administ ration[M] . Wiley , London , 1976

  [6] Gunn Perspectives on Public Management [ C] . In Kooiman and Eliassen (eds) , 1987

  [7] Richard F Elmore1 Backward Mapping : ImplementationResearch and Policy Decisions [ M ] . Walter Williams Chatham House Publishers , Inc Chatham , New Jersey ,1982

  [9]Benny Hjern and David O Porter Implementation St ructures : A New Unit of Administ rative Analysis[J ] . Organization Studies , 2 (3) ,1981

  [10]Barry M Mitnick and Robert W Backoff The Incentive Relation in Implementation[ C] . Edited by George C Edwards , Public Policy Implementation , JaiPress Inc ,1984

  [11]Richard E Matland Synthesizing the Implementation Literature : The Ambiguity - Conflict Model of Policy Implementation[ C] . In Stillman , Public Administ ration Concept s and Cases , Seven Edition , Houghton Miff ,1992

  

  

  

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文章来源:中国行政管理 2006 (8)

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