冯兴元:竞争政策是最好的产业政策

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2018-07-20 00:34:50

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冯兴元 (进入专栏)  

  

   长期以来,关于我国经济政策一直存在两种对立的观点:一种强调产业政策;而另一种反对产业政策,强调竞争政策。前者看重政府“看得见的手”的作用,强调大力发挥政府在产业政策上的作用,由政府来组织和发挥比较优势。后者强调个人产权和市场竞争秩序,认为只要借助市场“看不见的手”,由政府提供一个法治环境,就足以推进创新和发展。

   无论孰是孰非,从实际效果看,最好的产业政策是竞争政策,竞争政策应该优先于产业政策。而当前,我国产业政策反而优先于竞争政策。此外,产业政策往往赋予特定产业以特权,歧视其它产业;或者赋予同一产业某些特定企业以特权,歧视所有其它企业。这显然缺乏“竞争之维”和“公正之维”。单纯从个人基本权利需要同等保护这一原则来看,产业政策就需要得到克制甚至放弃,充其量也只能允许少数例外。

   一项良好的竞争政策的核心要点,是让私人产权和竞争在经济领域发挥主导作用。它要求政府必须在法治框架内运作,建立和维持一个公平、公正和公开的竞争秩序。有着竞争政策保驾护航的市场,聚集了最高密度的企业家创新活动,也就保证了以最大概率实现科技创新和经济发展。这是因为,科技创新是随机事件,政府官员和市场主体一样,没有人能够拥有充分的信息,知道哪个经济主体会成功实现创新。所以,最好的方法就是维持一个竞争秩序,充分发育市场,让市场力量自由竞争,由此最大程度改善创新环境,提高创新活动的密度,增进随机实现创新的概率和频度。

   产业政策即便可做,也需要遵循一些原则。一是产权保护原则。二是不与民争利原则:市场能做的,政府不要去做。这在德国等欧盟国家国叫“辅助性原则”,意味着政府只提供辅助性支持。三是“竞争一致性”原则,即各种经济政策的实施应该与维护竞争保持一致。例如,对与某种产业有关的基础科学研究的支持就符合这一原则。德国弗莱堡学派的竞争秩序七大构成性原则中,最重要的原则是要有一个有运作能力的价格体系。但是,如果产业政策多了,价格体系就乱了,其结果是劣币驱逐良币:在同一个行业中,发展前景好的企业有时候因为游说政府的能力不足,而衰败下去;但发展前景差的、会寻租捞好处的企业却生存下来。例如,对原来发展前景好的企业的私人投资包括天使投资、风投和私募收不回来,就是这种情况。国内的新能源领域就存在类似的问题。

   这意味着,我国若要推行产业政策,也应当奉行竞争优先的原则:政府首先要保护竞争,而不是保护特定的竞争者;产业政策只能是例外,而不是常规。例外多了,就不成为例外,其地位就倒置了,就扭曲了竞争。按照这个逻辑,首先应打破行政垄断,而不是扶持特定的产业。保护行政垄断就是保护特定的竞争者,也最终保护了落后的东西。

   政府基本上不应该干预经济过程,如果要“干预”或者调节,那也必须遵循上述竞争一致性原则:“干预”经济过程是为了让竞争发挥作用,而不是扭曲竞争。具体而言,按照德国经济学家盖瑞特的观点,这种“干预”或调节要遵循以下三项原则:一是在采取“干预”之前,国家必须限制利益集团的权力;二是所有的“干预”必须面向维护经济秩序,而不是面向市场过程;三是“干预”必须是系统性的,而不能是特定性的或者选择性的,比如减税或者财政支持。很显然,这里的“干预”其实还是竞争政策的延伸,从属于建立和维持一个竞争秩序的竞争政策。

   政府对产业升级的推进需要顺势而为,更多地从提供信息和便利角度着眼。提供经济基础设施以及支持孵化器、产业区和产业集群的发展,也同样如此。产业升级的进行曲基本上可以自行演奏,只需政府维护好币值稳定,保护好私人产权,开放好市场,维护契约自由,强化责任,保持经济政策的连续性。做到了这些,形成这样一种竞争秩序,就等于解放了生产力,资源就可以朝着最优配置的方向流动。

   这样一种竞争秩序也能助力创新。创新更与市场作为自发秩序的发育、企业家在自发秩序中的创造性以及资本的异质性等因素有关。最好的创新政策是充分发育市场经济、保护产权,尽可能扩大企业家的自由运作空间。政府应该建立和维持这样一个竞争秩序,并在法治国的框架内运作。

   我国政府总是想做这样那样的产业政策,原因在于很多官员都想有所作为。儒家所谓“立德、立功、立言”的理念,多多少少影响着官员和民众。其实,在市场经济中,更需要围绕“立商”,也就是让符合事物本质要求的市场秩序发挥主导作用,其他“立德、立功、立言”的动作都可以围绕着“立商”展开。这就要求尽量减少产业政策,最大程度推行竞争政策。

   如果想搞产业政策的念头和动作打不住,那么至少奉劝政府官员在推行产业政策时注意一些做法。以财政补贴为例,政府在提供补贴时,都应该事先确定一个时间表,让被补贴方了解什么时候停止补贴。补贴应该尽量按照最低必要程度提供,越到后来,补贴就越少,最后停止,悄然退场。补贴不能补到产品周期的末尾阶段,也就是衰退期,因为,对这一阶段的补贴就是保护落后,维护过时的经济结构。如果补贴,也应补贴产品周期的前面两个阶段,即产品开发期和导入期,这更能促进新的活力型经济结构的形成。但即便如此,补贴一个产品或者产业,就是对其他产品或者产业的歧视,扭曲了竞争过程。

   补贴不能到处撒芝麻,必须有一定的集中度,发挥四两拨千斤的作用。当然,对所有产业实行低税,也等同于一种补贴,这种“普遍补贴”把产业政策转化为一种普遍的竞争政策,对经济发展和结构转型大有好处。

   补贴的瞄准度一般很差,一百笔企业补贴发下去,能够有5%发挥作用,就不错了。对企业的科技投入补贴也是如此。拿到政府补贴的“科技型企业”,数着政府提供的钞票,心里还笑话政府。这对于政府而言,相当于被人卖了还帮人数钱,这时候的政府往往犯了“知识狂妄症”。当然,有时候一些政府部门喜欢提供补贴是另有“道理”的,提供补贴相当于“设租”,即创设某种额外的好处,然后一些官员就可以守株待兔,等候大量项目申请单位来“寻租”,即寻找额外的好处。其结果可能是,“寻租者”得付出大量的成本才能分到这些“租”。而这些成本累计起来(比如50亿元),有可能会多于“租值”即补贴金额(比如10亿元)本身。这里,这些政府官员的好处就可能涉及一些私下拿到的好处,这就造成了“租值耗散”,形成了腐败之源。很多官员落马就是与此相关。

   有时候,补贴也有“成功”之处。欧洲空中客车公司,由欧洲两个最大的军火供应制造商——欧洲航空防务航天公司(EADS,80%股份)和英宇航系统公司(BAE,20%股份)共同拥有。1967年9月,英国、法国和德国政府联手补贴“空中客车”的研制,使全球民航航空业的市场结构得到改善,从波音一家独大,变成了双寡头垄断。美国波音公司和欧洲空中客车公司,相互指责对方国家的政府提供大量补贴。看来,产业政策倚重政府补贴和政府投入也能够做成一两件大事,但是做不成太多的大事。

   正因如此,产业政策可能适合于作为例外,集中力量做一两件大事的那种情况,也就是说,不排除政府有时候能够集中财力发挥某种不对称力量,做成大事。但是,我们仍然要警惕产业政策的危害。原则上,没有政府的支持,波音公司和空中客车公司也能取得成功。研究大型飞机,民营企业通过建立产业技术联盟,借助开放市场,也能取得成功。这种分析也适合于高铁的发明。

   我国政府、学者和产业界对产业政策过于痴迷,对产业政策带来的问题执迷不悟,近年来产业政策有些变本加厉,是该到清醒的时候了。

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文章来源:《民主与科学》2018年第1期

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