刘志彪:“全国统一大市场建设标准指引”的探索性研究

选择字号:   本文共阅读 2791 次 更新时间:2024-04-16 17:39

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刘志彪  

 

摘要:建设全国统一大市场,就是要运用“全国统一大市场建设标准指引”(以下称为“标准指引”),指导地方政府的行为模式和行为方式。本文讨论“标准指引”的必要性和实际意义,提出制定“标准指引”时必须考虑所面临的一些重要的基本问题和约束条件,如发挥中央主导型产业政策的同时,要兼顾地方政府的积极性等。建议在制定“标准指引”时,采用现代产业组织理论中常用的“结构—行为—绩效”的理论分析框架,构建市场环境、市场结构、市场行为、市场绩效、市场监管五个方面的,可容纳全国统一大市场建设方方面面的标准规范,并相应地实施一定的经济性分权改革和推广世界银行的营商环境成熟度评估方法。

关键词:全国统一大市场;标准指引;地方政府;产业政策

 

2022年4月10日,《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)在阐述“完善激励约束机制”问题时,重点指出了要“探索研究全国统一大市场建设标准指南,对积极推动落实全国统一大市场建设、取得突出成效的地区可按国家有关规定予以奖励”。这一意见表明国家迫切需要研究制定“全国统一大市场建设标准指引”(以下简称“标准指引”)。

建设全国统一大市场,是人类历史上的一场史无前例的、没有成功经验可以借鉴的制度变革。可以说,无论是在微观基础再造、市场体系培育、监管体系重塑,还是在国家治理体系尤其是法治建设等方面,我们都会遇到许多从来没有遇到过的疑难问题。市场经济先行的发达国家建设国内统一大市场,主要是依靠法治体系解决区域间的贸易障碍和冲突问题。而中国目前在建设有为政府、有效市场的语境下,建设国内统一大市场不仅要强调竞争政策和破除垄断的法律制度的作用,还要充分发挥中央和地方各级政府的主动性作为和积极的推动作用。这就要求中央运用“标准指引”指导地方政府的行为方式。

本文主要探索在当前国内外政治经济背景下,制定“标准指引”的必要性和实际意义,并提出制定“标准指引”时必须考虑的一些重要的基本问题和约束条件,以及需要运用的基本理论框架和必须重点关注的内容。

一、制定“标准指引”的意义

中共中央、国务院的《意见》印发实施以来,我国各地区各部门在自查清理的基础上,废止、修订和纠正了一批妨碍统一市场和公平竞争的政策措施;围绕强化市场基础制度规则统一总基调,在完善产权、市场准入、公平竞争、信用等方面出台了一批配套政策;在某些重点领域推进了改革的步伐,如对滥用行政权力以排除、限制竞争的行为,加大了查处力度,通报了一批违背市场准入负面清单的典型案例,在全国范围内开展涉企违规收费问题专项整治。

毋庸否认,在目前的实践中,还存在着一些市场循环不畅、堵点卡点较多的问题,而且有些现象还比较严重。从国务院办公厅自2023年9月25日以来在“互联网+督查”平台面向社会征集问题线索和意见建议所得到的反馈来看,问题主要集中在以下几个方面:一是有关地方和单位出台或实际实施含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争政策方面的问题;二是有关地方和单位利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争等方面的问题;三是有关地方和单位违规设置地方保护和区域壁垒问题,如违规设置区域壁垒限制外地企业承接工程项目、实施补贴等优惠政策限制外地企业参与、国企垄断市场资源妨碍其他经营主体公平参与市场竞争等。四是有关地方和单位妨碍经营主体依法平等准入和退出问题,如以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或变相设定外地企业准入障碍,设定不合理或歧视性条件提高企业准入门槛,采取将企业列入经营异常名录、暂停办理流程、故意拖延等手段为企业跨区域经营或迁移设置障碍等;五是有关地方和单位妨碍公平公正招标投标和政府采购问题。如招投标条件设置不利于外地企业,限定或指定特定的专利、商标、品牌、零部件、原产地、供应商等。

因此,就《意见》所提出的改革目标看,除了要针对全国统一大市场建设中各种突出的堵点卡点问题开展专项整治行动外,根本措施在于消除抑制市场一体化的经济动机,铲除滋生市场分割、地方保护的土壤,为建设全国统一大市场提供优良的制度环境。为此,可能需要我们继续深入地推进市场取向的经济性分权改革,进一步清晰政府与市场的界限,以及政府和市场各自要承担的基本职能,把一些政府管得过多过宽又管不好的事务放手交给市场,如经营性投资、企业产供销、人财物管理等;而把一些市场调节失灵、应该由政府承担的职能坚决地收回并承担起来,如养老、医疗、基本教育、基本住宅等。在此基础上,再进一步推进中央政府与地方政府之间的行政性分权改革,如建立各自职责清单、财税分成制度、统计以及地方政绩考核制度等;强化中央主导型产业政策对招商引资、重大生产力布局的统一规划和宏观指导,构建优势互补、合理分工、高质量发展的区域经济布局等。

在当前国内外复杂的政治经济背景下,深入推进经济性分权改革的条件似乎并不充分,在目前的发展阶段,中国还需要具有完整经济职能、权责利之间对称、发展动力强大的地方政府,这是发挥“两个积极性、两条腿走路”的关键,其原因在于:其一是在当前国际政治经济条件下,实现中国式现代化,我们需要借助于地方政府这个具有“准市场主体”地位的发展主体,去实现一定的增长速度。其二是地方政府介入赶超战略的发展进程,是中国经济过去几十年超高速增长奇迹的“密码”,我们不可能因为它存在某些缺陷和不足,就轻易地抛弃我们相对于其他大国发展的制度优势。其三是我们可以通过某些制度改革和管理调整,把地方政府对市场建设的阻力变为促进的动力。如在适当调整现有的行政性分权格局下,通过中央与地方财税分成制度、转移支付制度调整、地方政绩考核制度调整等,弱化其地方保护、市场分割的动机,为推进全国统一大市场建设创造条件和基础。

当前,积极推动落实全国统一大市场建设,最重要的是要根据《意见》的要求,尽快修订、制定有关市场建设的基础条例、法律,制定建设全国统一大市场标准指引。聚焦市场基础制度、市场设施联通、商品要素资源市场以及市场监管等领域,推动相关市场监管的立法进程,修订市场准入负面清单。制定“标准指引”是当前认真贯彻落实党中央、国务院决策部署的操作性工作内容之一,做好这项具体的工作具有开拓性的战略意义。

一是可以使社会各界、地方政府更加深刻地认识到建设全国统一大市场的重大意义。现在,社会各界对建设全国统一大市场存在很多误解。一些人认为是要建立新的计划经济体制,认为今后会更加强调集中统一,而忽视大市场。实际上,“标准指引”不仅可以从出发点和内容等方面明确市场机制决定资源配置的基本规则,而且可以用政策的统一性破除各地区各部门的市场分割与政府保护,促进商品要素资源在全国更大范围内的畅通流动,充分发挥我国超大规模经济体的竞争优势,进一步释放市场潜力,利用市场力量虹吸全球先进资源要素。

二是有利于进一步明确各地区各部门在建设全国统一大市场中的目标和任务。构建高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,是“标准指引”的目标指向。其中,高效规范就是要在更大范围内更有效地配置资源,同时要进一步界定政府与市场的边界;公平竞争就是要消除妨碍公平竞争的各种消极因素,降低市场经营主体的交易成本;充分开放就是要增强国内国际两个市场的联动性,尽快形成以内循环主导外循环的新发展格局。因此,“标准指引”就是要把这一目标和任务具体落实、落地、落细到各地区各部门,变成可以参照的、规范的、标准的行动。

三是可以压实各地区各部门建设全国统一大市场的工作责任。建设全国统一大市场的工作复杂而系统,实践中差之毫厘谬以千里。为了让规则具有统一性、政策具有一致性、行动具有协调性,除了要通过法治建设加强规则遵循外,还要发挥政府行政指挥和引导职能,通过提供科学的“标准指引”,积极主动地、统一地拆除制约全国统一大市场建设中的各项具体的、隐形的“篱笆”,培育有利于建设全国统一大市场的“土壤”。

从这个意义上来说,在全国统一大市场建设中,法治调节存在事后性和被动性的问题,而政府运用规则的事前引导和指引具有相对积极的意义。如果考虑到在实践中,有很多市场分割与政府保护的行为具有隐蔽性和不可观测性,法治调节对此也无能为力,因此引入“标准指引”进行行为指导,就具有十分重要的现实的操作意义。

二、制定“标准指引”需要明确的若干基本问题

第一,长期实施的行政分权改革中形成的“行政区经济”现象需要重点克服或缓解。改革开放40多年来,我国在分散化改革中形成的、阻碍全国统一大市场形成的主要因素——“行政区经济”现象不仅没有消除,而且有愈演愈烈的趋势。“行政区经济”现象是中央政府与地方政府之间进行行政性分权与超大规模统一市场运行之间矛盾运动的产物,它的本质是地方政府以行政权力嵌入市场运行,导致统一市场被分割,形成市场循环中的“小院高墙”。因为按照行政性分权思路来管理一个统一的大规模经济体,如果具有行政和司法权力的地方政府的经济职能过于强大,必然会在一个国家统一的经济体系内部孕育出具有“行政割据”特征的基因。“行政区经济”现象是原计划经济体制国家在走向社会主义市场经济体制过程中的特有现象,也是当前全国统一大市场建设中需要重点克服或缓解的问题。虽然我们现在还不具备彻底解决这个问题的条件,不可能通过经济性分权改革来真正化解行政区经济的弊端,但可以通过制定和执行“标准指引”,来克服或缓解统一市场建设中遇到的主要困境。

第二,在“行政区经济”格局下“标准指引”引导的对象主要是地方政府。在现实中,阻碍全国统一大市场建设的因素有三种:来自纵向行政部门的力量、来自横向行政单位的力量以及来自企业的市场势力。由于企业的市场势力受《反垄断法》和《反不正当竞争法》等制约,不可能长期、持续地成为扭曲市场的主要力量;纵向部门的行政力量,在当前的政治经济背景和改革趋势下,还不能立即放到改革的主要议程上来,因此,横向的“行政区经济”因素就是建设全国统一大市场急需解决的主要问题。“行政区经济”的主体角色是地方政府,实施分割市场和地方保护策略的也是地方政府,“标准指引”主要是要对其所进行的经济行为进行规范指引。需要说明的是,只有从行政性分权彻底转向经济性分权,才能真正确立企业和个人独立的市场主体地位和相应权利,消除地方政府进行市场分割和市场保护的内在动因,奠定要素自由流动和公平竞争的基础和前提。正如上文所述,由于发展阶段和当前国内外条件的限制,目前我国并不具备完全进行经济性分权的可能性,还要充分发挥地方政府的主动性、积极性和创造性。现阶段,建设全国统一大市场只能现实地进行次优的选择,即首先从引导和规范地方政府行为开始,以减少、减弱和降低地方政府分割市场和保护市场的动机,促进全国统一大市场逐步形成。

第三,破除“行政区经济”的重点不在产出品市场,而在生产要素投入品市场。经过多年来市场取向改革的洗礼,市场已经基本形成竞争意识和竞争格局,现在地方政府用行政司法手段直接干预产出品交易市场的现象已经很罕见,但是直接干预各种生产要素投入品市场的现象还普遍存在,在招商引资、数据要素、劳动力流动、土地市场交易和资本市场等方面,还存在着市场分割和地方保护现象。例如,无论内资还是外资,大型企业在国内产品市场竞争中并不会遇到过去那种明显的市场分割和地方保护问题,但可能还会遇到投资市场中的竞相创造“政策洼地”问题、数据市场垄断不开放问题、高级劳动力市场退化问题及土地交易垄断问题。在投资市场,地方政府往往会运用各种明补或暗补的办法招商引资。这其实扭曲了地区分工,也影响区域协调发展。这说明,全国统一大市场建设的重点和难点,以及相应的标准指引的重点,应该主要针对生产要素投入品市场的扭曲现象,它们才是建设全国统一大市场要解决的核心难题。

第四,地方政府大幅度干预生产要素的投入品市场会造成严重的经济后果和危害。这是制定和执行“标准指引”必然要考虑的问题之一。以招商引资竞争大项目行为为例,其主要的后果和危害有:破坏全国统一大市场的公平和公正性;给政府带来巨额的隐性债务;使国家的地区协调发展战略落空;产业政策不透明、招致国外反补贴制裁;政府职能严重错位;等等。对此,我们必须充分地认识到通过制定执行“标准指引”,落实《意见》的决策部署,不仅对建设全国统一大市场具有重要的操作意义,而且对实现高质量发展具有实践意义。同时也应该认识到,建设和完善生产要素的投入品市场,关系到各社会阶层和机构的刚性利益的调整,甚至关系到国家的增长方式的调整,因而是一场十分艰巨的长期的改革任务。如在投资市场,一方面,要保留目前地方政府投身发展的积极性;另一方面,又不能出现大面积的恶性竞争。这就要求我们对地方政府补贴投资的行为进行规范指引。

第五,要素市场建设要比商品市场建设困难得多,也复杂得多。根据我国商品市场发育发展的经验,只要放开对商品生产和交易的行政控制,并且在放开的过程之中进行适当的调控,商品市场很快就形成了。这种对一般商品市场的建设思路,对于服务、资本、人员、数据等要素资源市场,以放为主、放调结合的市场建设思路是否可行?从实践的逻辑看,这个建设思路可能并不适合要素资源市场改革规律,否则我们就解释不清楚下述问题:在我国的商品市场建设与要素资源市场建设中,为什么会存在两个市场建设的高度不均衡现象?为什么我们的市场取向改革没有选择同时并进的改革方式?要素资源等显然有许多特殊性,这决定了对其进行交易存在许多限制或者局限。例如,土地市场关系农业稳定和农民深层次利益,并不是一个简单的经济效率问题。再如,资本的特殊性不仅在于剩余索取权,而且在于它直接决定企业和社会制度的性质,因而政府和社会对其管理就很小心、限制也特别多。还有,对新出现的数据技术等要素,不仅有确权的障碍,而且在其交易单位、要素定价、交易机制、交易方式等方面,也需要统一规划和整体设计。因此,根据要素资源的特点,设计针对不同门类市场建设的推进机制,并且在时间进程上等待成熟的机会,是建设全国统一大市场的一个基本考虑。

第六,地方政府主导型产业政策是其干预市场的主要手段。过去,由于经济转型,中央向地方分权的改革使地方政府具有了较多的经济职能,塑造了地方政府这一强大的发展主体,造成中国产业政策的特点一直不是中央主导型的,而是分散的地方政府主导型的。地方政府主导型产业政策把产业政策作为追求增长、寻求本地竞争力的工具,而不是进行经济调节的手段,因而这种政策的特点并不以整个社会福利最大化为目标,而是追求区域经济增长、区域行政长官政绩最大化。虽然这种特点的产业政策对中国经济高速成长起到了重要的促进作用,然而在当前落实《意见》的决策部署、建设全国统一大市场的要求下,也到了需要进行改革和调整的关键时刻。但是,为了保护其发展积极性,完全上收其实施产业政策的权利也是不合适的。

第七,地方政府主导型产业政策格局改革的方向:一是要进行产业政策的透明化改革;二是要加大实施中央主导型产业政策的力度。公开化、透明化、程序化是产业政策现代化的大势所趋,由此制约政府的公共行为。同时,全国统一大市场建设本身就内含有反地方本位主义的基本取向和趋势,必然会弱化地方政府主导型的产业政策力度。这一改革特征意味着它将强化中央主导型产业政策的力度,在一定程度上改变我国地方政府掌握我国大部分产业政策的资源,却主要只关心招商引资而忽视产业安全等社会福利最大化的问题。另外,制定和执行“标准指引”的方式,本身也是中央主导型产业政策的一个重要组成部分。

三、“标准指引”的内在逻辑与理论框架

构想“标准指引”的行文逻辑,最直接的就是根据《意见》,按照土地、劳动力、资本、技术、数据等各个具体的要素市场分别来阐述标准指引。但这种方式在行文表述时存在一个明显的缺陷,就是对各要素市场分别阐述针对地方政府的标准指引,非常容易造成内容上的互相重复。如每种市场可能都存在地方和单位出台或实际实施含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争政策方面的问题——我们总不能在每个市场都重复阐述这些问题吧?

也可以根据地方政府的主要职能,考虑全国统一大市场的建设要求,重点对其制定标准指引。由于地方政府的职能比较庞杂,如仅经济职能就涉及市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范等一系列复杂的事务,其行政职能甚至司法职能都会对统一大市场的形成产生重要影响甚至决定性作用,因此,如果我们依职能不同分别进行阐述,很难穷尽职能内涵的所有事情,很容易发生叙事遗漏的情况。

经研究分析,我们认为引入当代产业经济学中哈佛学派的 SCP理论分析框架是一个不错的选择。SCP理论分析框架下的政策主张在世界各国包括中国的反垄断实践中早已得到广泛运用,它具体可以从市场环境、市场结构、市场行为、市场绩效、市场监管五个方面(见图 1),容纳全国统一大市场建设的标准规范。显然,在这个修改过的 SCP分析框架中,我们强调市场环境而不是传统的市场结构的决定性作用,并认为市场结构是由市场环境综合决定的。

图1 制定标准指引的逻辑框架图

第一,市场环境部分。主要从硬件环境和软件环境两方面展开,重点阐述全国统一大市场建设的基础制度和市场设施联通的标准和规范。作为全国统一大市场的物质载体,硬件环境是基础,是降低交易费用的前提。如从19世纪初开始,美国铁路和运河的修建改善了交通状况,增加了人口等生产要素的流动性,给有进取心的农场主、熟练技工和制造商带来前所未有的利益,形成了全国性统一大市场。因此,硬件环境可以探讨如何建设和利用流通网络、信息交流渠道、交易平台等,助力建设全国统一大市场。在软件环境部分,需要深入梳理《意见》中地方可主动作为但现在行动较慢的事项,如优化产权结构,加强信用制度建设,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,等等。同时,可以对照世界银行即将推出的营商环境成熟度评估方法——营商就绪(Business Ready,B-READY),重点关注私营部门整体的发展,起到“以评促改、以评促建、以评促优”的引导作用。

第二,市场结构部分。主要可以根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,从市场准入和退出、商品和要素自由流动方面提出标准指引。具体包括准入条件、特许经营权、特定经营者提供的商品和服务、招标投标、行政审批、外地商品和服务及退出条件等方面的标准指引。

第三,市场行为部分。主要可以通过多渠道调研、典型案例分析等,抽象出对地方政府干预市场行为的基本规范。在市场经济下,市场行为分为价格行为与非价格行为两方面。因此,可以据此揭示地方政府对企业价格、研发行为、企业生产经营行 为、企业兼并的不当干预现象,以及与企业的合谋、不合理的投融资行为等方面内容,进而提出相关的标准指引。如对研发行为,重点不是规范如何合作研究,而是提倡各级政府投资的公益性研发设施要有开放化使用的制度支持;对企业间的不具有支配地位的兼并,要大力鼓励而不是横加干预,以此产生市场的一体化效应;对地方政府利用各种城投平台进行融资补贴投资的行为进行限制和规范;等等。

第四,市场绩效部分。可以重点从地方如何更好地发挥比较优势、建设区域一体化市场、融入全国统一大市场路径方面提出政策建议,如在发挥比较优势方面,对减少企业生产经营成本、提升产品服务质量方面提出相关标准指引。在建设区域一体化市场、融入全国统一大市场路径方面,可以重点提出对招商引资的干预、转移支付制度、区域间生态补偿机制等方面的标准指引。这些都是建设全国统一大市场中必然会遇到的、不可回避的深层次难题。应统一规范各地招商引资的内容与服务,通过公示涉及市场主体投资生产的事项步骤,规范各地政务服务的内容。建立重大项目享受各项政策的报备或公示制度,报备和公示的内容应包括资金、土地、生产资源、人才、科技、知识产权、担保融资等具体事项;鼓励各地建立生产和税收共享机制,以飞地经济合作的模式,共享税收收益;鼓励相邻省市加强生态环境保护的合作,联合制定环境生态的规划,建立生态环境合作补偿机制,通过市场手段解决相邻污染问题,推广水资源环境保护的河(湖)长制,通过河流流域建立环境监督一体化协调机制、负责人机制,保护全流域环境;等等。

第五,市场监管部分。可以就健全统一市场监管规则、统一市场监管执法、提升监管能力等方面,尤其是就多头监管、竞相监管、监管空白、监管失灵、“运动式”监管等方面的体制短板,提出规范地方政府的指引性标准。要有明确市场监管的管理机构,统一的监督处罚市场主体的具体细则和具体案例指引,并依法公开监管标准和规则。充分发挥行业协会商会作用,建立有效的政企沟通机制,确定市场监管的新细节;要严格统一各地各行业的监督执法尺度,建立市场监管部门与其他行政部门的协调机制,鼓励地区间积极开展联动执法;要提高市场监管人员的资质要求,加强人员业务能力培训,可以通过大数据、人工智能辅助监管手段,提升准确执法的能力;等等。

四、结论与建议

本文根据《意见》的要求,讨论了探索出台“标准指引”的实际意义,提出制定“标准指引”时必须考虑所面临的一些重要的约束条件,如既要建设全国统一开放竞争有序的市场,发挥中央主导型产业政策的作用,同时也要兼顾地方政府的积极性等。建议在制定“标准指引”时,可以对现代产业组织理论中常用的“结构—行为—绩效”的理论框架进行适当修正,改为采用市场环境、市场结构、市场行为、市场绩效、市场监管五个方面的分析框架,以此容纳全国统一大市场建设方面的标准规范。

运用“标准指引”指导地方政府参与全国统一大市场建设,涉及各方复杂利益的调整问题。为此,本文提出以下建议:一是要顺势推动新一轮的经济性分权改革,适度减少地方政府一部分不能做好、做不到位的职能,返还给市场主体和个人。没有这方面的配套改革,不仅难以区分政府与市场的边界和职能,也难以为中央与地方的财税分权改革奠定基础,而后者是支持建设全国统一大市场的经济基础。二是在制定和执行“标准指引”时,建议与推广世界银行的营商环境成熟度评估方法结合起来,后者可以为前者提供配套条件。三是“标准指引”不仅要逐步突出依靠法治调控地方政府保护和市场分割行为,而且这也是依法治国的趋势性要求。四是当条件具备时,要把对纵向行政部门分割市场的行为列入清理、监控、协同、管理的范围。

作者: 南京大学长江产业经济研究院院长 刘志彪

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