郑毅:论作为“半部中央与地方关系法”的我国《民族区域自治法》

——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构
选择字号:   本文共阅读 219 次 更新时间:2018-03-28 02:31:38

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郑毅  

   摘要:  作为我国民族区域自治制度的基本法,我国《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系的过程中虽扮演核心角色,但充其量只发挥了“半部法”的效用。我国《宪法》、我国《立法法》、我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》以及各民族自治地方制定的自治条例等相关法律规范作为其重要补充,同样在对中央与民族自治地方关系的规制上各自面临困境和局限。应以宪法的深入实施为逻辑前提,以法律解释的加强为重要路径,以法律规范的修改为努力方向,以自治区自治条例的出台为改革抓手,以《中央与地方关系法》的制定为远景目标,最终实现中央与民族自治地方关系的法制建构目标。

   关键词:  民族区域自治法;中央与民族自治地方关系;地方组织法;中央与地方关系法

  

   党的十九大报告延续了国家“坚持和完善民族区域自治制度”的一贯立场,中央与民族自治地方关系的法治化是这一制度目标的题中应有之义。中国虽是单一制国家,[1]但在央地关系的类型上呈现多元化特征,这是由我国地方类型的多元化所决定的:一是一般地方,即所谓的省(市)、市、区(县、旗)、乡(民族乡、镇、苏木),其依据为我国《宪法》30条;二是民族自治地方,即所谓的自治区、自治州、自治县,其依据为我国《宪法》4条第3款和第30条;三是特别行政区,即香港特别行政区和澳门特别行政区,其依据为我国《宪法》31条。除此之外,可预见的是,在海峡两岸统一之后,台湾地区将成为另一种更高程度的自治地方。[2]由此,在我国单一制国家的框架下,衍生出了四种不同类型的中央与地方关系,即中央与一般地方的关系、中央与民族自治地方的关系、中央与特别行政区的关系以及中央与台湾地区的关系。我国央地关系的一体多元格局就此形成。[3]而在前述央地关系类型中,除最后一类以外,均基本实现了法制框架的初步建构:[4]就中央与一般地方关系而言,虽无专门法规制,但形成了以我国《立法法》、我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)等法律为核心、各级各类相关法律规范为补充的法制体系;就中央与民族自治地方的关系和中央与特别行政区的关系而言,则分别由基本法律对相关问题予以框架性规制,即对应前者的我国《民族区域自治法》和对应后者的港澳基本法。[5]

   我国《民族区域自治法》同中央与民族自治地方关系法制化之间的逻辑关联是本文的关注核心。笔者的基本判断是,在中央与民族自治地方关系的语境中,传统上被视为核心规范的我国《民族区域自治法》充其量仅能算作“半部央地关系法”,而这一认知亦将成为本文框架中我国中央与民族自治地方关系法制化建设进一步完善的逻辑起点。

  

一、作为中央与民族自治地方关系核心规范的我国《民族区域自治法》


   作为我国民族区域自治制度的“基本法”,我国《民族区域自治法》在当前法律体系中显然是作为中央与民族自治地方关系领域的“巴赛勒斯”(Basileus)首先出场的。[6]这一点主要可从理论基础和规范基础两个方面展开论述。

   (一)理论基础

   作为制度设计层面的核心解释工具,中国的民族区域自治制度具有双重属性,即呈现为民族因素和地域因素的综合体。因此民族区域自治制度本身的一个重要面向,就是处理中央与特定民族自治地方的关系问题。如关凯曾指出:“在民族区域自治制度中,民族因素是从属的(大多数自治及地方的自治民族在当地人口总量中的比例并不占多数),主要的因素是区域因素,这样国家与民族自治地方之间的关系更接近于中央政府与地方政府之间的关系,而不是国家与族群社会的关系。”[7]

   作为中央立法层面的核心调整规范,我国《民族区域自治法》是民族区域自治制度的核心法律规范。一方面,作为我国的基本政治制度之一,民族区域自治制度法制化的核心成就即体现为我国《民族区域自治法》的颁布与施行。该法序言第六段明确指出:“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。”这既彰显了其由全国人大(而非其常委会)通过的特殊地位,也预设了其与其他法律中相关条款的“统领—配合”关系。[8]由此,民族区域自治法治的核心问题和基本问题均由我国《民族区域自治法》加以规定。另一方面,在2011年的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中,宪法相关法部分第四段即开宗明义地指出:“中国制定了民族区域自治法,实行民族区域自治制度,充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利,依法保障各少数民族的合法权益。”作为白皮书中唯一一部独段列举的宪法相关法,该法在民族区域自治制度中的核心规范地位再次获得决策层的充分肯定。

   作为地方立法层面的核心自治依据,我国《民族区域自治法》是民族自治地方的“自治法”。中国的民族区域自治是民族自治和区域自治的结合体,[9]具有明显的地方自治属性,也就必然面临民族自治地方自治权的边界这一核心命题,其实质即为中央与民族自治地方的关系。我国《民族区域自治法》4条第1款规定:“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”在规范层面,这一畛域的勘定虽然由我国《民族区域自治法》和民族自治地方的自治条例(即中央与地方)共同完成,但归根结底,并佐之以我国《立法法》75条第2款的规定,自治地方自治条例的制定本身即以我国《民族区域自治法》作为依据和蓝本,这也是我国单一制国家结构所决定的中央与地方关系基本模式的制度呈现。从这个角度来说,我国《民族区域自治法》之地方自治法的属性的确在明晰自治的法律边界问题上占据核心的规范地位。

   (二)规范基础

   我国《民族区域自治法》中存在大量中央与地方关系的规范,其大致可分为三类。其一,关于民族自治地方自治权限的条款,典型体现为该法第三章“自治机关的自治权”的规定。此章共27条,占该法条文总数的36…5%,亦是该部法律中篇幅最大的一章。其二,关于上级国家机关的职责、权限的条款(在很大程度上即指中央),[10]典型体现为该法第六章“上级国家机关的职责”的规定。此章共19条,占该法条文总数的25.7%,是该部法律中篇幅居第二的一章。其三,除了对中央、民族自治地方各自权力的静态表达,我国《民族区域自治法》还有部分条款对两者间的动态互动关系进行了初步的规制,如该法6条第2款“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展”的规定;该法第6条第3款“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,从实际出发,不断提高劳动生产率和经济效益,发展社会生产力,逐步提高各民族的物质生活水平”的规定;该法第7条“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位,积极完成上级国家机关交给的各项任务”的规定;该法第8条“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权,并且依据民族自治地方的特点和需要,努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业”的规定,等等。

   在研究和处理中央与民族自治地方关系实践中,前述我国《民族区域自治法》中的条款扮演了关键角色。其一,在研究层面,目前关于中央与民族自治地方关系的论文中,我国《民族区域自治法》相关条款已成最为重要的规范渊源;[11]在为数不多的专题性著作中,研究者同样对我国《民族区域自治法》给予了极高的重视。[12]其二,在实践层面,作为国家顶层设计的典型代表,国务院新闻办公室发布的一系列白皮书均对此赋予了生动注解。2011年10月的《中国特色社会主义法律体系》白皮书前文已有论及,而2004年5月的《西藏的民族区域自治》白皮书更指出:“《中华人民共和国民族区域自治法》,将民族区域自治制度确立为国家的一项基本政治制度,对少数民族自治地方在政治、经济、文化等各方面的自治权利及与中央政府的关系做了系统的规定,为西藏人民充分行使自治权利提供了有力的法律保障。”2005年2月的《中国民族区域自治白皮书》指出:“《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律,其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。它规范了中央和民族自治地方的关系,以及民族自治地方各民族之间关系,其法律效力不只限于民族自治地方,全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行该项法律。”2009年9月的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书亦指出:“《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律,规范了中央和民族自治地方的关系以及民族自治地方各民族之间的关系。”

   民族区域自治法律规范的有限性使得我国《民族区域自治法》相关法律规制功能的相对重要性进一步提升。目前中央层面的重要民族区域自治法律规范其实有两部最具代表性,除我国《民族区域自治法》外,还有2005年发布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称:《若干规定》)。一方面,由于《若干规定》仅为行政法规,规范位阶和效力位阶均不高,这就自然决定了其辅助我国《民族区域自治法》实施的配角地位。另一方面,“由于制定《民族区域自治法》的实施细则条件还不成熟,《若干规定》主要只对《民族区域自治法》第六章‘上级国家机关的职责’的内容进行了细化”,[13]故在前述三种中央与民族自治地方关系条款类型中,《若干规定》仅涉及第二类“关于中央的职责、权限的条款”,对现实需求的周延性亦考虑不足。由此,我国《民族区域自治法》作为调整中央与民族自治地方关系核心规范的地位在无形中被进一步凸显。

  

二、“半部法”:我国《民族区域自治法》调整中央与民族自治地方关系的局限性


   虽然我国《民族区域自治法》奠定了其作为调整中央与民族自治地方关系的核心法律规范的地位,但其在发挥这一功能时却存在诸多缺憾,充其量只能算作“半部央地关系法”。

第一,规范位阶的局限性导致我国《民族区域自治法》无法对核心、重大或政治性较强的民族问题(包括某些中央与民族自治地方重大关系问题)作出顶层规定。作为我国的基本政治制度之一,民族区域自治制度从产生之初即由宪法(或宪法性文件)对其核心内涵、范畴、理念和框架作出明确规定。1948年起草的《中国人民民主革命纲领》即将“少数民族”列为十大内容之一,并明确提出:“各民族一律平等,建立民族自治区。”[14]这为后来1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》中的民族区域自治条款直接提供了基础,亦构成1954年宪法3条第4款对民族区域自治制度进行原则性规定的逻辑前提。1975年宪法和1978年宪法中关于民族区域自治制度的原则条款依然得以保留。1982年宪法的民族区域自治条款则在相当程度上向1954年宪法“致敬”(参见表1),除原则条款外,还对自治机关的组织结构、委办事项、自治事项、重要的自治权以及上级国家机关帮助职责等核心问题予以明确。这就为作为宪法性法律的我国《民族区域自治法》相关规范的建构和实施奠定了基调。由此,我国《民族区域自治法》基本是在现行宪法民族区域自治条款框架内的拓展与细化,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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