郑毅:作为城市的北京与作为首都的北京——基于宪法规范的研究

选择字号:   本文共阅读 258 次 更新时间:2020-07-06 01:28:15

进入专题: 北京    

郑毅  

   摘要:  《宪法》第143条作为首都条款不仅具有一般国家标志的象征意义,更对回应当下一系列改革的迫切需求具有特殊的规范价值。针对该条的核心要素,应从事实和规范两个层面分别对“首都”和“北京”进行深入解析。“首都是北京”的表达既是事实描述,也是命令规范,其所蕴含的作为特殊中央与地方关系的“都-城”关系,实为解决诸如京津冀协同发展、非首都功能疏散、雄安新区建设等问题的逻辑和规范基础。可在借鉴域外经验的基础上,有效协调北京的城市功能和首都功能的关系,并通过《首都法》最终实现规范化目标。

   关键词:  首都是北京;宪法第143条;非首都功能;雄安新区;首都法

  

   一、问题的提出

  

   我国《宪法》第四章题为“国旗、国歌、国徽、首都”,下属三个条文统称为国家标志条款,其中第143条首都条款乃至整个国家标志条款是当下宪法规范研究中最薄弱的部分。有限的成果包括如下三类。第一,规范史研究,主要聚焦于对我国历部宪法(文件)起草过程的历史还原;[1]第二,直接针对国家标志条款的研究,包括两类:一是法解释学成果,[2]二是具体制度研究,后者又从不同层面展开,既包括对国家标志条款的整体探讨,[3]也包括对具体国家标志类型的分别剖析,[4]还包括极个别针对首都条款的专题研究;[5]第三,相关外围研究,如历史地理学、城市学、域外或比较研究等。[6]

  

   既有研究存在的问题有三:一是在规模上,虽然涉及《义勇军进行曲》入宪、京津冀协同发展、刑法修正案(十)》将严重侵犯国歌、国旗、国徽的行为入刑等制度发展,但学界对国家标志条款的关注仍然十分有限,甚至被评价为“宪法学研究的盲点”;[7]二是在内容上,历史梳理多而规范分析少、制度背景多而现实勾连少、对国歌国旗国徽条款关注多而对首都条款关注少;三是在视角上,国家标志的类型化研究占主流,而对三个宪法条文间内在逻辑的解读尚显薄弱。

  

   二、宪法首都条款的价值及其规范沿革

  

   (一)价值与特征:首都的国家标志形象

  

   第一,首都的政治符号与国家象征价值。北京作为首都,已成为代表中华人民共和国的政治符号——“我爱北京天安门,天安门上太阳升”即暗含着以天安门象征北京、以北京指代中国的隐喻;[8]而“Beijing”作为中国政府的代名词也早已成为西方话语的习惯表达。“政治符号代表或象征国家、民族和政府,其出现可说是制约刺激,久之,见了这些符号,便立即想起国家、民族和政府,产生敬仰的态度,采取有利的行为”。[9]尊重国家标志和象征可以唤起中华民族情感深处的国家情怀,珍视国家统一和团结,激励不同民族、不同地区、不同制度之下公民共同的家国意识,团结一致。[10]因而,“各种属于国家的专门标志都被用来构建、巩固和彰显国家认同,使得一国公民可以聚集在自己的国家标志之下,并形成‘同呼吸、共命运’的命运共同体”。[11]因此,首都在标志国家的统一和整合方面具有特殊的制度价值。[12]

  

   第二,作为特殊中央与地方关系载体的北京。与国际舆论中偏好以“北京”指代“中国政府”类似,我国地方层面亦存在以“北京”指代“中央”的思维惯性。根据《宪法》30条对我国行政区域的划分,北京作为直辖市显然属于“地方”范畴;而基于《宪法》142条基于“是”的“等量代换”逻辑,北京作为首都又被赋予“中央”的角色,进而成为中国特色中央与地方关系在同一行政区域高度重合的孤例。北京亦由此面临特殊的央地关系挑战:如何妥善协调同一空间内中央和地方不同需求间的矛盾?

  

   第三,作为当代重要国家战略实施的基础。实践中,首都比直辖市更能凸显北京的特殊身份。就外部性而言,《党的十九大报告》将京津冀协同发展明确为国家级区域发展协调战略,而疏解北京非首都功能成为实施该战略的重要抓手;就内部性来说,雄安新区、通州政务区以及大兴机场建设等同样蕴藏北京双重身份间的制度张力。前述国家战略实施的核心规范、关键动力和主要矛盾均源于《宪法》143条“首都是北京”这一看似简单的规范表述。

  

   第四,首都与其他三类国家标志存在本质差异,对国家标志条款的宏观研究以及对其他三类国家标志的专题研究均难以充分发掘首都条款的规范内涵。其一,首都的政治符号形象更为综合,目前能被现代技术手段固化并借由数字技术和大众媒介普遍传播的主要是视觉和听觉,在四类国家标志中,国旗和国徽属视觉系统,国歌属听觉系统,而首都能在更加宏观的层面上综合调动不同类型的感觉机制——无论是国歌国旗国徽这类规范化的国家标志,抑或天安门、故宫、长城、天坛、鸟巢甚至中国红这类被普遍认可的“准国家标志”——首都的形象均可超出感官媒介而直接化入意识;其二,《国旗法》《国歌法》《国徽法》均明确规定了具体场合、相关礼仪等要求,即这三类国家标志均须基于专门的仪式与氛围实现立体、生动的象征价值和教化意义,但首都象征功能的发挥并不依赖特定的仪式与氛围,因而具备更高的符号效率;其三,国旗、国歌、国徽能够通过构图、比例、尺寸、颜色、乐谱、歌词等实现规范化和可复制性,但首都的形象只能依赖公民的个体认知抽象描述。规范难题和适用障碍是首都成为四类国家标志中唯一未能法律化的首要原因,这又进一步加剧了《宪法》143条的诠释困境。

  

   (二)宪法首都条款的沿革

  

   1949年的《共同纲领》并未涉及国家标志内容,而是通过《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的四个议案》明确:“中华人民共和国国都定于北平,自即日起北平改名为北京。”[13]五四宪法将“国都”改称“首都”,于两处明确:一是序言第三段“首都北京”的表述,二是第106条规定:“中华人民共和国首都是北京”,后者显然与现行宪法已别无二致。首都条款虽非制宪过程中的讨论重点,但应注意如下三点。第一,国家标志条款主要源于社会主义阵营国家的制宪经验,如苏联1936年宪法第十二章“国旗、国徽、首都”、波兰1952年宪法第十章“波兰人民共和国的国旗、国徽、国歌和首都”等;[14]第二,除了最终进入宪法文本的国旗、国徽和首都,在制宪过程中被建议的国家标志还包括国玺、国服、国花、国礼、国色、国歌、国庆等,而国歌更是直到2004年才正式入宪;第三,虽然已有政协的决议在前,但在制宪过程中对定都北京仍有争论,如有人出于对北京地理位置、气候等城市条件的非议而提出武汉、西安、兰州等其他选项。[15]七五宪法将国旗、国徽和首都三类国家标志整合为第30条并独立作为第四章,但在形式上将三类国家标志分款处理,并在表述上删除了“中华人民共和国”的前缀。省文处理的思路虽并未诱发差异化诠释困境,但表述上确实有失规范,这也是七八宪法第60条在延续七五宪法第30条的内容、结构和逻辑的基础上还原“中华人民共和国”前缀的原因。现行宪法延续了这一表述模式。

  

   由上,宪法首都条款的变化体现为四个方面:一是文本载体,从中国政协全体会议的议案,到五四宪法“序言+正文”的“双保险”,再到七五宪法至今所沿用的宪法正文的“压轴条款”;二是规范术语,从1949年中国政协全体会议议案中的“国都”到五四宪法的“首都”;三是城市称谓,在进入正式宪法文本之前,“北平→北京”的转换已经完成;四是前缀限定,即七五宪法独树一帜地将“中华人民共和国”省文处理。其中,城市称谓转换本身并无直接的宪法意义,“中华人民共和国”前缀又主要指向修辞技术,故现行《宪法》143条的形成主要取决于文本载体和规范术语两方面。

  

   关于文本载体变化的理解。一方面,五四宪法虽然在序言中有“首都北京”的表述,但其主旨意在突出该宪法通过的地点为“北京”,而作为修饰语的“首都”的宪法意图并不突出;另一方面,在五四宪法起草的过程中,对宪法序言是否具有效力一直存在争议,因此在正文条款的规范力已然充沛的情况下,果断回归正文条款的独立规范模式无疑是适恰选择。

  

   关于规范术语变化的理解。对于从“国都”变为“首都”的原因,观点有二:一是虽“不知是何原因”,但认为改回“国都”更有利于与国旗、国歌、国徽的表述保持一致,“整个章名就能产生一种语言上的排比美”;[16]二是认为“将‘国都’改称‘首都’,这从宪法的高度肯定了北京作为首都的宪法地位”。[17]笔者推测原因主要有三。第一,虽然现代汉语中国都即首都,[18]但古汉语中“国”与“都”乃是同义,因此“国都”的并列结构绝非“国之都”之意,与“首都”的偏正结构迥异,由于历史上存在副都、陪都等制度实践,因此“首都”之“首”反而更能突出都城的唯一性;第二,近代以来“首都”已成为习惯表述,中华民国于1929年公布的《首都计划》即宣告了“首都”的官方修辞地位的确立;[19]第三,1954年起草宪法时所参照的前苏联、波兰、法国等国宪法的“首都”中文译法的影响。

  

   三、首都与北京:《宪法》第143条的规范要素

  

   (一)何以北京:城市定位的发展史

  

   1949年5月,时任北平市副市长的张友渔指出:“在保持北平为文化中心、政治中心及其历史古迹和游览性的原则下,把这个古老的封建性城市变成一个近代化的生产城市。”1950年1月,彭真提出北京城市建设的方针是“服务于人民大众,服务于生产,服务于中央政府”。[20]服务人民大众和生产是一般的城市定位,而服务于中央政府则是北京作为首都的特殊定位,二元功能格局由此奠定。1953年《改建与扩建北京市规划草案要点》明确:“首都应该成为我国政治、经济和文化的中心,特别要把它建设成为我国强大的工业基地和科学技术的中心。”1954年10月国家计委针对前述草案向中央提出的审议报告对“强大的工业基地”的定位提出保留。[21]北京政治、经济、文化、科技中心的四大定位日渐清晰。1959年八大期间,根据1958年大跃进的形势,在对1957年3月市委常委会通过的《北京城市建设总体规划初步方案》适当补充后将其上报中央,基本延续了“四大中心”的定位。[22]1973年《北京城市建设总体规划方案》虽然并未明确北京的城市定位,但事实上,“四大中心”的定位一致持续至20世纪八十年代前。[23]1983年《北京城市建设总体规划方案》提出了“政治+文化”的二元中心定位,[24]1993年《北京城市总体规划》、[25]2004年《北京城市总体规划》延续了这一双核结构。[26]2017年《北京城市总体规划(2016年-2035年)》明确定位为:“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”,并强调:“履行为中央党政军领导机关工作服务,为国家国际交往服务,为科技和教育发展服务,为改善人民群众生活服务的基本职责。”[27]

  

前述各版城市规划中,北京城市定位的元素大致包含政治、文化(文化教育)、经济(经济管理)、科学技术(科技创新)、国际交流(往)等。因北京兼有首都和城市的双重身份,前述元素的基础依据亦呈现明显分野:如文化中心定位主要基于北京作为历史文化名城和数朝古都的文化积淀,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 北京    

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/121975.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统