郑毅:我国经济特区立法的法制化建构

选择字号:   本文共阅读 59 次 更新时间:2021-01-13 22:57:06

进入专题: 经济特区立法  

郑毅  

   摘要:  经济特区立法对全面依法治国和全面深化改革意义重大,但现行立法法和相关授权决定对于经济特区立法的规范较为粗疏,亟待充实发展。对于经济特区立法与地方性法规和地方政府规章共同涉及的实体或程序制度,可在部分借鉴后者既有规则的基础上予以确定,同时明确借鉴的范围和程度;对于经济特区二元立法权的选择适用,应重点讨论两种立法权的共同范围以及经济特区立法专有范围的区分;对于经济特区法规的变通限度,应基于由绝对禁区和额外限制构成的核心标准,以及由激励和谨慎的动态均衡形成的辅助标准综合确定。前述制度方案应通过制定专门的经济特区法统一实现,目前启动相关起草研究的时机也已成熟。该法可下设特区立法专章,系统实现前述重要制度的规范化,着重突出党的领导、授权体系、先行先试等制度元素,最终形成经济特区立法“基本法律+授权决定”的双核模式。

   关键词:  经济特区立法 地方立法 立法变通 立法权选择 经济特区法

  

   一、问题的提出

  

   对于经济特区立法权的存废,学界长期存在争议。[1]2015年修改的立法法保留了经济特区立法权条款,在制度层面肯定了延续经济特区立法历史使命的必要性。[2]2018年9月,《国务院关于印发中国(海南)自由贸易试验区总体方案的通知》指出,“海南省要加强经济特区立法,建立与试点要求相适应的管理制度,建立公正透明、体系完备的法制环境”。[3]2019年2月,《中共中央国务院粤港澳大湾区发展规划纲要》强调,要“合理运用经济特区立法权,加快构建适应开放型经济发展的法律体系”。2019年7月,《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出,要“用足用好经济特区立法权,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下,允许深圳立足改革创新实践需要,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。2020年10月,《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》明确,要“完善行政管理体制和经济特区立法。按程序赋予深圳在干部和机构管理、统筹使用各类编制资源等方面更大自主权。支持深圳扩宽经济特区立法空间,在新兴领域加强立法探索,依法制定经济特区法规规章”。这些重要政策文件一致表明,经济特区立法权在全面依法治国和全面深化改革过程中将继续扮演重要角色;自贸区、大湾区、示范区等新型经济特区的法治发展仍将以传统经济特区立法权为基础;变通功能将是新时代经济特区立法权发展的重点。

   同当前迫切的现实需求相比,经济特区立法制度还存在较大完善空间。[4]其一,经济特区立法应当遵循的一般性规则尚不明确,包括有关立法规划、起草、审议、报批、备案、公布、解释等程序性规则,以及同上位法不抵触、不重复上位法等实体性要求。在这些方面,经济特区立法同一般地方立法存在某种程度的共性,因而具有借鉴一般地方立法规则的空间和可能。但能否借鉴、如何借鉴以及借鉴的限度何在,还需学理层面的解释和分析。其二,经济特区立法相较于一般地方立法,具有明显的特殊性,实践中会遇到一些特殊问题。例如,同时享有经济特区立法权和一般地方立法权的立法主体针对特定事项立法时,如何在二元立法权中选择;经济特区立法可变通法律、行政法规、地方性法规,变通的限度应如何把握;等等。这些实践难题,都有待在制度层面具体建构。其三,经济特区立法的各项规则,需要通过规范化的形式呈现,以实现经济特区立法的法制化。但选取何种法制化形式,以及法制化的内容如何安排,还有待深入探讨。

   本文将对上述三项重要议题逐一回应,提出经济特区立法对一般地方立法程序性规则和实体性规则的借鉴方案,经济特区立法特殊立法规则的设计,以及制定统一经济特区法、实现经济特区立法法制化的初步构想。

  

   二、经济特区立法适用的一般性规则

  

   经济特区立法制度的完善,首先需要明确和细化一般性的程序规则和实体规则。如能借鉴立法法中已有的地方性法规、地方政府规章的程序和实体规则,将在一定程度上节约立法成本。

  

   (一)经济特区法规对地方性法规制定制度的借鉴

  

   经济特区法规并非地方性法规中的一种,但两者具有深刻的内在关联。从立法权的归属情况看,地方性法规和经济特区法规的制定主体均为省、市的人大及其常委会。从立法技术层面分析,“标题是法律整体的一部分,其法律效力不受限制,经常成为很有价值的辅助解释工具”。[5]立法法对于经济特区法规的规定,恰好位于第4章第1节,该节的标题是“地方性法规、自治条例和单行条例”。由于自治条例和单行条例只存在于民族自治地方,立法法第4章第1节的内容安排和对标题的表述,某种程度上意味着,立法者倾向于认为经济特区法规与地方性法规具有内在共性。因此,经济特区法规的制定,借鉴地方性法规的制定程序和实体性规则,是有一定合理性的。

   但经济特区法规同地方性法规毕竟存在差异。在权源上,根据立法法第72条、第73条,制定地方性法规属于职权立法;但根据第74条,制定经济特区法规依据的是全国人大及其常委会的授权,属于授权立法。在效力上,立法法第72条第1款要求地方性法规“不同宪法、法律、行政法规相抵触”,但第90条第2款却允许经济特区法规“对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定”。在实践中,当经济特区的范围与所在地的市的范围不完全重合时,经济特区法规只能在经济特区适用,而不能扩展到全市范围内适用。[6]可见,经济特区法规在本质上不同于地方性法规,[7]经济特区立法对地方性法规的制定程序和实体规范的借鉴也是有限的。

   1.程序性规则的部分借鉴

   理论上讲,在立法规划、起草、审议、解释、公布等程序性安排上,没有必要对经济特区法规和地方性法规适用不同的制定规则。经济特区法规的制定,可以直接适用地方性法规的制定程序,或在其基础上略微调整。目前,四个市级经济特区的立法实践,也的确是按此方式进行的。根据《深圳市制定法规条例》(2016年)、《珠海市制定法规条例》(2016年)、《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》(2016年)和《汕头市立法条例》(2019年)的规定,经济特区法规和地方性法规在规划、起草、审议、解释等环节的规则完全共享,唯一存在差异的是公布环节。深圳对于经济特区法规和地方性法规的公布不作区分,市人大制定的法规由主席团公布,市人大常委会制定的法规由常委会公布;珠海、厦门由市人大制定的经济特区法规由主席团公布,市人大制定的地方性法规、人大常委会制定的经济特区法规和地方性法规均由人大常委会公布;汕头关于经济特区法规公布程序规定,人大制定的由主席团公布,人大常委会制定的由常委会公布。此外,四个市级经济特区均对经济特区法规和地方性法规的公布载体作了一致性规定。可见,对于经济特区法规和地方性法规的制定程序,各地倾向于不作区分;对于公布主体的规定,各地虽略有差异,但这种区分并非理论上的必然。

   经济特区法规和地方性法规在制定程序方面的差异,主要存在于批准环节。根据立法法第72条第2款、第97条和第98条,设区的市制定地方性法规要遵循“批准—备案—撤销”的程序,而经济特区法规的制定仅受“备案—撤销”的程序控制。对于经济特区立法过程中批准程序的缺失,曾有学者提出批评,认为“经济特区授权立法所制定的法规虽层层备案,但基本上是层层不查,监督最终流于形式”。[8]这故然有一定道理,但从经济特区立法权设置的初衷来看,经济特区法规的制定无须经过批准。经济特区承载着“改革窗口和试验田”的价值期待,[9]授权立法的核心目标在于宪法第3条第4款规定的“充分发挥地方的主动性、积极性”。以备案作为核心控制机制,本质上是对自行生效的经济特区法规作出合乎授权决定的“无罪推定”,赋予其更大的自主性空间。[10]同时,批准程序的缺失并不会削弱中央对经济特区法规的监督力度:备案是对法规生效后的监督,批准是对法规生效前的监督,[11]在备案审查制度不断完善的今天,二者的关键区别,某种意义上在于监督启动的时间,而非实际监督的效果;经济特区法规制定程序中的“全国人大常委会+国务院+省人大常委会”的备案主体三元结构,相较于设区的市地方性法规制定程序中的“全国人大常委会+国务院”的二元结构多出一道“防线”;针对经济特区法规最具“越界”风险的变通功能,立法法第98条第5项专门设置了“说明变通情况”的额外备案要求;根据立法法第97条,地方性法规撤销机制的效力对象仅是具体的制度文本,经济特区法规撤销机制的效力对象,却可能是相应的立法授权,中央对于经济特区立法的监督和控制力度显然更大。总之,经济特区法规的备案和撤销均严于地方性法规,即便缺少批准环节,也不会影响“中央的统一领导”。

   2.实体性规则的部分借鉴

   第一,关于“不抵触”。立法法第72条第2款规定的地方性法规“不同宪法、法律、行政法规相抵触”,通常被解读为“不与特定上位法的具体规定相悖”。[12]有学者认为,经济特区法规也适用这一规则。[13]但是,同样是为明确法规与上位法的关系,立法法第95条第2款针对“根据授权制定的法规”,使用的却是“不一致”的表述。“不一致”与“不抵触”的区别至少有三:(1)“抵触”意味着对规范内容间差异状态的否定评价,可能导致存在差异即不合法的结果;“不一致”仅是对规范差异状态的客观描述,无主观评价色彩,是否适当或合法须经有权机关依法判断。[14](2)立法法第73条明确了地方性法规执行上位法、处理地方性事务及先行立法三类功能,前两个功能均要求地方性法规不得抵触的对象是上位法的基本原则和具体规定,但在先行立法情形中,因暂无直接对应的上位法,不抵触的对象只能限定为相关上位法的基本原则。(3)各授权决定均要求经济特区法规“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”,故立法法第95条第2款规定的“根据授权制定的法规”中“不能确定如何适用”的“不一致”的对象,仅限于法律和行政法规的具体规定。综上,经济特区法规对“不抵触”的适用须区分具体情况,如表1所示:

  

  

   (表1)

  

   第二,关于“不重复上位法”。立法法第73条第4款要求,地方性法规对上位法已经明确规定的内容一般不作重复性规定,经济特区法规的制定对该原则的适用则应视具体情况讨论。一方面,经济特区法规须有上位法依据(即便是宏观抽象的),在文本上或体现为对上位法重要原则的重申与强调,这种形式上的重复深蕴践行宪法第3条第4款“中央的统一领导”和第5条第2款“维护社会主义法制的统一和尊严”的动机,对经济特区法规促进先行先试、变通等“地方主动性”的充分发挥颇为关键,且位于立法法第73条第4款“一般”的限定所构建的弹性范围内,故不宜简单视作“重复上位法”。另一方面,基于试验田定位和变通上位法的功能,[15]以及经济特区兼有地方性法规和地方政府规章制定权的制度现实,经济特区法规直接重复上位法的具体规则,在理论与实践中均无必要,当然接受“不重复上位法”原则的规制。

第三,关于“重大事项立法权属人大”。立法法第76条规定,涉及本行政区域特别重大事项的地方性法规须由人大通过,这同样适用于经济特区法规。其一,“经济特区”属于第76条的“行政区域”。从1980年《广东省经济特区条例》第1条的“划出一定区域”,[16]到立法法第74条“经济特区所在地的省、市”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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