韦森:从税收法定走向预算法定

选择字号:   本文共阅读 470 次 更新时间:2017-07-01 06:53:30

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韦森 (进入专栏)  

   自1978年改革开放以来,当代中国社会正在经历着从中央计划经济向市场经济的体制转型。在过去近四十年的中国改革开放过程中,整个社会基本上达成建立一个法治化的市场经济体制的基本共识。1982年通过并于1993、1999和2004年三次修订的《中华人民共和国宪法》第五条,把“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”设定为国家的长期发展目标。2013年11月12日中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,充分肯定了十一届三中全会以来所进行的中国经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革,并把全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。

   自晚清以来,经过无数次的革命、抗战和国内战争,中国共产党人和无数志士仁人为建立一个现代国家制度和经济发展而付出了艰苦卓绝的努力。实际上整个中国社会也在探索着如何组织人民的生存和生活,如何建立一个现代国家制度而不断进行着制度创新和制度变革。只是经历了近三十年的计划经济实验,并遭受了1958年的“大跃进”和“十年文革”,直至1978年之后,我们才真正认识到,前苏联式的计划经济模式是不可行的,乃至是灾难性的;只有市场经济才是人类社会所能发现的最有效率和最能增进人类福祉的资源配置体制。同时我们也开始逐渐认识到,只有建立一个法治化的国家制度来确保市场经济的运行,才能确保中国能行进在一个稳定、和谐和持续经济增长并使人民福祉不断增进的正确道路上。要建立一个法治化的市场经济国家,就要进行经济体制和政治体制的改革,推进国家治理体制的现代化。从整体上来看,自中共十一届三中全会以来所进行的中国经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、党建等方面的全面改革,实际上意味着当代中国还行进在一个现代化国家制度建设的半路上。

   在近些年中国国家治理体系现代化建设方面,一项重要的改革是政府预算管理制度的规范与建设。在中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”中,就提出了这一政治体制改革的基本原则:“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”

   税收法定原则是现代各国民主政治制度中一项基本原则和国家的基本制度。它肇始于英国,现已为当今世界各国所公认,其基本精神在各国宪法或税法中都有体现。税收法定原则,是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则,即如果没有相应法律作前提,政府则不能征税,公民也没有纳税的义务。税收主体必须依且仅依法律的规定征税;纳税主体必须依且仅依法律的规定纳税。税收法定具体内容包括三个部分:税种法定、税收要素法定、程序法定。

   由于现代中国的国家制度是由二十世纪五十年代想要建立的计划经济体制模式设计出来的,在1954、1975、1978、1982《中华人民共和国宪法》乃至1982年宪法的四次修正案(1988、1993、1999和2004)中,税收法定原则都没有明确的规定,而现行《宪法》只在第五十六条有“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”,这一条文只说明中华人民共和国公民的纳税义务是依据法律产生的和必须履行的,但却没有明确规定征税主体应依照法律规定来征税,因而该规定无法全面体现现代国家税收法定主义的精神。

   由第九届全国常务委员会第二十一次会议于1992年9月4日通过并于1993年1月1日实施的《中华人民共和国税收征收管理法》第三条有规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”这一规定才说明我们国家制度开始有了税收法定的基本精神。

   但是,这一条规定并没有明确谁来制定税法,但却明确说明“法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行”。结果导致在我国现行的十八个税种中,除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外,增值税、消费税和资源税、房产税等十五个税种均由国务院制定的有关暂行条例规定征收,故可以认为税收法定,包括起三个基本要素,税种法定、税收要素法定、程序法定,在我国还没有得到落实。

   另外,从理论上来看,尽管税收法定已经是当代世界各国国家的基本制度构成部分,但是中国学界和社会各界真正注意到这一点还比较晚。直到二十世纪八十年代,大部分国人很少注意和认识到这一点。从目前所收罗的研究资料来看,税收法定原则最早是在1989年作为西方国家税法的四大基本原则之一被介绍到中国来的。中国当代民商法泰斗谢怀栻先生在《西方税法的几个基本原则》一文中曾详细地论述了税收法定原则、税收公平原则、社会政策原则和社会效率原则,尤其强调了税收法定精神(见谢怀栻,“西方税法的几个基本原则”,载刘隆亨《依法治税简论》,北京大学出版社1989年出版,第150-153页)。

   到了二十世纪九十年代后,中国法学界和财政学界开始大量讨论这一原则。随着中国市场化改革的深入推进和公民私人财产权在《宪法》和《物权法》的逐步得到明确,越来越多的学者开始讨论现代社会中的税收法定和税收法治精神了。随着时代的进步,中国的法学界、财政学界和经济学界以及一些全国人大代表、政协委员大家不断共同呼吁,中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条,最终写入了“落实税收法定原则”,并且全国人大要在未来五年中对所有中国政府的现有十八个税种的十五个税种进行立法,这应该说是中国现代国家制度建设方面的一项很大进步。

   与落实税收法定原则相联系的,是中国政府预算管理制度的改革和建设。而加强人大对政府预算的全面审查和监督乃至制衡,则成了中国国家治理体制现代化的一个重要组成部分。经过蹉跎十余年,最后经由多方博弈而在2014年8月31日由全国人大常委会最后审议通过《中华人民共和国预算法》的修订稿,则构成了最近几年中国国家治理体系现代化或者说现代国家制度建设的一个重要进展,或者说代表了最近几年中国人思想观念方面的进步和政府管理体制方面的一项重要改革。尽管新的《预算法》已经修订和颁布了,但到目前为止,国务院《预算法实施条例》修正案还没有通过和颁布实施,因而从某种意义上来说,新《预算法》到目前为止还是为限制政府财税和预算权力所铸造的一个“纸笼子”,但笔者认为这当成为未来中国国家治理体系现代化建设的一个基本方向。未来中国的改革和现代国家制度建设,迟早会把这一点落实下来。

   作为一条理论战壕中的“战友”,天津财经大学的首席教授、笔者的好友李炜光教授与我共同发起和组织了数次关于《预算法》和《预算法实施条例》修改的讨论会。身为我国著名的财政学家,李炜光教授也是较早提出政府财政和税收法治精神的学者,并在这方面著作等身。笔者作为一个制度经济学的研究者,在新制度经济学和哈耶克的思想研究方面,前几年做了一些工作。但在政府财税和预算制度方面,我实是外行,关注政府预算管理制度和《预算法》的修改问题也很晚。

   这些年来,我之所以关注财税问题,乃至预算法的修订,是因为有一个事情刺激了我,那就是5·30事件。2007年5月30日夜里12点,国税局把证券交易印花税从千分之一提到千分之三。光这一项措施,2007年下半年7月1日到12月31日财税部门就多征了两千零五十亿元的印花税,相当于次年中国政府所减免的全国农业税的近两倍。从那时候开始,我才意识到政府的税收和财政支出,才是现代国家制度建设的核心问题。尤其是2007年下半年在网上查到李炜光教授的“无声的中国纳税人”(《书屋》2006年12月)一文,读后对我震动很大。那时,我也从网上查到了蔡定剑、刘剑文教授等法学家的对各国税收法治和预算民主的论述。从那时才开始,我才意识到现代民主政治的核心和实质是如何管住政府征税权和政府预算收支,随即在国内外网络和平面媒体上发表一些文章。

   这些年来,我和李炜光教授以及财政学界和税法学家的一些教授一起,撰写了一些论文和著作,在推动落实税收法定原则方面做了些理论工作,并从2010年开始,我们就一直关注并实际上参与了《预算法》修改的专家和学者的建议工作。收在本书的后面几篇附录,详细记录了1994年原《预算法》和2014年8月31日由全国人大常委会通过的新《预算法》的对照,也有几篇附录是我们专家学者为《预算法》修改所提出的具体意见和建议。这部分反映了我们部分专家学者在近些年在《预算法》修改过程中所做的一些努力和部分贡献。

   这里要说明的是,这次预算法的修订和颁布,是国家立法机关、政府有关部门和社会各界共同参与和博弈的结果。

   从学界来说,参加笔者和李炜光教授所共同发起主办的数次《预算法》修订专题研讨会的专家学者,包括直接参与新《预算法》修正案起草的北京大学法学院的刘剑文教授和中国政法大学的施政文教授,也有全国政协委员蒋洪教授、原全国人大代表叶青教授,多年研究预算法修改的中央财大的王雍君教授,以及多年关注预算法修改的上海财经大学公共政策学院的朱为群教授、刘小兵教授、邓淑莲教授和郑春荣教授等财政学的专家,以及中国社会科学院农经所的冯兴元教授、华东政法大学经济法学院院长吴弘教授和上海交通大学凯原法学院的许多奇教授,以及武汉大学法学院税法学专家熊伟教授等。这些专家学者分别参加了我们所组织的数次研讨会,贡献了许多修正意见。

   中山大学的马骏教授虽然没参加我们在上海组织的《预算法修正案》二审稿理论讨论,但对我们参会专家学者所起草的《预算法》修正案二审稿的修改意见稿提出了他的一些书面修改意见,并参与了签名。中欧陆家嘴国际金融研究院的刘胜军副院长也参加了关于《预算法实施条例(修订征求意见稿)》的专家学者的讨论会,并提出了一些具体修改意见和组织协调工作。

   作为数次《预算法》修改和《预算法实施条例》(至今未能通过并出台)修改研讨会的主要参与者,上海法律与金融研究院的傅蔚冈院长和聂日明研究员不但提出了大量修改意见,而且还具体组织和安排了数次研讨会,并提供了资金支持。尤其是聂日明研究员,在这些专题研讨会上,他和研究院的一些研究人员和工作人员一起,具体记录了参会专家的发言,编制了1994年的《预算法》与新《预算法》修正案以及我们数次会议所提专家修正意见的修正意见的逐条对照表。收入本书的七篇附录,包括我们向全国人大、国务院和有关部门提出的具体的修正意见,也是傅蔚冈、聂日明及其上海法律与金融研究院的研究和工作人员具体记录、起草和文字操作的。他们在实际过程中做了大量工作和贡献。

   修正意见起草后,我们分别传给各位参会专家自己修改,由傅蔚冈、聂日明和我统稿,最后定稿后大家共同签署再提交给全国人大、国务院法制办和有关部门。故他们的贡献是当为历史所铭记的。作为数次《预算法》及其《预算法实施条例》修改研讨会的组织者,我和李炜光教授除了提出自己的修改意见外,主要负责组织和协调,以至到最后的文字把关和定稿。当然,作为本书后面所附几篇附录的修正意见稿,都是我由最后文字通稿和定稿后才报呈人大和国家有关部门的,任何错误和不当之处,我个人也当负首要责任。

2012年7月6日,新《预算法》放到全国人大网上向全社会公开征求意见后,由于有关方面并没有做任何公开宣传,是全国人大财经委员会副主任、原央行副行长吴晓灵女士于7月19日打电话到我办公室,提醒我《预算法》修正案已经放到全国人大网上公开征求意见,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:澎湃新闻

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