朱英:论晚清的商务局、农工商局

选择字号:   本文共阅读 225 次 更新时间:2017-08-15 10:47:40

朱英 (进入专栏)  

   1894年中日甲午战争以后,中国的民族危机和清朝的统治危机都日趋加深,清政府的经济政策也随之发生了明显变化,开始逐渐重视发展工商实业,并采取了一系列具体措施。饬令各省设立商务局、农工商局,即是其中的一项重要内容。迄至目前,有关的论著对商务局、农工商局或一笔带过,或只字未提,更无专文作详细说明。鉴于这一缺陷,本文拟就其有关具体情况作一初步论述,从一个侧面观照甲午战后清政府经济政策的变化及其影响。

  

(一)

  

   郑观应是晚清较早提出设立商务局的有识之士之一。他在《盛世危言》的《商战》篇中,已明确指出要振兴商务,就必须特设商务大臣,同时在各省设立商务局。他还具体阐明,商务局的设立,应“仿西法,由各艺各商户,公举殷商及巧工设为董事,予以体面,不准地方官藉此要求。凡有商务、工务应办之事,可者,随时禀报商务大臣,或商务大臣不公,有徇私自利之心,准各省商务局绅董,禀呈军机处转奏,庶下情上达,不至为一人壅蔽也。”(1)此后,他又再三申述这一要求。不难看出,郑观应主张设立商务局的具体目的,是为了使商情得以顺畅上达,商人免受不肖官吏阻挠侵夺。他强调有了商务局,各种弊端得以消除商人亦得仿照西例,承办要务,必将争自灌磨,使货物翻新,销流畅旺,上以仰承国家之要需,下以杜绝外洋之辰漏,安见商富而国不富耶?”(2)虽然郑观应的这种期望有些脱离实际,但他在当时能较早提出设立商务局这一兴商措施,仍称得上是卓识之见。

  

   甲午战争的惨败,使清朝统治集团颇受震动,清廷颁发的上谕,提出要艰苦一心,“痛除积弊”,亟筹兴革。随后,不少官员上奏请求发展工商实业以自强,民间“设厂自救”的社会舆论也日见强烈,再加上面临严重的财政危机,清政府遂开始改变经济政策,重视发展民间工商实业。清廷上谕宣称“以恤商惠工为本源”,并命各省督抚暨地方官对如何发展工商“悉心妥筹,酌度办法”(3)。于是,一些官员纷纷奏陈各项振兴工商措施。商务局的设立,也被列为其中的一项重要具体内容,并很快受到清廷重视。

  

   光绪二十一年(1895)闰五月,张之洞上《吁请修备储才折》,奏请设立商务局、工政局,阐明“护商之要,不外合众商之力以厚其本,合国民之力以济其穷。今宜于各省设商务局,令就各项商务悉举董事,随时会议,专取便商利民之举,酌济轻重,官为疏导之。”(4)同年十一月,御史王鹏运奏请讲求商务一折,也着重提出在沿海各省会各设商务局一所局中派提调一员,驻局办事,将该省各项商业,悉令公举董事一人,随时来局,将该省商况利病情形,与提调妥商整顿补救之法,禀督抚而行之,事关重大者,督抚即行具奏。”(5)清廷谕令军机处将此折交总理衙门议奏。同年十二月,总理衙门奏复:“该御史请于各省设立商务局,俾得维护华商,渐收利权,诚为当务之急。”但是,总理衙门不赞成在局中派设提调,认为如果“派设专员作为提调,以官府之体而亲阛阓之业,终难透辟。不如官为设局,一切仍听商办,以联其情”。为此,总理衙门奏请朝廷饬下各督抚,于省会设立商务局,“由各商公举一殷实稳练素有声望之绅商,派充局董,驻局办事”。各府州县于水陆通衝之处设立通商公所,“各举分董,以联指臂”(6)。总理衙门此折上奏之后,得旨如所议行,饬下各督抚遵照办理。

  

   总理衙门支持设立商务局,也是希望通过这一措施达到“商情可期踊跃,商利可冀扩充”,即发展工商实业的目的。但其着眼点更注重以此消除官与商之间的隔阂,改善官商关系。当时中国的情况是官对商不关痛痒,“公事则派捐,讼事则拖累,商之视官政猛如虎,其能收上下相维之益乎?”所以,总理衙门期待以设立商务局使“官商一气,力顾利权”(7)。上述表明,清朝统治集团在甲午战争后不仅开始重视发展工商实业,而且有一部分成员意识到必须从观念和政策上改变对商的态度,强调官府应注重保护工商业者的利益,使官商联络一气,由此才能真正促进中国工商业的发展。这种认识与洋务运动时期官对商的态度相比较,应该说是一个明显的进步。

  

   在此之后,有些省份即开始设立商务局。1896年,张之洞奏准使用原息借商款60万两,另加息借官款,作为设立苏州商务局及创办纱厂股本。同时奏准委派前国子监祭酒陆润庠经理苏州商务局,前礼科给事中丁立瀛经理镇江一带商务局,前翰林院修撰张謇经理通海一带商务局,“此外各绅由各局给与照会,均会商地方官相机鼓舞,设法振兴,以期华商华民生计,日有起色”(8)。山西巡抚胡聘之也奏准调派籍隶山西的刑部候补郎中曹中裕、候选道冀以禾、候选知府刘笃康等人在晋创办商务局,并特别强调“联络官商,合为一气”,“若但由官设局劝办,众情不免疑沮,恐难集事”。另还拟定了商务局集股章程,“俟在省城设立商务总局后,即就本省土货易于行销者,先行集资试办,此外查有可兴之利,再随时推广,即将来开办矿务,一切招商集股事宜,亦可派令经理。”(9)

  

   但是,多数省份的官员当时并未即刻引起重视,也未采取实际行动。陈炽在其所写《创立商部说》一文中,描述当时的情况说:“刻总署议准各省设立商务局,选举商董,求通下情。然地方官吏,大都一笑置之,即便实见施行,亦惟以一纸官文奉行故事,而于商人奚益也?而于商务奚裨也?盖中国之官商相去悬绝,不设专官以隶之,不设专律以防之,不定地方官吏之考成功罪以警之,而欲恤商情,振商务,保商权,是犹缘木求鱼,欲南辕而北其辙也,其必不可得已。”(10)可见,尽管清政府在甲午战后已饬令各省设立商务局,但在起初的施行过程中并不十分顺畅。

  

   光绪二十四年(1898)四月,侍郎荣惠奏请特设商务大臣,奉旨著总理衙门议奏。总理衙门认为,前已奏准于各省设立商务局,无庸另设大员督办。同时请求朝廷饬下各督抚,查照奏案实力遵行创办商务局。清廷遂又颁发上谕,再次强调:“商务为富强要图,自应及时举办”。“著各督抚率员绅认真讲求,妥速筹办,总期联络商情,上下一气,毋得虚应故事,并将办理情形迅速具奏。”(11)尽管如此,仍有一些省份的官员持观望塞责态度。康有为于同年六月上条陈商务折指出:设立商务局早已奉谕施行,“惟各省督抚多未通时变,久习因循”,难以奏效。“顷虽再下明诏,疆臣亦惟置若罔闻”(12)。此折上奏数日之后,清廷再次就设立商务局颁发上谕,命两江总督刘坤一、湖广总督张之洞选派通达商务明白公正之员绅,“试办商务局事宜”。张之洞在署两江总督期间即对设立商务局比较热心,此次清廷上谕点名饬令其派员在汉口筹设商务局,他更是十分重视。经过一段时间筹备,张之洞即于当年阴历八月初奏准设立汉口商务局,并拟订了振兴工商的八条具体措施。刘坤一因行动迟缓而受到清廷训斥,随后邀请张謇主持创办上海商务局。光绪二十四年七月,清廷还曾根据康有为请立农工商总局于京师,立分局于各省的奏议,谕令在京师设立农工商总局,派直隶霸昌道端方、直隶候补道徐建寅、吴懋鼎等督理,并均赏给三品卿衔,“一切事件,准其随时具奏”。各直省则由该督抚设立农工商分局,遴探通达时务公正廉明之绅士二三员总司其事。这样,此后各省所设4有关机构有的称商务局,有的称农工商局,但性质大体相似。

  

   戊戌变法期间,设立商务局的省份渐趋增加,但也不是每个省份均已设立,有的是在戊戌变法之后或20世纪初才正式创立。例如山东商务局,就直至1901年11月才由袁世凯奏准设立。到清末清政府推行“新政”的一段时期,商务局或农工商局已比较普遍地在各省创立。另需补充说明的是,戊戌变法失败后,慈禧曾废除光绪帝颁行的许多变法措施,但却基本上未改变发展工商业的政策。慈禧也认为“工商为当今之要图”,命各级官员“随时兴办”(13),所以,戊戌变法的失败并未中断商务局的设立。戊戌政变后,慈禧所派特使刚毅曾一度裁撤上海商务局,但慈禧不久又下令刘坤一在上海重组商务局。刘坤一仍委派张謇和湖北候补道刘世珩“驰赴上海设局开办,总理其事,并选举各业巨商严信厚等为商务总董,分饬所属(各业)各举分董”(14)。同时还在省城江宁设立江南商务总局,因而上海商务局在此后或称江南商务沪局,或称上海商务总局。

  

   由上可知,晚清商务局的设立,首先是郑观应等早期维新派代表人物所提出,其次是由于甲午战败的强烈刺激,清朝统治集团内部一部分官员奏请振兴工商以自强,进而提出设立商务局的具体措施,得到清廷的支持,从而使之付诸实现。但更多商务局的设立,则是戊戌变法时期康有为等维新派大力推动的结果。清末“新政”时期的振兴工商,在某种意义上可以说是甲午战后清政府发展工商业政策的继续和深入,又更进一步促使商务局或农工商局在全国各地比较普遍地得到设立。上述商务局的设立、发展过程,从一个侧面反映了从甲午战后到清末这一历史时期内,清政府经济政策从初始变化到全面施行振兴工商的阶段性发展特点。

  

(二)

  

   晚清设立的商务局,在行政上一般都隶属于各省督抚,19世纪末清朝在中央并未设置商部,除设在京师的农工商总局可随时具奏外,各省的商务局遇事均需呈请督抚代奏。康有为鉴于这种情况,曾提出将各省商务局直隶于总理衙门,以便统一管辖,但未被采纳。事实上,由总理衙门统辖各省的商务局也并不合适;然而由各省督抚直接管辖,并由督抚任命商务局主事官员,确有不少弊端。1903年商部设立后,希望改变这一状况,但商部也不便公开剥夺各省督抚的有关权限,转而向朝廷提出了一个变通办法,即各省担任商务局或农工商局总办者,均由商部加札委任为商部商务议员,遇有公事准其迳行呈报商部,由此绕过各省的督抚。商部又奏请朝廷饬下各省将军督抚务选谙习商学、通达政治之员派充商务局总办,并出具切实考语,造具履历清册咨报商部。总办上任后是否称职,应由商部随时察核。遇有应行商办事件,商部仍分咨各省督抚妥筹办理,其寻常调查之件则由商部迳行札知各商务局总办核复(15)。清廷准如商部奏议办理,此后商务局、农工商局即形成对地方督抚与商部的双重隶属关系。

  

   甲午战后清朝虽多次饬令各省设立商务局,但对其办事机构的设置无具体说明和规定。19世纪末匆忙设立的一些商务局,大多无史料足以表明其建有具体的各个办事机构,一般都只有总办、会办若干人主持局务,因而其办事效率令人怀疑。清末“新政”时期的商务局,则开始按各方面的职责设立各种办事机构。例如福建商务局参照商部分设四司的办法,变通设立六所。保惠所专司招商、保商、建设学堂、译书、译报、执行商律禁令、词讼、颁给专利凭照、激劝保奖之事;货殖所专司开垦、树艺、蚕桑、畜牧一切农务中生利之事;艺术所专司机器制造、矿产、铁路、招工等一切艺中生利之事;会计所专司税务、货币、品物价值、校正度量权衡、出入经费之事;陈列所专司陈设品物、评定良窳、各业赛会转运之事;调查所专司考查内地土产、外来货物、时价涨落、销路通塞、一切记载报告之事(16)。有了具体的办事机构,职权分明,各司其责,才能有效地运作,发挥其应有的作用。

  

关于商务局的权限、职责及其活动,清政府起初并无具体规划和措施,也未像后来设立商会那样,拟订一个统一的章程,加以明确的规定和说明。戊戌变法时期在康有为的建议下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:邢宗民
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文章来源:《近代史研究》1994年第4期

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