陈柏峰:党政体制如何塑造基层执法

选择字号:   本文共阅读 850 次 更新时间:2017-08-08 20:57:34

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   作者陈柏峰,中南财经政法大学法学院、法治发展与司法改革研究中心教授。

   转载时烦请注明“转自《法学研究》公众号”字样

  

执法研究的视角转换

  

   法律规范落实为社会现实,需要经过法律实施的复杂过程。有些法法律规范落实为社会现实,需要经过法律实施的复杂过程。有些法律规范的实现,主要经由司法系统;更多法律规范的实现,经由并依赖行政执法系统。执法并非直线过程。如何有效执行法律,提高法律实效,使法律规范承载的目标得以实现,是执法系统需要面对的问题。这一问题并非中国独有。在西方,执法研究主要有两种理论视角。

   第一,执法经济学理论。1968年,贝克尔指出,犯罪带来社会成本,而执法本身也有代价,因此最优化的执法必须在两者之间做出权衡。此后,学者们用新古典经济学范式建立了最优执法经济学。最优执法经济学假定法律是完备的,执法者以最大化社会福利为己任。其实这与现实并不相符。因此,随后有学者将作为委托人的国家法律及作为代理人的执法者,都预设为效用最大化者。因代理人与委托人的利益不同,委托人需要支付约束和激励成本。

   第二,街头官僚理论。1969年,李普斯基在美国政治学年会论文中首次提出街头官僚理论。此后,学者们不断发展和修正这一理论。街头官僚主要指处于最基层和具体工作最前线的政府工作人员,它们直接与民众打交道,享有广泛的执法裁量权,可以在诸多方面“制定政策”,直接影响民众的生活状况和社会福利。街头官僚理论从官僚个人、执法环境、官僚组织、执法对象等方面具体解释执法行为。

   西方的执法研究都以理性人假设为基础,着重分析执法者的行为倾向,将执法行为视作执法者的理性选择。执法经济学理论对社会结构和执法体制做了形式性预设,通过演绎建立形式模型;而街头官僚理论在具体社会情景中讨论理性选择。这些研究都没有在执法机构所处的政治体制环境方面着墨,大约因为在西方法治国家,执法属于具有自洽性的法治系统的内部事务,受政治体制影响并不大;而且,西方国家的科层体系较为稳定,对执法体制做形式性预设,不至于严重低估体制环境的复杂性。西方的法治历史相对悠久,政府系统内部各种关系的法治化程度较高,规则调整模式大体稳定,因此,研究执法问题无需过多关注政治体制,只需重点关注自洽性的法治系统。

   与西方国家形成鲜明对比,中国的法治政府和法治社会还处于建设阶段,各种关系的规则调整模式尚不稳定。而且,中国的政治体系、政府构架与西方也有着很大差异,形成了独具特色的党政体制。在制度和实践中,基层执法都受到了党政体制的深刻塑造,相关研究理应对此有所涉及。

   在中国的执法研究中,有学者受西方执法经济学理论影响,用成本作为衡量执法行为的关键因素,用委托—代理来比拟执法者(代理人)与法律(委托人)的关系,对执法行为进行成本—效益分析。这类研究不在意经验性,几乎不触及执法机构背后的党政体制问题,容易低估政治体制、社会环境和社会关系的复杂影响。也有学者进行了类似于西方街头官僚理论的研究,将执法者置于受制约的场景下,对执法过程进行行动策略分析。这类研究关注到了党政体制,但往往只将它作为执法的抽象背景,不会进行深入探析。政治学者何艳玲研究土地执法摇摆现象时,率先从理论上指出体制对执法的影响。这项研究触及了体制内的条块关系问题,但仍然缺乏足够的深入度和系统性。

   笔者及所在学术研究团队,最近数年致力于基层执法研究,在不同基层执法机构进行过相关调研。调研中可以经验地感受到,基层执法受到了党政体制的塑造,这种塑造既有体制结构上的,也有政治伦理上的。因此,仅从行政方面认识执法远远不够,党政体制角度的理解不可或缺。中国是一个法治后发国家,法律并非从社会“自然生长”,大多来源于移植和规划,它们往往肩负着改造社会的重任,因此常常是中央政权先行立法,然后通过行政执法系统贯彻实施,而推动行政执法的常常是党政体制。在党政体制内,法律目标的传递难免出现偏差,执法机构会受到其它机构的“挤压”,执法人员也会受到各种因素制约。在规则调整模式尚不稳定的现实背景下,这些问题并非执法机构所能独立解决,往往需要党政体制的协调、推动和资源投入。如此,党政体制必然对基层执法发挥着巨大的塑造作用。党政体制如何塑造基层执法,进而形成中国特色的执法模式,是本文探究的主题。

   总之,在西方法治国家,执法就是执法机构依法贯彻实施法律,属于法治系统的内部事务。而中国有所不同,执法机构嵌入在党政体制中,受到党政体制的制约;执法行为不仅是法治系统的事务,还受到党政体制的塑造,甚至属于党政事务的一部分;中国政府之间、部门之间的权责构造,除了依赖法律之外,还依赖于党的体系,党的组织、话语和机制都在其中发挥作用,它们嵌入了执法机构、执法制度甚至具体的权责构造、执法话语中。可以说,党政体制对执法的塑造,构成了中国与西方在执法方面最显著的差异。然而,在中国的法学教科书和主流执法研究中,很难见到执政党的因素,党政体制的影响几乎被视而不见。因此,从党政体制角度去研究基层执法,构成了执法研究的视角转换。

  

党政体制及其塑造基层执法的维度

  

   (一)中国的党政体制

   党政体制萌芽于新民主主义革命时期,形成于共产党的革命年代和社会主义建设时期,改革开放后不断发展成熟。1924年,国民党在苏俄和中共的帮助下改组,并在“北伐”成功后建立了“党国体制”。其后,共产党在抗日战争和国共内战中形成更强大的政治权威,摧毁了国民党的“党国体制”,建立起共产党领导下的党政体制。在抗日战争最危急关头,中共中央提出“一元化领导”思想,实行高度集中统一的指挥;在国共内战期间,发展出“总前委”的机构设置;建国之后,“总前委”经验被运用到制度建设中。改革开放后,中央一度讨论过“党政不分”问题,但很快又强调党的全面领导。至今,党政体制仍然延续传统,并日趋成熟。

   党政体制中的党—政关系与西方国家有着巨大不同。在西方国家,政党是“国家和市民社会之间的核心中介组织”,其出现和存续基于代议民主的政治制度,目的在于以选票动员的方式获取政权。政党处于国家和法律之下,其权力是宪法公民权利的组织化延伸。而在中国历史上,国民党和共产党最初并不是国家体制内的合法组织,她们经过革命取得政权,成为新政权的支配性力量。在当代,共产党作为人民的历史选择和利益代表,通过坚持党的领导,“可以把党的组织、制度和价值输入国家,从而决定国家的命脉、形构、方向、进程和特征”。

   党政体制的轴心是党的领导,而党的领导主要是政治、思想和组织的领导。政治领导,就是政治原则、政治方向、重大决策的领导,以及向国家政权机关推荐重要干部,集中体现在制定和执行正确的路线、方针、政策。思想领导,就是理论观点、思想方法以至精神状态的领导,要求坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论的指导地位,教育和武装广大党员和人民群众,把党的主张变成干部群众的自觉行动。组织领导,就是通过党的各级组织和党员干部,组织和带领人民群众贯彻落实党的路线、方针和政策,集中体现在发挥各级党委的领导核心作用、基层党组织的战斗堡垒作用、党的干部的骨干作用、广大党员的先锋模范作用。

   党的领导不是直接用党的命令来指挥政府,也不是用党组织替代行政和执法机构,而是在宪法、法律和党内法规范围内,通过一系列政治、思想和组织的制度和机制,运用意识形态、组织、纪律、工作管理等多种工具来实现。其中,党的组织领导有着基础性地位,政治领导、思想领导都以组织领导为保障,各种工具的运用也以具体组织形态为载体。在基层事务中,党的政治领导往往不具有独立性,而是内含于组织领导。因此,基层执法中党的领导主要体现为组织领导和思想领导。

   (二)党的组织领导与条块结构

   在组织领导层面,对基层执法影响最大的可能是“党委(党组)领导,归口管理”制度。“党委(党组)领导”是指党在各级国家机关、人民团体、企事业单位内部建立党组织,发挥核心领导作用,即所谓“总揽全局,协调各方”。在具体工作中,党委实行“归口管理”,即按照国家和社会事务的性质划分特定领域(“口”),由党委职能部门或特定领导主管或联系负责。党政体制内的“口”,有的由党委直接领导(如党群口、统战口),有的属于政府工作(如文教口、农业口),还有的跨不同性质的部门(如政法口)。通过“党委领导,归口管理”制度,党的组织网络渗透进各级政府及其部门和机构中。国家制度和组织体系的功能发挥,很大程度上取决于党的组织网络的运行绩效。

   在党政体制内,党的组织领导并非独立起作用,而与行政系统的制度安排耦合在一起。党政体制有着复杂的组织网络,有所谓“条条”和“块块”之分,前者指具有相同工作性质的机构和部门,后者指中央和地方各级党委政府。条块关系在中国地方治理中非常重要,它是不同于西方学术典范的解释中国现象的叙事框架。从世界范围来看,在人口和疆域上可以与中国相比的国家屈指可数,仅有美国、俄罗斯、印度等国。这些国家都实行联邦制,条块关系相对简单。例如,美国的联邦和州分别通过各自的机构履行法定职权,两者在各自的权力范围内平行存在,互不隶属。中国是个超大型国家,各地情况千差万别,却实行单一制。如何在执法中照顾各地特殊性而又大体上保证法制统一,这是巨大的挑战。因此,条块关系复杂而又重要。

   在党政体制的条块结构中,执法部门往往接受双重领导。从党的组织领导角度,作为块块的地方党政,一般是具体执法部门的“领导”,并在实践中进行归口管理。与此同时,条条中的上级对下级对口职能部门有法定的指导或领导权,下级要服从上级的指挥,下级党委政府也负有配合上级政府部门工作的义务。不过,不同的上级政府部门所推动的工作任务,到下级党委政府都要纳入块块的统筹。不同条条的执法目标、功能和利益有所分化甚至冲突,党委政府需要从中分出轻重缓急,这是行政资源约束下不得不的选择。那些最重要和最紧迫的事务,就成了“中心工作”,它体现了块块的重大决策和方针政策。块块中的所有条条都需要围绕中心工作安排自己的工作重心,这是“政治任务”,体现了地方场域中党的政治领导,它内含于组织领导之中。

   在党政体制中,基层执法机构处于条块关系的夹缝,既面临条条上的部门性问题,即作为政府部门的执法机构如何接受上级部门的专业指导和管理,处理同上级部门的关系;也面临块块上的地方领导问题,即被部门化分割的执法机构如何接受地方党政的领导,处理同地方党政系统的关系。因此,执法受到来自条条和块块两个维度的塑造,其核心在于执法工作如何在条条中推进,以及在出现难办问题时块块如何回应。

   (三)党的思想领导与政治伦理

党的思想领导,目前主要通过政治学习来实现,学习内容包括马克思主义基本原理、党的方针政策,以及日常工作中各级领导人讲话。政治学习“以加强中国特色社会主义理论体系学习为首要任务”,目的是“使广大干部理想信念更加坚定、理论素养不断提高、党性修养切实增强、工作作风明显改进、德才素质和履职能力显著提升”。(点击此处阅读下一页)

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