陈柏峰:乡村基层执法的空间制约与机制再造

选择字号:   本文共阅读 285 次 更新时间:2020-03-26 22:22:45

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陈柏峰 (进入专栏)  

  

   内容提要:中国的基层执法深受政治体制和社会生态的影响和塑造,“治理空间”可以同时容纳这两种因素,是理解中国基层执法的新视角。乡村治理空间为基层执法提供具体场景,其“拥挤社会”特性和“权力分散”特性,严重制约着基层执法能力。空间区域化机制通过建立综合治理(执法)体系,实现了执法机构的统合和区域化;通过将村级组织、村干部、网格员等纳入执法体系,实现了执法空间的分界和局部化;通过对时间和资源进行情境化配置,实现了时空分区。区域化机制重构着乡村治理空间,回应了基层执法权薄弱和执法能力不足的问题,通过再造基层执法,提高了基层执法效度。

   关键词:治理空间;乡村治理;基层执法;执法权

  

  

引言

  

   法律文本与社会实践之间始终存在差距,法律实效反映着这种差距。从执法过程来看,政治体制、执法机构、执法人员、执法互动等因素都会对法律实效产生影响。西方的执法研究对政治体制、执法体制和社会生态的关注不多,或许是因为其法治系统相对独立和自洽,规则调整模式较为稳定,受政治体制影响不大,抵御社会生态压力的能力也较强。中国的执法研究大多从经验现实出发,对执法进行具体分析,关注执法背后的体制因素和社会因素。有的研究侧重考察社会因素对执法行为和过程的影响,有的研究关注执法体制甚至党政体制对执法行为的影响,有的研究将这两种因素同时纳入执法行为的考察视野。这种研究状况有其法律现象基础。

   中国的法律大多不是从社会中自然“生长”出来的,而主要来源于规划和移植。立法蕴含改造社会的意图,通过行政执法系统贯彻实施,而推动行政执法的常常是党政体制。在此模式下,基层执法机构和人员时常要面对来自社会和体制的双重压力,受到社会和体制的双重制约。完成法律设定的任务,需要调用大量资源,而制度配给的资源往往有限,党政体制和执法机构需要不断“在实践中创新”。于是,执法实践中出现大量未在法律文本中明言的体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等非正式安排。要理解中国法治实践,仅仅观察“前台区域”法律文本上的执法机构、执法权归属、依法行政要求等,还远远不够,还有必要结合“后台区域”的各种成文或不成文的制度、体制、机制、组织、措施、方法等。

   在中国的执法研究中,已有不少成果致力于反映法律文本同基层执法实际样态间的距离。不过,这些研究大多将社会因素和体制因素视为影响执法的独立因素,对二者进行的系统性考察较为缺乏。由于社会因素和体制因素都作用于基层执法发生的治理空间,形塑着空间的性质,治理空间将是系统性考察社会因素和体制因素如何影响执法效果、再造执法机制的理想视角。

   空间视角在法学研究中较为边缘,但早已有之。例如,布莱克认为,法律在社会空间的不同维度(纵向、横向,文化、组织、规范等)都会变换其位置和方向,法律社会学的核心问题是如何测量法律的“关系距离”。芝加哥社会学派在生态系统的视角下分析城市、组织、国家、职业等社会空间的形态及其内部主体的互动,尝试通过建构法律系统的空间全景来分析法律职业实践。李普斯基的“街头官僚”是一个由空间关系定义的概念,是空间化思维构建的结果, “街面警察”与之类似。中国也不乏借助空间视角思考法律问题的学者。有的学者基于抽象的空间提出构想,将空间划分为社区、地区、国家、世界四个层次,对应于习惯法、地区性立法、国家制定法、世界共同法四类法律。也有学者从具体的空间场景出发,分析了乡土空间特征对警察执法的影响,考察了城管执法空间中城管和小贩的角色互动。

   基层执法实践发生于特定空间,该空间不仅具有物理性,也具有社会性,既是社会关系展开的空间,也是国家治理社会的空间。体制因素和社会因素在执法空间中同时发挥作用,从空间视角观察和解读基层执法,通过建构“治理空间”的解释框架,同时容纳这两种因素,将有助于增进我们对基层执法的理解。治理空间为基层执法提供场景,执法在其中受到各种制约,各种法律外的创新也在其中发生。治理空间视角可以观察法律文本与实践的差距,也为理解这种差距提供可能性。中国基层的社会生活、社会关系、社会治理高度区别于西方,作为基层执法场景的治理空间,也必然有着不同于西方的特征。中共十九届四中全会作出了加强和创新基层社会治理的重要部署,我们也面临“发展中国特色社会主义法治理论”的艰巨任务,有关中国基层执法的研究需要坚持从实践出发,着眼于经济社会基础和法治运行现实,不拘泥于思维定势,创造性地运用理论工具,提炼总结中国法治的经验和特色。本文的写作也立基于此。为集中论述,文章主要以乡镇执法权运行为中心展开。

  

一、作为执法场景的治理空间


   人类居于其中的空间建立在物理基础上,却并非纯粹物理的,它更是社会的,承载着社会关系。空间蕴含了人的主体性和社会性,既是人的主体性在实践中得以形成的重要载体,也在人类实践过程中被创造和赋予意义。空间有其物理维度,在嵌入人的主体性和社会性后,社会关系和权力运行就成了另外两个重要的维度。空间的物理、社会关系、权力运行三个维度相互作用、相互制约。物理性的空间从根本上制约着生活世界(社会关系)和治理实践(权力运行);生活世界和治理实践是空间的媒介系统,最终决定并再生产空间。首先,空间是生活的前提和载体,是人在社会生活中汲取资源、消耗资源的场域。在某种程度上,空间能够制约甚至决定生活世界的基本样态,其性质决定了生活世界的性质,其构造塑造了个人生活和社会关系。空间的结构和性质可能随着经济社会条件的变化而变化,继而对生活世界和社会关系产生影响。生活世界则以自身的重复性、稳定性,确认和维护其空间基础。社会关系既是物理空间的含衍物,也以自在的方式再塑空间本身,制约权力运行的实践。其次,空间是治理展开的物理基础,从根本上制约治理主体和治理机制,影响治理过程与治理效能。治理通过空间发挥作用,既受制于空间的物理性质,也受制于社会关系性质。在治理过程中,权力适应或改变空间的性质和塑造模式,主动改变或被动适应既有的社会关系。

   空间为基层执法提供场景,执法者与执法对象在其中相遇、互动,执法权在其中运行。执法空间也由物理空间、社会关系、权力运行三个维度构成,不同空间提供不同的执法场景,在这三个维度上都呈现出不同(如表1所示),执法者与执法对象的关系、执法行为的性质都显示出差异。执法的理想场景是办公窗口。执法办公窗口是有禁制的封闭场所,通常有庄严的国旗国徽、醒目的岗亭门牌、身着制服的保卫,人们进出其中要受到监视、检查和控制。在每个区域,执法者与执法对象多被玻璃、栏杆、吧台隔断。这种物理设置使执法者形成角色意识,使执法对象心生敬畏和惧怕,能够确保执法者对空间的掌控。执法者是办公窗口的主人,掌握事务的信息和流程,有足够的权威确保规则执行。对于执法对象而言,办公窗口是陌生的空间,在其中容易产生担心、焦虑和不安,需要保持服从,甚至需要通过某种刻意的谦恭和谄媚,来回避可能的刁难或“合法伤害”。办公窗口场景下,执法者对执法对象比较容易建立支配关系,其他社会关系和力量难以介入,执法的确定性高,通行照章办事,无须支付额外的执法成本。

  

表1 执法场景的比较

  

   城市执法空间的原型是“街头”,街头空间已成为城市一线执法研究的经典场景。在物理上,街头空间由纵横的道路构成,以城市建筑物为边界。它是半开放的,道路通向远方,街头空间因此有开放性,而城市建筑物又阻碍了其开放的无限性。人们可以通过道路封锁、放置遮蔽物、利用地形地貌,甚至运用身体来制造空间区隔或封闭。空间是社会行动和社会关系的场景,社会行动者“利用空间来为互动提供各种场景,反过来,互动的场景又是限定互动的情境性的重要因素”。从社会关系去看,街头空间是流动、陌生、非排他的。执法者不是街头的主人,不能排斥其他人进入,更不能对进入者进行选择。街头空间人来人往,路人行色匆匆,只做临时而短暂的停留,各有不同的目的。路人之间、路人与执法者之间都是陌生的,常态是互不关心,缺乏熟人之间的那种善意。喧嚣而杂乱的环境蕴藏着种种不确定性和风险,执法者对此缺乏足够的控制能力。不过,由于空间相对狭窄,可以通过制造临时区隔或封闭来强化执法权的存在。

   从物理维度上看,乡村治理空间具有完全的开放性。乡村治理空间的原型是村庄和田野。与城市空间相比,村庄和田野是完全开敞的。乡村空间广袤无边,点缀其中的无数村庄通过道路连接。山川河流可能构成村庄的自然屏障,但这种屏障能够被道路克服。封锁道路可能限制人们在广袤原野中的活动范围,但无法造成空间封闭。从社会关系来看,乡村治理空间具有熟悉性、排他性、社会关系密度高的特征。乡村治理空间是“乡土社会”,人们被束缚在土地上,生于斯、老于斯。地方性的限制造就了“熟悉”和“亲密”的社群。“熟悉是从时间里、多方面、经常的接触中所发生的亲密的感觉。这感觉是无数次的小磨擦里陶炼出来的结果。”熟人社会的社会关系具有排他性。村子里被称为“客边”“新客”的寄居者,是不被信任的边缘人物。为回避熟人关系,邻里间的交易往往在街集以“无情”的“陌生人”身份进行。

   权力运行是治理空间的关键要素。中国传统政治结构是“双轨政治”,包含中央集权和地方自治两层,分别形成自皇权而下至县的“官僚之轨”和县以下依赖于绅士的“乡土之轨”。如今,传统双轨政治已成历史,现代性的一切都已下乡。政党下乡、政策下乡、法律下乡、现代观念下乡都已成为现实。乡村社会已经没有纯粹自为的政治社会现象,其中既有数千年形成的人生价值和社会规范,也有一百多年来现代性介入的因素;既受市场经济的深刻影响,更受国家权力的强力塑造。在全面依法治国背景下,法律下乡已成为国家权力的常规运行方式。不同的法律规范通过不同的执法机构在乡村社会中实践。乡村社会的执法事务大致有三类:一是公共安全管理,涉及安全生产、乡村道路安全、农机安全、消防安全、社会治安、水政等方面事项;二是人口资源环境监管,涉及城镇管理、村镇规划、人口计生、殡葬、国土资源、林业、水利、环保等方面事项;三是市场监管,涉及医疗卫生、食品药品、农资、动植物检疫等方面事项。相应的法律规范由三类机构贯彻实施:一是乡镇政府,目前在计划生育、城乡规划等领域享有执法权;二是县级政府职能部门的派出机构,即通常所说的“七站八所”;三是县级政府职能部门,这些职能部门对发生在乡镇领域的多数执法事务享有执法权。从基层执法的制度设计来看,国家权力的分布非常广泛,涉及社会生活的方方面面。受制于物理维度和社会关系维度,乡村治理空间在权力运行维度上呈现出鲜明特征:权力分布分散、权力密度较低、权力强度较弱。

  

二、乡村治理空间对基层执法的制约 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学研究》2020年第2期第3-19页

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