杨华:县域治理中的党政体制:结构与功能

选择字号:   本文共阅读 331 次 更新时间:2019-01-05 20:54:38

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杨华  

  

   县域是中国最基本的治理单元。在2015年1月召开的中央党校县委书记研修班座谈会上,习近平总书记指出,县一级在党的组织结构和国家政权结构中“处在承上启下的关键环节,是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”[1]。县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。改革开放以来,县域治理总体上是成功和有效的,它推动了县域经济社会面貌的重大改变。这些治理目标是在以下条件下达成的,一是时间比较短,要在三四十年的时间内实现经济社会的跨越式发展和超常规治理;二是资源比较稀缺,中国大部分县市缺乏人财物等方面权力,县域治理须在低成本下运行;三是社会处在急剧变动之中,社会变动本身意味着不确定性和新问题丛生。这些条件对于任何单一治理目标的实现都不利,而中国县域治理却在较短时间内、较低成本下实现了整体的有效治理。

   中国县域治理的经验需要从政治学角度对基本的治理体制和机制予以总结和概括。既有对县域治理的研究主要在市场机制和官员激励两个层面展开[2],少数从治理体制进行的分析也多未能跳出“压力型体制”[3]的框架。党政体制是县域治理中最重要的治理体制,它既是县域治理得以展开的政治引擎,也是县域治理的具体实践机制。

  

一、科层体制与党政体制


   县域治理是对县域公共事务的治理,治理主体包括政府、企业、社会组织及公民个人等。由于历史和现实的原因政府承担了较多的公共事务,县级政府部门是县域治理最主要的主体。县级部门是按照科层制的基本原则设立的,主要表现为不同部门皆有职位分层、权力分等、分科设层和专业分工,不同部门及科室有履行职能的法定职权及相关的人财物等配套。职能部门按照规章制度调动本部门资源履行其法定职责,而不管职责之外的事情。县级职能部门具备科层制专业分工、法定主义、技术主义、去人性化、事本主义等优势和特点,很好地履行了法定职责,完成了不同的专业事务,保持和推动了县域经济社会的正常运转。可以说,县域治理中大部分日常性分工明确的治理事务都由科层体制来完成。

   县级职能部门也明显地带有科层体制的弱点和缺陷,使得它无法完成县域治理中的某些重要事务。譬如,科层体制只在乎行使职权过程是否合法而对行政效果监控不严,更不会追求短时期治理效果的改善,对职权行使之后的社会变化不敏感。科层体制中不同部门的职能和利益相互独立乃至相互竞争,难以形成跨部门协作,因而无法满足复杂多变的治理事务对协同治理提出的功能需求,进而不能在协同治理中形成治理面貌的整体改善。一般来说在部门内部“事财责权利”相互匹配、成本收益相互对等,要实现多大的治理目标就投入多大量的资源。科层体制还有少做事不做事的偏好因而容易放任小事、小问题发展,而一旦小问题成了大问题它们又解决不了。同时许多县级职能部门没有延伸到乡村地区,乡村的相关事务无法通过科层体制予以解决。总之,科层体制不追求短期治理效果,也难以完成具有整体性、系统性的治理事务,而且科层体制的治理成本很高,因此在资源硬约束条件下,那些需要在短时间内完成而单一部门又不能完成的整体性治理事务就无法交由科层体制去完成。

   在县域范围内,较科层体制有更高权威的是党政体制。党政体制就是中国共产党领导的政治体制[4],其核心要义是中国共产党对政治体制的全面领导,包括对政府及其部门、人大、政协、公检法、人民团体、企事业单位等进行全面领导。党对政治体制的全面领导包括政治、思想和组织三个方面,政治领导就是通过制定路线、方针和政策,引领政治方向、确立奋斗目标、坚持政治原则和驾驭政治局面的总称;思想领导就是用科学的思想武装人;组织领导就是发挥党员和各级党组织的作用,搞好干部队伍建设。三者是统一的,政治领导是根本,思想领导是灵魂,组织领导是保证。县域内党对科层体制的全面领导,就是要发挥县级党委对政府及其职能部门的领导核心作用,发挥职能部门内部党组织的领导核心作用。党对县域治理的领导主要有两种实现方式,一是县级党委制定路线、方针、政策,职能部门党组织将之贯彻到业务工作之中,其业务工作体现县级党委的意志;二是党委制定政策,由同级人大开会通过成为政府及其职能部门要完成的法定行政事务。从本质上说,党政体制是领导体制而非治理体制,它不具备专业化治理的职权、资源和工具。

   但是在县域治理实践中,党政体制将科层体制无法完成的治理事务承担了下来,它通过县域内党的组织体系将完成治理事务所需要的治理主体和治理资源动员起来,集中力量在短时期内予以完成。由于党在政治体系中具有最高权威性,因此县级党委所承担的治理任务就是政治任务,党委通过党的组织系统将政治任务分配给下级党组织,后者无条件地接受并调动资源予以完成。不同的政治任务由不同的下级党组织来承接。如果某项治理事务涉及多个职能部门,该治理事务就由县级党委分配给这些职能部门的党组织,由这些部门党组织相互配合共同完成。若某项治理事务需要所有职能部门和乡镇来完成,就向所有这些单位的党组织下达任务。政治任务具有刚性、无条件性和有时限性的特征,必须在规定时间内保质保量完成。党政体制直接介入治理事务是其积极回应县域治理需求的制度后果,因此县域党政体制既是领导体制,也是治理体制。

   如此,在县域内就存在科层体制和党政体制两套主要治理体制。科层体制要完成的是部门专业性、日常性的治理事务,亦即常规性的行政事务。党政体制承担的是那些单个部门无法解决、需要在短时间内解决的整体性治理事务,因此必然是重要的、乃至严重的、涉及面广影响力大的事务。党政体制的权威性是稀缺资源,科层体制能解决的问题尽量由科层体制去解决,只有那些重要的治理事务才能上升为县级党委的政治任务。因此在县域治理实践中,科层体制完成了县域治理中绝大部分事务,党政体制承担的是少数重要事务。

  

二、县域治理中党政体制的结构


   党政体制的结构是指党政体制推动治理事务完成所需要的组织架构和制度载体。它由一体三元所构成,一体是指党委(组)制,三元分别是归口管理制、临时机构制和常委分管制,它们是党委(组)制的三种特殊实现形式。

   党委(组)制是党在国家机关、军队、人民团体和企事业单位内部普遍建立组织的制度,其根本职能是发挥党的领导核心作用。县域内的国家机构包括政府部门都设有党组织,在乡镇村组、企事业单位则设立了党委或总支(支部、党小组),党委(组)书记和委员一般兼任所在单位行政班子主要负责人和成员。党委(组)有讨论决定所在单位“三重一大”事项的权力。在治理中,县级党委将治理事务分配给下级单位党委(组),再由该单位党委(组)动员所在单位的党员、行政资源或下属党组织完成任务。县级党委给下级单位党委(组)下达的工作任务是政治任务,下级党委(组)会感受到政治压力,他们有责任和动力调动资源予以完成。基本结构是“县级党委—下级党委(组)”,工作任务和政治压力的传输图式是“县级党委—下单位党委(组、支部、党小组)—党员”。

   归口管理制是指以党的某个直属工作部门为主导,整合由职能属性相同的政府机构、企事业单位所构成的局部性的党政统合体,通称为“口”或“系统”。归口管理是党通过自己的工作部门加强和实现对某些重要职能事务及相关部门领导的一种方式,诸如政法事务及其相关部门、宣传事务及其相关部门、统战事务及相关部门、农业农村事务及相关部门等。在县域治理中,县级党委将相关的治理事务通过这种领导体制传输到相关部门,由这些部门调动资源统一协调予以完成。归口管理中党的工作部门主要有三重任务,一是协调系统内各部门的工作;二是下达任务和监督任务完成;三是制定本系统内的政策规章。负责归口管理的党的工作部门主要负责人一般由县委常委兼任,该工作部门又称“常委部门”。归口管理制的工作任务和政治压力传输图式是“县级党委—县委常委—归口工作部门—归口部门党组”。

   与归口管理制类似的是临时机构制。在县域治理中,有些常规性或时限较长的重要事务涉及到多个部门,相关职能部门无法自行协调配合解决,因而需要县委出面、由县委主要领导牵头组建临时性的协调治理机构,它们一般以“领导小组”“委员会”为名号,委员会设有办公室,办公室设在相关的重要部门,该部门被称为牵头部门。这些临时机构代表县委具有制定相关规范、出台文件的权力。临时机构制的工作任务和政治压力的传输图式是“县级党委—县委主要领导—临时机构—相关部门党组”。

   常委分管制是指,县委常委按照常委会成员分工来对相关工作及其负责部门进行管理的一种制度。不同常委分管不同的工作(领域)及相关部门,并对分管工作(领域)及其部门负主要领导责任,该常委被相关领域和部门称为“分管领导”。分管领导与所分管的单位有直接的领导和被领导的工作关系,并在工作中与所分管单位领导建立较为密切的工作和私人关系。当县委有重要的相关治理事务时,一般由相关分管常委承担下来,再通过分管常委布置给相关部门,并督促它们整合资源予以解决。如县委希望某重点企业尽快落户县工业园区,需要“特事特办”走相关程序,那么该工作就由分管工商、税收、国土、环保等部门的常委包干。常委包干某些重要事务,解决起来既有效率又有质量。常委分管制的工作和压力的传输图式是“县级党委—分管常委—分管部门党组”。

   党政体制通过“县级党委—下级党委(组)”的基本结构,将治理任务布置给下级党组织,使下级党组织承担治理责任,下级党组织再配置资源完成任务。相对于科层体制,党政体制及其组织结构有四大特点:一是整体性,党政体制不以专业分工为基础设置组织结构,而是将自己的组织体系嵌入所有党政机关和企事业单位,这样就使其能够统一调动和整合不同属性的资源,使治理资源具有整体性和聚集效应。科层体制的资源是单一性和专业性的,无法应对整体性较强的治理事务。二是灵活性,党政体制的基本结构是“县级党委—下级党委(组)”,但它在实践中会视具体治理事务而采取和变换不同的结构形态。科层体制的结构较为固定,对变动的治理事务反应迟钝。三是配置性,党政体制的权力结构不是法定和固定不变的,而是根据不同的治理事务调动和配置不同的治理资源和权力。科层体制的职能和职权则是法定和有边界的。四是全能式,科层体制不能解决的问题最终都可能进入党政体制中来,党政体制就必须有全能式的行动能力和资源配置能力。科层体制则只能解决本领域内的专业问题。

  

三、县域治理中党政体制的机制


   党政体制在治理实践中形成的具有规律性的运行方式和轨迹就是运行机制。它主要包括三个层次,分别是设定中心工作确定目标、整合部门资源开展治理和实施督促检查验收评比。

县域治理事务很多而县级党委的权威性资源又稀缺,因而不是所有的治理事务都由党政体制来推动。这就需要县级党委从诸多治理事务中遴选出重要的治理事务作为某段时间内全县党政部门的中心工作,而未被遴选的治理事务则仍由职能部门来完成。中心工作的议程设定是县级党委对治理事务的取舍过程,它既受到宏观政治环境、社会问题的影响,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治学研究》2018年第5期

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