刘松山:关于地方人大立法规划的十个问题

选择字号:   本文共阅读 1143 次 更新时间:2020-08-11 22:18

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刘松山 (进入专栏)  

       

     关于地方人大立法规划的十个问题

                             

刘松山*

  载《地方立法研究》2020年第4期


   内容摘要  地方人大立法规划中有不少需要研究的问题。地方党委对同级人大立法规划的领导,与党中央对全国人大立法规划的领导,应当有所不同,建议充实地方党委法制力量,加强和改善对同级人大立法规划的领导。编制地方立法规划时,应当体现立法中的探索创新精神,能用规章、政策解决问题的,尽量不制定法规,重视立法监督在规划计划中的地位,激活地方立法的有效期,适当改变对法的普遍性和稳定性的传统认识。在省以下的地方立法中,应当淡化立法规划,重视立法计划,注重通过年度计划的方式灵活安排立法项目。在编制立法规划时应当多发挥人大常委会工作机构的作用,以克服部门利益倾向,解决立法门槛问题,并为代表委员提出议案直接进入立法程序预留空间。地方人大还可以多采用决议、决定的方式解决立法问题,为立法规划留下空间。

   关键词  立法规划  党的领导  创新探索  政策  法的稳定性  立法监督  淡化规划  决议决定


在我国,立法规划是人大及其常委会立法活动中的一个重要环节。长期以来,不仅全国人大常委会十分重视立法规划,地方人大常委会在立法工作中也很重视立法规划。全国人大常委会法工委设有立法规划室,专门承担全国人大及其常委会立法规划计划等方面的日常辅助工作。与此同时,全国人大层面的立法规划也相应地受到较多关注和研究。但与全国人大相比,地方人大立法规划的编制有自身的特点,其中不少问题尚没有引起足够重视和研究。比如,如何实现地方党委对同级人大立法规划的领导,地方在编制立法规划时应当如何体现宪法精神,如何处理法规规章与政策的关系、法规的稳定性与有效期的关系、立法规划与立法计划的关系,以及法规与决议决定的关系等。重视和研究地方立法规划及其相关的基础性问题,对于科学把握立法规划在地方立法中的定位,用立法规划有效引导地方立法工作,具有重要意义。本文拟就这些问题提出一些意见和设想。


   一、加强和改善地方党委对立法规划的领导

   地方立法工作要受同级地方党委的领导,而地方党委的领导,又首先是通过立法规划进行领导。2016年,中共中央出台了“关于加强党领导立法工作的意见”。这个意见在提出党中央指导国家立法规划计划编制、审定立法规划计划的同时,还明确要求,有立法权地方的党委,也要加强对本地区立法规划计划编制活动的领导,统筹安排好本地区立法工作。但是,地方党委如何加强对同级人大立法规划的领导,有一些问题需要研究:

   1、如何加强地方党委领导立法规划以及全部立法工作的力量。

   立法是政治性、专业性、理论性和实践性都很强的工作。如何确定科学的立法规划,对做好地方立法工作,有重要影响。而在一个地方,什么样的事项应当立法、何时立法、以什么方式立法,都应当放在该行政区域的整体事业中加以通盘考虑。党委指导编制和审定立法规划,不仅党委的负责人要具备相应的法治素质,而且需要得力的参谋助手班子,这个班子要掌握地方发展实情,熟悉经济社会发展规律,通晓法治发展规律。所以,地方党委开展对人大立法规划的领导,需要运用法治思维和法治方式,需要有一批这方面的专门人才。

   实践中,立法的专业力量主要集中在人大和政府的法制工作部门,党委在这方面的力量相对薄弱。党的十八大以来,党内法规建设受到前所未有的重视,地方党委已经开始重视和加强党内法规工作队伍的建设。但党内法规与国家法律和地方性法规的内容、制定党内法规和制定地方性法规的程序,都还有很大区别。在设区的市获得立法权后,各级地方党委都负有领导同级地方立法的职责,因此,加强党委法制力量的建设就成为一项紧迫任务。为加强地方党委对立法规划的领导,建议各有立法权的地方党委,十分重视加强自身法制专业人才队伍的建设。在人大一方面,也可以由地方人大常委会党组向同级地方党委提出建议,并加强沟通,以加强党委研究立法的专门力量,为党委领导立法发挥重要的参谋助手作用。

   2、地方党委对同级人大立法规划的领导,与党中央对全国人大立法规划的领导,在原则精神、方式方法上,是不是完全相同?

   改革开放以来,党中央对全国人大立法规划的领导,经过了一个不断发展变化的过程,也积累了丰富经验。但地方党委对同级地方人大立法规划的领导,能不能、需要不需要完全效仿党中央对全国人大立法规划的领导?这是一个需要讨论研究的问题。主要是因为,地方立法工作在地方整体性工作中所占比重和地位,与全国人大及其常委会立法工作在国家总体工作中所占比重和地位,并不完全相同;地方立法所涉及的事项,与全国人大及其常委会立法所涉及的事项,有很大不同;地方立法工作的任务、节奏和灵活性,与全国人大及其常委会相比,也不相同;而地方立法的层级,既包括省一级,也包括立法法修改前的较大市一级,还包括立法法修改后的新的设区的市一级,与全国人大及其常委会这一立法层级,也有很大不同。所以,地方党委对同级人大立法规划的领导,与党中央对全国人大立法规划的领导,在原则精神和方式方法等方面,应当有所区别,体现不同地方立法的特殊性。

   3、对地方党委如何领导立法规划进行探索研究。

   2016年党中央关于加强党领导立法工作的意见,在提出坚持民主决策、集体领导立法工作的同时,又强调地方党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人职责,做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进,其他负责同志要按照党委统一部署抓好分管领域相关重要立法事项。这个提法对于加强地方党委对立法规划的领导是必要的,但实践中又可能出现这样的情况:一件事项是否属于重要立法项目、是否要制定法规、何时制定法规,容易取决于一些地方党委主要负责同志或者分管某一方面工作的负责同志的想法和意见。这样,地方党委负责人个人的意见在立法规划中往往占有很大的权重,而根据他们个人意见确立的立法项目,又未必属于社会急需,未必符合地方立法要求。所以,在加强地方党委对立法规划的领导的同时,还需要不断改善党委的领导,努力做到科学领导立法规划,以避免个人意志左右立法规划的情况发生。这是一个需要研究的问题。


   二、编制立法规划应当体现探索创新的地方立法精神

   为什么要赋予地方立法权?按照彭真在1979年在关于七个重要法律草案的说明中所说,赋予省一级人大及其常委会制定地方性法规的权力,就是要发挥中央和地方两个积极性。[1]按照1982年宪法的规定和精神,就是在中央统一领导下,充分调动地方的主动性、积极性。但是,地方的主动性、积极性的含义是什么?地方在立法工作中如何贯彻宪法的这一精神?这个问题,长期以来,抽象的笼统的提法比较多,深入的、细化的论证比较少。

   立法中,地方的主动性、积极性,在不同的历史时期、不同的行政区域,应当有不同的含义。比如,改革开放之初,法制建设刚刚起步时,由于各地方的情况差异大,经济社会发展不平衡,立法缺乏经验,全国人大及其常委会制定的不少法律就比较原则,有的规定甚至比较粗疏,一些具体的办法需要依靠地方立法来规定。这时候,用地方立法对法律包括行政法规加以细化,就是地方发挥主动性、积极性的重要内容,相应地,这类立法也占了地方立法的很大比例。但是,随着法律的不断精细化,以及区域经济社会向协同化、一体化发展,是否还需要将细化上位法作为地方立法的重点,让它在立法规划中占据很大比重,就是值得研究的问题。再比如,在东部沿海地区,一般说来,大力推行经济体制和行政管理体制机制改革,实行对外开放,是经济社会发展的主要任务,所以,根据本地方的具体情况和实际需要,加强体制机制改革和对外开放方面的立法,就是发挥地方主动性、积极性的重要体现;而在边疆地区,一旦维护民族团结、国家主权统一和领土完整以及社会稳定,成为压倒一切的根本任务,加强这方面的立法就应成为发挥地方主动性、积极性的重点。

   现在,中国特色社会主义建设的各项事业都呈现出崭新的气象,改革开放已经成为新时代的主题思想,在这一背景下,地方立法中主动性、积极性的要义是什么,是需要每个地方予以研究回答的重要问题。笔者认为,各地方的立法都有本区域的具体情况和实际需要,在主动性和积极性方面各有特点侧重,但先行性、试验性、探索性、创新性,应当是共同的精神,应当成为指导各地方确定立法项目、编制立法规划的指导思想和基本的出发点。

   认识中,有一种倾向,就是将地方立法分为实施性立法、自主性立法和创制性立法,很多地方在分析研究和编制立法规划时,都将这一分类及其在立法数量中所占比重,作为基础性的参考材料。这三个种类主要是站在立法权限的角度考虑,所做的大致分类,其初衷是处理好与上位法的关系,确保地方在法定的权限内行使立法权。但是,这一分类能否真实地反映宪法法律赋予地方立法权的初衷,能否反映地方立法所应当具有的精神,是需要研究的。实际上,这三种分类只能是一种大致的认识理解,很难说就十分周严,因为无论实施性立法还是自主性立法,其中都可以有创制性的元素。笔者认为,有必要在这三种分类的基础上,提炼出地方立法的共同品质,即先行性、试验性、探索性、创新性,使得各地方在编制立法规划、确定立法项目时,都从本地方的实际情况出发,因地制宜,始终将发挥地方主动性、积极性的宪法精神,具体化为不断探索创新的精神。无论是实施性立法、自主性立法,还是创制性立法,都应体现这一精神,以不断推地方进治理体系和治理能力的现代化。

   这里有两个问题,在编制地方立法规划时似乎可以研究:

   一是,如何看待现在地方立法规划中实施性立法数量偏多的问题?笔者认为,实施性立法本身无可非议,但是,随着上位法立法的不断精细化,实施性立法会相应地减少,地方能够直接执行上位法的就直接执行,尽量避免跟着法律、行政法规等上位法亦步亦趋。重要的是,在实施性立法中,也应当以体现创新精神为目标。

   二是,如何避免地方立法中一个地方创新,其他地方复制,进而普遍性地互相抄写、重复立法的问题。现在,地方立法中一个值得注意的现象是,横向进行重复性、复制性立法相当普遍,某省、某市率先进行了立法,其他的省、市纷纷效仿。针对某一事项,一个地方进行了探索创新立法,但其他地方也纳入立法规划,效仿立法,这能否算是一种探索创新?地方立法相互复制、大同小异,实际挤占了立法规划的空间,浪费了立法资源。

   可否建立一种机制:当一个地方的创新性立法具有较大范围但又没有达到全国范围的普遍性意义时,就由全国人大常委会或者国务院统一制定法律或者行政法规。也就是说,当有一定数量的多个地方要针对同一事项进行立法,而且所规定的内容基本相同时,就不必分散立法,而由全国人大常委会或者国务院统一立法,在部分行政区域实施。其他行政区域一旦具备条件,就跟进实施。实际上,一段时间以来提倡和推行的区域协同立法,就可以用这种方式予以解决,而不必由不同的地方占有很多立法资源,开展跨区域的各种协同协调后,再分别在本区域制定内容大同小异的法规。现在正在酝酿制定的长江保护法也有这一特点,因为长江保护法涉及的行政区域主要是长江流域,如果不制定统一的法律,那么,相关的省级地方也可以各自制定地方性法规,但如果统一制定法律,就大大地节约了各地的立法资源。

   这涉及一个问题,即什么叫法的普遍性?笼统性说,全国人大及其常委会制定的法律,或者国务院制定的行政法规,叫做在全国实施的法律法规,具有普遍性的特点。但什么叫“普遍性”,一件法律或者行政法规在多大的范围内适用,才能说是具有普遍性,普遍性的标准是什么?长期以来,对这个问题的认识基本停留在理论和概念意义上。实际上,法学理论中所说的法的普遍性,放到一件法律、法规上,是很难具体衡量的。所谓普遍性,既有全国的普遍性,也有地方的普遍性;既有一个行政区域的普遍性,也有几个或者多行政区域的普遍性;既有适用全部主体的普遍性,也有适用部分主体的普遍性。实践中,一些全国性的法律,所能适用的也只是部分区域、部分主体,而一个地方性法规实施的空间虽然是本行政区域,但它所涉及的可能是全国性的、普遍性问题,所以,所谓法的“普遍性”,只能是相对而非绝对的,具体而非抽象的。在地方,很多情况下,一件法规规章所要调整的社会关系,看似局限于本行政区域,但是,如果从它涉及的问题和社会需求看,就具有跨行政区域的更广泛的普遍性,这是地方立法中的一种普遍情况。所以,在编制设计地方立法规划时,不能仅仅着眼于地方,不能仅仅将立法规划视为本行政区域的事,而应当用更宽广的视野来考虑问题。建议有关方面建立一种机制,加强对地方立法动态的观察、研究与沟通,对于涉及多个行政区域的普遍性立法问题,应当超越地方立法规划计划,必要时,在中央与地方进行通盘考虑后,可以由中央一级立法主体及时地、预见性地进行立法,在部分行政区域实施。这样,各个地方既可以避免横向的重复立法,又可以腾出本区域立法规划计划的空间,去从事其他事项的独创性立法。


   三、通过立法规划适当改变对法的稳定性的传统认识

   法理学中,有一个公理性的几乎不会引起任何质疑的认识,即:稳定性是法的重要属性,认为法必须是稳定的,没有稳定性,法的权威性也就没有了。但必须承认,理论很可能是灰色的,公理也会过时和失之片面,而实践之树长青。

   如果对法的稳定性做具体的理解,就可以产生追问。比如,当中央与地方都可以立法时,法的稳定性,主要是指于中央一级所立之法的稳定性,还是指地方一级所立之法的稳定性,或者对两者等同视之,中央一级的法与地方一级的法,在稳定性上有没有区别?比如,代议机关和执行机关都可以制定法的规范,两者所立之法,在稳定性方面有无区别?再比如,一部法要实施多长时间,才能说它具有稳定性,稳定性有没有具体的时间限制?如果有,那么,确定法的有效期的依据又是什么?等等。对这些问题,我们的思考和研究恐怕还不够。

   笔者认为,在一个国家,所为法的稳定性,一般恐怕还是应当指全国性法律的稳定性(当然,在改革和社会关系不断变动的国家,即使是全国性的法律,也不宜过于强调它的稳定性),因为全国性的社会关系,要形成和稳定下来不容易,而一旦形成并稳定下来,再去改变也不容易,并且也不能轻易改变。所以,在我国,宪法是全体人民的最大共识,应当具有最大的稳定性。在宪法之外,全国人大及其常委会制定的法律,所要规范的通常也是全国性的社会关系,这样的社会关系一旦上升为法律,就不能随意改变,要稳定。也只有稳定,它才会有权威。而与全国人大及其常委会的立法相比,国务院制定的行政法规,虽然也是全国性的,但由于它是执行性的,而执行性就决定了它的具体性、灵活性、可变性,所以不宜过于强调它的稳定性,不能把它的稳定性放在与法律同等的位置上。

   那么,如何看待地方立法的稳定性?这实在是一个重要问题。地方的各类社会关系是全国范围内的局部社会关系,地方的行政区域越小,社会关系的面就越小,所以,相对于全国而言,这一局部的社会关系形成并稳定下来比较容易,要改变也比较容易。由此看来,对地方立法,似乎不宜过于强调它的稳定性,至少不能把它的稳定性与全国性立法的稳定性等同起来。从这一角度出发,如果要对不同形式的法的稳定性进行比较,是否可以说,所规范的区域范围越小,位阶越低,对其稳定性的要求也应当越低?比如,在中央一级的法中,宪法是根本大法,应当特别强调它的稳定性,但法律就次之,行政法规的稳定性则更次之。而与宪法、法律、行政法规相比,在地方,省一级地方性法规的稳定性应当低于行政法规,设区的市一级的地方性法规,其稳定性又应当低于省一级的法规。而在人大与政府之间,与同级人大及其常委会的法律、法规相比,政府及其部门的行政法规、规章,其稳定性应当偏低。

   以上所述的观点,似乎可以在地方人大及其常委会的立法特别是立法规划中加以体现。实践中,不少地方十几年甚至几十年前制定的法规,已经没有什么作用,但却依然没有被废止。这类法规被俗称为僵尸法规。而与此同时,地方立法中也仍然有一种认识,认为人大及其常委会制定的法规应当具有相当的稳定性,不能随意修改。所以,编制立法规划时,思维总是集中在要制定什么法或者修改什么法上,而对要清理、废止什么法,没有引起应有重视。

   在地方立法中,有无可能形成这样的观点:无论人大的法规还是政府的规章,都不宜过于强调稳定性,而要与时俱进,适时修改、清理和废止。当然,不过于强调稳定性,并非就可以朝令夕改。而在与政府制定规章的关系方面,可否形成这样的认识:地方人大的立法,需要的是相对于政府规章的权威性,而非稳定性。因为,一方面,一些重要的社会关系,只能由上一级人大直至全国人大及其常委会和国务院立法,地方人大特别是立法法修改后被赋予立法权的设区的市一级的人大,一般不宜立法,地方人大立法解决的只是地方的局部问题,不涉及全国,所以,不宜强调它的稳定性。说一件法规要管十几年、几十年,就没有必要。另一方面,地方政府是由同级人大产生的,地位低于人大,当政府的规章与人大的法规相抵触,是基于人大在政府之上,比政府有更大的权威,而不是人大的意志比政府更稳定。

   形成以上认识,在地方人大编制立法规划中就可以解决几个问题:一是,在编制规划时特别重视立法的实用性、针对性,不搞长远立法规划,不强调法规实施久远。二是,加大对长期不起作用的僵尸法规、观赏法规的清理。在编制规划计划时,可以对长期不用的法规做一个评估和调查研究,为及时清理法规打下基础。三是,根据本行政区域的具体情况,设想和建立一个动态的机制,激活人大及其常委会立法的有效期,甚至可以明确规定一个法规的有效期,不仅要重视法规的制定和修改,也要同样重视法规的清理和废止。


  四、改变在法规与规章、政策关系上的一些认识偏颇

   战争年代和建国后相当长一段时间,我们偏重于强调用政策来管理社会。八十年代中期,彭真提出,“要从依靠政策办事,逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事。”[2]党的十五大以来,依法治国、实行法治,被上升为治理国家的基本方略。实行法治,从源头上看,当然首先是要立法,因为立法是实行法治的前提。但现在,在用立法进行地方治理的认识上,又出现了三个值得注意的偏颇:

    1、大凡碰到问题,首先想到立法,对政策不怎么重视了。

   这种认识倾向在地方人大编制立法规划的过程中,有明显的体现。不仅对应当制定政策来解决问题的事项,希望确定为立法项目,而且对正在发挥积极作用本就无须立法的政策,也要求制定上升为法规。将各种政策上升到立法的层面,就使立法规划变得很拥挤。  

    2、在地方性法规与政府规章的关系方面,片面倚重人大制定法规,对政府规章却不重视了。

   有的观点甚至觉得规章在法的种类中低人一等,认为只有制定法规,才表明所要规范的事项重要,才能提高相关执法部门的地位和权威,因此,对很多应当和可以通过规章予以规范的事项,都急切希望确立入法规的项目,纳入人大的立法规划。这种情况不仅使人大的立法规划拥挤不堪,也降低了政府社会管理的效率。

   3、2015年修改立法法后,不少地方政府制定规章的积极性大幅下降,凡涉及减损权利、增加义务的事项,都希望甚至坐等制定法规而不制定规章了。

   2015年修改立法法,新规定了一个重要内容,即:没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。立法法的这一新规定,初衷当然是好的,旨在保护公民、法人和其他组织的权利。但是,对这一规定在实践中带来的问题和负面影响,应当引起重视和研究。对此下文再予述及。

   针对以上三种现象,各地方在编制立法规划、确定立法项目时,可否针对性地采取措施:  

   1、改变和纠正那种认为只有制定法规才能解决问题、才有权威的的认识。

   人大制定法规固然重要,但是,政策与规章是法规所不可替代、也不必要替代的,在人大立法进行社会治理的同时,政策仍然有重要作用,规章更有其不可替代的诸多优势,两者能够也应当与法规从不同的侧面共同治理社会,相互补充,相得益彰,没有所谓高下、重要与否之分。

   2、能否打通人大立法与政府包括党委制定政策的通道?

   凡是能够用政策解决问题的,就制定政策,将大量的立法建议化解到政策中,充分发挥政策的指导性、灵活性、便捷性和探索试验性作用,实现政策与人大立法的科学对接。

   3、凡是能够用规章予以规范的,就制定规章包括各类规范性文件,为人大的立法规划留下空间。多制定规章、少制定法规,在认识上要研究解决三个重要问题:

   一是,两者的高下之分,是就法的位阶而言的,要求规章不得抵触法规。但法规的位阶高于规章,并不表明法规的地位、重要性和解决问题的功能作用,就一概地高于、优于规章,两者的区别主要是从不同的侧面发挥规范和治理社会的作用,所以,不必凡事均要制定法规,由规章予以规范更有优势、更能发挥作用的事项,就不必制定法规。

   二是,如何看待两者在权限上的划分。按照人民代表大会制度的宪法体制,在单一制的国家结构形式下,立法权限划分的重点,主要是在中央一级的全国人大及其常委会与国务院之间,以及中央与地方之间,至于地方的人大及其常委会与政府之间,是不是必须有十分严格的立法权限的划分?恐怕未必,两者之间也没有绝对的不可逾越的界限。[3]所以,凡是可以用规章予以规范的事项,就不必制定法规。

   三是,如何认识和执行前述立法法关于缺乏上位法依据,规章不得减损权利、增加义务的规定。立法法规定,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,政府规章不得设定减损权利、增加义务的规范。但是,有一些问题需要研究回答。比如,对“法律、行政法规、地方性法规的依据”,又如何做具体的理解?比如,什么叫减损权利,什么叫增加义务?减损的权利包括哪些,增加的义务又包括哪些?再比如,减损权利与增加义务之间是什么关系?

   所谓权利义务,既有法律法规明确规定的权利义务,也有法律法规允许规章设定的权利义务,还有法律法规之外抽象的概念意义上的权利义务。法律法规规定的权利义务以及允许规章设定的权利义务,一般都有具体的内涵和外延,而抽象意义上的权利义务,就很难有一个具体的内涵和外延。但是,在法律法规规定的以及允许规章设定的权利义务之外,政府针对相对人的行政管理活动,根据不同的行政行为,又可以做多种性质的分类,是很难一概地用减损权利、增加义务两个表述去一一对应的。所以,我们应当认识到行政行为性质的复杂性、多样性,不宜将行政管理活动中对相对人可能造成不利影响的行为,一概地理解为减损权利或者增加义务,因为这种不利影响本身也存在相当复杂的情况,未必都有必要上升到权利、义务的高度。而立法法的上述规定,在实践中很容易被理解为行政行为一旦对相对人不利,就是减损权利、增加义务,政府规章一旦设定这样的规范,就违反立法法了,进而束缚了政府制定规章的主动性、积极性。权利、义务这样的术语,主要应当在理论的层面上进行探讨研究,用在立法法的具体规定中,容易增加理解执行的难度。这个问题,建议有关方面加以研究。如果用以上的视角看问题,笔者认为,虽然立法法有前述没有法律法规依据不得减损权利、增加义务的规定,但这并不意味着政府制定规章的空间就大为缩减,甚至无所作为了,凡是能用规章解决问题的,还是应当多制定规章,少由人大制定法规。

   总体上看,多制定规章,少制定法规,并不是说要削弱法规在地方治理中的作用,更不是说规章就可以随意扩张,甚至侵犯地方人大及其常委会的立法权,损害相对人的权利。这方面,可以确立一些原则,创新一些方式方法。比如,可以强调,人大立法,要抓大事,抓要事,抓长远问题的解决,抓重大的发展创新,抓政府职能转变,凡涉及这类问题的事项,均可列入人大的立法规划计划。比如,大凡实施性的立法,凡是能够用规章制定的,一律制定规章,人大尽量减少这类立法,在编制立法规划时一般不予考虑。比如,人大可以用立法规划计划的方式,对政府每一件规章中涉及的强制、许可、处罚以及机构职能的调整等应当由人大立法予以规定的内容,单独拿出来,列入立法规划计划,做集中规定或者专项规定,对其他的事项一律交由规章规定,以解决政府没有立法权的问题。也就是说,将以前一般说来应当制定法规的事项进行分解,人大只对其中的一些重要内容进行集中或者专项立法,其他的事项均可由政府制定规章。  


   五、通过立法规划解决立法门槛和部门利益问题

  编制立法规划必然要面对两个问题:一是,哪个项目要立法、哪个项目不宜立法;二是,确定了要立法后,对所谓一类、二类、三类的项目又如何编排分配。这两个问题一直是地方人大编制立法规划时的难点。实际上,对于任何一个项目进行立法的必要性和紧迫性,都可以从不同的角度找出很多依据和理由。这时候,一个项目能不能进入立法规划,进入了规划又安排在什么时间进入人大及其常委会的审议程序,在很多情况下,就容易由那些强势部门甚至有关方面负责人个人说了算。所以,如何在编制和确定规划的过程中避免部门和个人意志左右,使立法的轻重缓急能够反映社会的真实需求,通过立法规划从源头上确立一些立法项目进入门槛的标准,就十分必要。

   长期以来,地方立法中的部门利益没有得到有效解决。有的地方试图在编制立法规划的阶段做一些探索,以从源头上防止、减少和克服部门利益。这是有价值的探索。

   如何在立法规划阶段避免进入门槛时容易出现的一些问题,并为防止部门利益打下前期的基础?似乎可以采取以下措施;

   一是,加强党委对立法规划计划的领导,并发挥人大的主导作用。这方面,可以在党委与人大之间建立起类似联席会议的制度,形成稳定的互动机制,共同确立一些立法项目进入规划计划的基本原则、条件和程序,使得什么样的立法建议能够立项并进入立法规划计划,有较为明确、稳定的标准,不因部门以及地方负责人的地位职权高低而改变,也不因党政及其部门负责人个人的变动而改变。

   二是,发挥人大常委会主任会议、专门委员会和常委会工作机构在立法规划环节克服部门利益的作用,为人大及其常委会发挥主导作用把好关口,做好参谋助手。比如,对于政府相关部门提出的立法项目,人大常委会的法工委要对立法项目的可行性、必要性以及其中存在的关键问题进行系统研究,梳理出立法中可能出现不适当部门利益的具体问题,并出具研究报告,供常委会主任会议在研究、通过立法规划时参考。

   三是,需要加强常委会法工委以及其他工作机构的研究力量。地方立法规划的确定与国家的整体形势密不可分,与全国人大及其常委会的立法进程也密不可分。这样,人大常委会就必须有一支队伍,专门研究国内外形势和法学理论,跟踪全国人大的立法活动,从而为做好立法规划计划打下扎实的基础。实际上,各级人大常委会的法工委都有一个加强研究力量的问题,这是做好立法规划、提高立法质量的重要前提基础。

   六、将立法监督列为规划计划的重要内容

   一讲立法,有一个用得很普遍的说法,叫“立、改、废、释”,也即,一般认为,只有立、改、废、释这样的活动,才属于立法。但是,立法法以及各地方关于立法方面的条例,都没有例外地规定了立法监督的内容。也就是说,立法监督本身也属于立法的一部分,是立法程序的重要一环。这样,如果强调立法规划,当然就应当将它置于立法规划计划中予以考虑。但是,这个问题长期以来没有引起应有重视。

   按照2000年立法法的规定,全国人大常委会对下位法的审查监督,主要是以被动审查为主的,没有规定明确的主动审查机制。既然是被动审查,由于提请审查的时机、主体和被提请审查的下位法等,都有很大的不确定性,所以,要将对一个具体法规规章的监督列入常委会的立法规划计划,就不太可行。但是,2015年修改立法法后,增加了主动审查的内容,实践中,也已经很强调主动审查,要求有件必备、有备必审、有错必纠。这样,即使是全国人大常委会,也应当在立法规划计划中为它对下位法的审查监督留下空间。

   现在,备案审查特别是主动审查,也是地方人大立法监督的重要抓手,因此,地方人大在编制立法规划时,应当对这一立法监督方式予以重视,给其以必要的空间。笔者认为,地方人大在立法中,应当把前述立、改、废、释这四字,改为立、改、废、督,也即,将“释”改为“督”(对地方人大不宜强调立法中的“释”,后文将再予述及)。将立法监督放到地方立法中的重要位置,并在立法规划计划中予以考虑,至少有两方面的好处:

   一方面,可以解决由专门委员会和法制工作机构对规章(包括其他规范性文件)进行审查所引起的争议。专门委员会和法制工作机构在立法监督中只能做辅助性工作,它们本身没有完整的立法监督权,完整的监督权在人大常委会手上。现在,基本由法制工作机构进行备案审查的做法,并不完全符合宪法体制,因为它实际行使了人大常委会的立法监督权。将对规章的监督纳入人大的立法规划,可以使人大的立法监督名正言顺。

   另一方面,有利于地方人大在立法工作中有所为、有所不为,始终把关键性的立法主动权和主导权抓在自己的手中。这方面,可以创新人大开展立法监督与政府制定规章的连接点。比如,在鼓励政府制定规章的同时,加强人大对规章的审查监督,包括人大及其常委会的专门委员会和工作机构提前介入到政府规章制定中,在制定规章的过程中进行监督审查。比如,在鼓励政府制定规章的同时,在立法规划计划中,可以每年拿出一定数量的规章,由人大常委会进行审查,这样,既保证了各方面立法需求的实现,又调动了政府立法的积极性,发挥了政府在立法中的优势,同时又保障把立法中的关键性主动权和主导权掌握在人大手中。

   与全国人大相比,地方人大在立法监督中有更大的空间,可以有更大的作为。因为,一方面,要实现全国人大及其常委会对各类主体的违宪违法行为进行全面的监督审查,还需要一个过程,但地方人大的监督相当灵活,有很多可以挖掘的新点。另一方面,按照宪法法律的规定,全国人大对国务院和地方的立法监督,只能限于合宪合法性监督,而不宜进行合理性和适当性的监督(现在全国人大常委会法工委对地方性法规所进行的适当性审查,初衷和效果无疑是好的,但是并不符合宪法和相关法律的规定,至少缺乏宪法法律的直接依据),但按照宪法法律的规定,地方人大对同级政府以及下级人大的立法是有权进行适当性审查监督的,这个监督的空间就决定了其作为的空间很宽广。所以,地方人大在立法规划中突出立法监督这一内容,对于有效开展立法监督工作,维护法制统一,加强地方人大对政府规章合理性、适当性的审查,保证地方人大在地方治理体系中的核心地位,具有重要意义。

   七、适当淡化地方立法规划

 

2000年制定立法法的时候,草案中曾经规定过立法规划,但立法法正式通过的时候,并没有写这一条。主要原因是立法规划带有行政的特点,与立法机关自身的运行规律不甚相符,而且,即使事先有规划,也未必能如期完成。对于全国人大及其常委会在立法之前,是不是需要一个法定的立法规划,当时是存在争议的。2015年修改立法法,专门写了立法规划这一条。按照时任副委员长李建国的说明,写立法规划的目的,是为了加强对立法工作的统筹安排。[4]由于全国人大及其常委会的立法涉及全国的方方面面,情况很复杂,通过规划计划来统筹立法,有其必要性。当然,对于全国人大及其常委会的立法规划在实践中所发挥的作用,以及它的利弊得失,还有待进一步分析研究。

   现在的问题是,地方立法中是不是也需要一个立法规划?如果需要,那么,它和全国人大及其常委会的立法规划是不是同等重要?2015年修改立法法后,各地方也分别修改了本地方的立法条例。从现在的情况看,根据不完全的统计,我们发现,大多数地方规定了立法规划,但也有一些地方没有规定。比如,在省一级的地方,有29个省市区的立法条例中规划了立法规划,但天津和浙江就没有规定。在国务院批准的19个较大市的立法条例中,有16个规定了立法规划,但青岛、淮南、本溪三市未作规定。而在27个省会市的立法条例中,有22个规定了立法规划,但长春、济南、武汉、南京、贵阳等5个城市没有规定。[5]从这个情况看,各地方在其关于立法的法规中,并没有一概地将编制立法规划作为立法之前的法定程序。也就是说,没有完全效仿全国人大及其常委会的做法。这在体制上是站得住的,因为按照地方组织法和立法法的规定,制定地方性法规的条例,是由地方人大参照立法法的有关规定制定的,不必完全复制全国人大及其常委会的立法程序。

   实际上,地方人大在立法过程中,其立法规划是可以淡化甚至大幅淡化的。这有几个原因:一是,地方人大的立法任务远不比全国人大及其常委会那样繁重。如果说省一级的立法项目较多,在轻重缓急方面还有一些比较权衡,需要做一些规划的话,那么,到了设区的市一级,这一问题就应当得到很大的缓解。二是,全国人大及其常委会的立法不可避免地涉及一些重大的政治问题、经济问题和其他复杂敏感问题,为了加强党中央对立法工作的集中统一领导,通过立法规划来对立法活动进行统筹安排和掌控,是必要的。但地方立法活动中,涉及的重大问题、敏感问题相对要少得多,如果有这方面的立法动议,采取一事一议的方式,一般报同级党委研究决定就能解决问题,不必通过立法规划来掌控。三是,地方立法有很大一部分是实施性的,而实施性的立法要根据上位法制定后的情况来确定,难以预先进行规划。四是,有些行政区域的范围较小,立法的任务并不重,立法活动并非都需要事先进行规划。五是,相对于全国而言,地方社会治理中,对各类社会关系的调整规范有较大的灵活性,可以不必,实际上也很难对立法活动做出一个长时间的规划。

   基于以上所述,笔者认为,在省一级人大,可以对立法规划予以一定程度的重视,但不必过于强调,与全国人大相比,应当做较大幅度的淡化。而到了设区的市一级,除非本行政区域的情况比较特殊,立法任务繁重,与省一级人大相比,一般又应当大幅淡化立法规划,甚至不对立法项目做几年的规划。无论是省一级还是设区的市一级,立法规划的任务,主要是对那些政治性强、涉及面比较深广、所调整社会关系重大复杂的事项,进行把关掌控统筹,其他项目的立法似乎可以采取以下策略:一是,可以不进行立法规划,在规划之外留下较大空间;二是,如果重视规划并纳入了规划,那么,也应当增加规划变动的灵活性,不过于注重规划的落实;三是,可以变重视规划为重视立法计划,通过年度计划的方式灵活安排立法项目,将计划的重要性置于规划的重要性之上。

   八、为代表委员提案进入立法程序预留空间

   根据宪法法律的规定,无论是全国人大及其常委会,还是地方人大及其常委会,一定数量的代表委员,在会议期间都有权直接向代表大会及其常务委员会提出议案。也就是说,代表委员提出的法律法规案,是可以直接进入审议程序的。但是,立法法和多数地方的立法条例又规定,各级人大及其常委会在立法工作中,要先编制立法规划计划,通过立法规划计划来统筹安排立法。严格地说,既规定代表委员有权提出法律法规案并直接进入立法程序,又规定立法之前先要有一个规划计划,这两者是有内在紧张关系的,因为立法规划计划是预定的、行政性的,一般应当严格实施,而立法机关组成人员提出法律法规案,很难预定和做预先的行政性管理,具有很大的临时性、不确定性。所以,2015年修改立法法,所加进的立法规划计划的内容,与宪法和立法法本身关于代表委员有权提出法律案进入审议程序的规定,是否协调一致,是可以讨论的。

   实践中,在全国人大及其常委会,除了极个别的情况之外,代表委员提出的议案能够直接进入审议程序的,似乎还没有。全国人大及其常委会的这一状况有其特殊的原因,可以理解。但是,地方人大及其常委会立法所涉及的事项,与全国人大及其常委会有很大区别,或者说,一般不涉及那些重大、复杂、敏感的问题,应当可以为代表委员所提议案直接进入审议程序,打开一个可行的通道。在编制立法规划时,地方人大可以为代表委员提出立法议案预留空间,以激活代表委员提出议案直接进入审议程序的机制,这对调动权力机关组成人员立法的积极性有很大意义,也是人大主导立法的重要体现。

   九、建议地方人大一般不进行立法解释

   有的地方在编制立法规划时,有意见认为,人大常委会对法规的解释这一职权没有充分发挥出来,因此,应当在立法规划中为法规解释留下空间。这就提出一个问题:地方立法是否应当或者在多大程度上重视对法规的解释?笔者认为,立法解释,主要是指宪法和法律的解释,这项职权是由全国人大常委会依法行使的。但即使是全国人大常委会的立法解释,数量也很少,而且以往主要集中在刑法领域,以及其他领域的个别法律,日常工作中,对更多法律的含义如何理解和明确,主要是通过法工委的法律询问答复来解决的。

   那么,如何看待地方人大常委会对自己制定的法规的解释?地方人大常委会当然有权对法规进行解释,但又应当看到,地方立法本来就应当具体精细,含义明确,基本不必进行立法解释。如果有一些需要解释的情形,可以由常委会对法规做出个别修改,以明确其含义,因为修改的程序和成本与专门做出解释没有什么区别;也可以由常委会法制工作机构在日常工作做法规询问方面的答复。所以,在地方立法中,改、废应当得到频繁运用,而尽量不用释,地方立法规划中是可以不必有法规解释的。

  十、建议多用决议、决定的形式来解决问题

   长期以来,地方立法有一个追求大而全的倾向,凡事总倾向于制定法规,而且法规动辄有几章、几节、几十条甚至上百条,有几条写几条、短小精悍这一特点没有在实践中得到充分体现。但是,地方人大及其常委会作出决策的形式,不仅包括制定法规,还包括作出决议、决定。以作出决议、决定的方式解决问题,是宪法法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。决议、决定既可以规定几条、十几条的内容,又可以对介于法规和政策之间的事项做出规定,而且便于解决一些时效性不长的问题,可以也应当在立法中多加运用,用好了就有很大的腾挪空间。但这一重要的决策方式,没有引起足够重视。现在一些地方有关文明促进、就业促进、人才引进、甚至各种创新驱动之类的立法,采用决议、决定的方式,列出几条,是基本就可以解决问题的,而不必制定法规。所以,建议地方人大在编制立法规划的时候,可以大幅增加以决议、决定进行立法的方式,减少法规制定的数量,为立法规划扩容。



* 刘松山,华东政法大学法律学院教授。


参考文献:

[1] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第4页。

[2] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第219页。

[3] 这个问题笔者已经做过较详细的论证,参见拙文《地方性法规与政府规章的权限界分》,载《中国法律评论》2015年第4期。

[4] 参见《中华人民共和国立法法》,法律出版社2015年版,第56页。

[5] 文中关于地方立法中立法规划的数量统计,由硕士生张文睿完成,特致谢。




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