刘剑文 张红:我国行政复议制度建设的重大进展

选择字号:   本文共阅读 1972 次 更新时间:2006-07-20 09:59:41

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刘剑文   张红  

  

  九届全国人大常委会第九次会议于1999年4月29日审议通过的《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》),是我国社会主义市场经济下行政复议制度建设的一个里程碑。与国务院1990年12月24日发布的《行政复议条例》(以下简称《条例》)相比,它更注重于对公民、法人和其他组织合法权益的保护和对行政机关权力的制约。《行政复议法》的颁布施行,是我国实施依法治国方略的一个重大步骤,是我国民主法制建设的重要成果。 

  

  一、《行政复议法》是实施依法治国、建设社会主义法治国家方略的重大步骤 

  

  党的十五大提出,依法治国,建设社会主义法治国家。很显然,《行政复议法》的颁布是我国实施依法治国,建设社会主义法治国家方略的重大步骤之一。 

  “法治”最基本的含义是,任何事件都必须依法而行。从一定意义上说,现代法治的精髓是官吏依法办事,只有官吏依法办事,接受法律的约束,才有法治可言。[1]法治更代表了一种价值取向,内含公平与正义的价值前提以及法律至上的观念,更强调对政府及行政机关权力的制约。而要形成法律至上的观念,首先要使社会民众对法律抱有信任乃至信仰,这就是对于法律秩序的普通性正义的信仰,如果没有这样一种信仰,法律规范就不能内在化,进而落实到自发的行为之中,主体的自由和社会的强制这一现代法的矛盾就会显现出来并造成精神上的不安。在这种情形之下,法的效力只能仰仗强制命令来维持,从而导致现代行政法治的基本原则名存实亡。[2]为了避免这种事态的出现和蔓延,笔者认为很重要的一点是行政法治形式--即行政程序制度及其完善。程序不是次要的事情,随着政府权力持续不断地急剧膨胀,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍。正如美国最高法院一位法官所说:“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。苛严的实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。”[3]正因为如此,逐步建立和完善行政程序制度是实现行政法治现代化的一个重要步骤,而行政复议作为一种救济手段,无疑是社会主义法治国家十分重要的行政程序制度之一。 

  行政复议作为一种救济制度是指行政机关依利害关系人的申请,为解决行政争议而建立的制度。其中救济是指因行政行为造成损害而采取的补救制度。[4]实际上,关于行政复议的性质问题,理论界和实际工作部门一直存在分岐。[5]笔者认为,行政复议既不是一种纯粹的行政行为,也非一种纯粹的司法行为,而是一种行政司法行为,即准司法行为,是一种界于行政行为与司法行为之间的行为。行政司法程序既不同于一般的行政程序,也不同于普通的司法程序,较之于一般的行政程序更正式、严格、规范,目的在于保证处理案件公正、及时;较之于普通的司法程序更简便、灵活、易操作,有利于保证案件的迅速处理和灵活执行。可以说,行政复议是融司法程序和行政程序于一体、排除了行政程序的专断和司法程序的繁琐性的一种救济程序。[6]  

  无疑,在我们即将迈入21世纪之际,在维护行政法治现代化、保证依法治国方略实施的大背景下,《行政复议法》的颁布施行意义重大。[7] 

  一是保护公民、法人和其他组织的合法权益。应该说,在现代行政管理活动复杂、现有的行政管理水平低下的情况下,行政侵权行为是难以避免的,既然如此,国家就必须为公民权益提供救济的机会和途径,使违法者承担相应的责任,使受害者得到补偿,以保障公民合法权益的实现,推行民主政治的发展。如前所述,行政复议制度本身就是一种行政救济手段,公民、法人和其他组织在权益受到侵害时,可以通过行政复议这条途径来主张自己的权利,并请求保护,从而大大改变了过去“投诉无门”的状况。复议机关通过审查,撤销或变更违法或不当的具体行政行为,从而使公民、法人和其他组织的合法权益得到有效的保护。 

  二是纠正和防止违法或者不当的行政行为。通过行政复议,上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行审查,发现下级行政机关的具体行政行为违法或者不当的,可以予以适当的纠正,并可针对行政执法中存在的问题及其原因,帮助和指导下级行政机关依法行政,防止在今后的执法活动中出现类似问题。此外,由于复议制度本身同公民、法人和其他组织密切相关,从发现行政管理活动中的问题到审查、解决问题都有特定的程序和办法,较之于一般的行政监督,行政复议制度具有一定的开放性,因而,行政复议作为一种监督活动,往往具有较为明显的实际效果,对于从整体上强化行政执法监督检查机制,会起到良好的作用。可以说,行政复议的过程,就是对具体行政行为及行政管理活动实施监督的过程。 

  三是保障行政机关依法行政。实际上,行政争议的产生并不一定都是由于具体行政行为有违法或不当之处,有时可能是由于行政相对人在主观判断上的失误,少数情况下也会有行政相对人无理取闹的情况。行政复议通过对有争议的具体行政行为进行审查,对合法的具体行政行为予以维持;同时,《行政复议法》规定相对人逾期不起诉又不履行行政复议决定的,或者不履行最终裁决的行政复议决定的,作出具体行政行为的行政机关可以依法强制执行,或者申请人民法院强制执行。这无疑会对保障和维护行政机关依法行使职权起到积极的作用。 

  

  二、《行政复议法》对《条例》的新发展及其法学理论基础 

  

  我国的行政复议制度始于1990年12月24日国务院发布的《条例》。该《条例》于1991年1月1日起正式实施,并经国务院于1994年10月修订。与《条例》相比较,《行政复议法》主要有以下新发展: 

  

  (一)便于行政管理相对人行使申请复议权,进一步体现了“便民”原则 

  主要表现在: 

  1.延长了申请复议期限,即延长了当事人请求法律保护的期限。《条例》规定申请期限为15日,由于期限太短不利于保护行政管理相对人的复议申请权,故《行政复议法》将申请期限延长为60日。同时,《行政复议法》废除了其他法律、法规关于复议期限短于60日的规定,仅规定其他法律、法规规定的申请期限超过60日时才取得优先适用的地位。这就实际上大大延长了行政复议的申请期限。 

  2.在申请方式上,《行政复议法》突破了《条例》仅限于书面申请的方式,规定申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请,而且口诉笔录与复议申请书具有同等效力。这一规定方便了申请人行使申请复议权。 

  3.明确规定行政管理相对人申请行政复议无需缴纳任何费用。《条例》对申请行政复议是否要缴纳费用没有作出明确规定。实践中,一些地方政府和行政执法机关便作出受理行政复议申请实行收费的规定。由于行政复议是行政机关内烤勒?约捍砦蟮幕疃???保?炖硇姓?匆椋?写肀鼐溃?切姓??赜?〉囊幌钤鹑危?蛏昵肴耸辗咽遣缓侠淼摹!?/p>

  

  (二)进一步体现了对当事人权利的保护和对行政机关权力的制约 

  主要表现在: 

  1.扩大了行政复议范围。 

  (1)从行政行为标准来看,《条例》规定对具体行政行为不服可以申请复议,但对抽象行政行为不能申请复议。这在逻辑上是说不通的,因为抽象行政行为与具体行政行为密不可分,前者是后者的依据和源头,要纠正违法和不当的具体行政行为,必须同时正本清源,从源头开始审查和纠正。英国著名法学家威廉·韦德在论述“法治”的含义时指出:“将法治原则适用于政府时,它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事情是有法律授权的,几乎在一切场合都意味着有议会立法的授权。”[8]故《行政复议法》首次将抽象行政行为纳入行政复议范围。当然,这一范围仅限于具体行政行为所依据的抽象行政行为。这一规定起到了从源头上遏制不当或者违法具体行政行为产生的作用。 

  (2)从合法权益标准来看,与《条例》相比,《行政复议法》没有将行政复议保护的范围局限于行政管理相对人的人身权和财产权,而是将其扩至行政管理相对人的一切合法权益。只要行政机关实施了违法具体行政行为或抽象行政行为,而且这些行为侵犯了行政管理相对人的合法权益,又不属于行政复议法排除事项的,均可以成为行政复议的对象。 

  《行政复议法》的上述规定,不仅使更多的行政活动受到法律监督,而且将极大地增加行政管理相对人在行政复议中得到有效救济的机会。

  2.提高了复议机关的级别,扩大了当事人对复议机关的选择自由权。 

  《行政复议法》对复议机关的复议管辖制度有两项重大变化: 

  (1)《条例》规定,对由国务院部委和省级政府作出的具体行政行为不服申请的复议,只能由作出原具体行政行为的机关管辖。自己为自己案件的裁判者,这在法理上难以自圆其说。威廉·韦德认为,对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。他还认为,法治理想不应仅仅局限于司法活动,法治与行政的精神气质密切相关,这表现在两个方面:一是行政也有作出客观的、不受情感影响的决定的义务;二是当权利受到影响时,行政也包括近似司法的机关和准司法活动。那么,行政复议作为一种行政司法活动,即准司法活动,无疑应遵循上述法理原则。《行政复议法》正是遵循了这一原则,把省部级行政机关的上级机关国务院列为行政复议的管辖机关,使省部级行政机关的活动直接受到国务院的监督,这将极大提高行政复议的全面性、权威性和公正性。 

  (2)当事人有权依法对涉及政府部门的复议案件管辖机关在进行全面的自由选择。《行政复议法》规定,各级人民政府工作部门的上级机关(复议管辖机关)可以是本级人民政府,也可以是上级主管部门,由谁作为案件的复议机关,完全根据当事人的自由选择决定。 

  3.增加了申请人享有查阅证据权利的规定。《行政复议法》规定,申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。这一规定充分体现了行政复议的公开原则。只有公开,才能使申请人享有知情权,从而有效保护其合法权益,才能把行政机关及其工作人员真正置于广大人民群众的民主监督之下,促进秉公执法。 

  4.增加了对被申请人举证责任的要求。 

  (1)根据《行政复议法》的规定,被申请人承担对具体行政行为合法性与适当性的举证责任。如果被申请人在法定的期限内不能提出书面答复,并提交法定的有关材料,就视为该具体行政行为没有证据和依据,复议机关应决定将其撤销。而《条例》虽然规定被申请人应提交答辩书,但对拒不答辩的被申请人则没有规定相应的法律责任,从法律规范结构来讲,有了假定和处理部分,却没有关键的制裁部分,从而使法律规定失去意义。 

  (2)《行政复议法》规定在复议过程中,被申请人不得再自行收集证据。这就确立了行政执法的“先取证、后裁决”的原则。据此,被申请人向复议机关提交的证据必须是具体行政行为作出以前收集到的证据,这对行政机关执法活动提出了更高的要求。 

  5.强化了复议机关和被申请人的法律责任。 

  (1)对复议机关来讲,《行政复议法》规定:复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者在法定期限内不作出行政复议决定的,应承担有关行政处分形式的法律责任;而《条例》对有关复议机关的法律责任没有提及,仅规定了复议人员的法律责任。 

  (2)对被申请人来说,《行政复议法》增加了拒绝提交答辩状应承担法律责任的规定,从而有助于强化被申请人依法行政的意识。 

  

  (三)进一步体现了效率原则,缩短了复议机关审理复议案件的有关期限 

  1.复议机关收到复议申请书之后对复议申请书进行审查的期限由10日缩短为5日。 

  2.《行政复议法》明确规定,除不予受理的情况外,行政复议申请自复议机关收到之日起即为受理,并且应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。虽然《行政复议法》规定60日的行政复议期限与《条例》一样,但它同时确立了其他法律、法规规定的期限少于60日时的优先地位,这进一步体现了效率原则。 

  《行政复议法》较之《条例》的最大变化是:更注意对行政管理相对人权利的保护和对行政机关的监督、制约。当然,这一变化是以其法学理论基础为支撑的,这就是:(1)发展民主政治与追求行政效率的双重价值选择。现代社会行政权力的扩张是一个基本的事实,国家行政机关在行政活动中享有行政权力是一种实际的需要,这是毋庸置疑的。同时人们坚信,组成政治社会、认可行政权力的目的是为了让行政机关最大限度地保障公民自由,使每个人得以充分地行使自己的权利,(点击此处阅读下一页)

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