黄明耀:审级制度改革与法院制度改革的衔接研究

选择字号:   本文共阅读 73 次 更新时间:2018-10-22 00:00:35

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黄明耀  

   【摘要】 我国审级制度改革与法院制度改革的衔接是司法体制综合配套改革需重点考量的内容,体现法院组织与诉讼制度协调运行的改革路径。本文从专门法院、跨区法院、一法院两审级等前沿问题探讨审级的合理设置及具体程序运行机制,使法院组织制度与审级制度实现功能契合,促进审级制度功能更有效实现,审判更加公正独立高效。

   【中文关键词】 审级制度;专门法院;跨区法院;一法院两审级

  

   从价值导向看,审级制度设置具有妥善化解纠纷、统一法律适用、强化审级监督、确保法院组织与诉讼审级相协调、实现上下级法院行政司法事务与审级制度分离运行等价值。我国审级制度以两审终审制度为基础,以再审程序纠错为补充,与之对应的法院组织是四级法院制度。审级制度并非单纯诉讼法问题,而与法院设置、法院类型、法院内部功能区分等法院组织制度直接相关,尤其是党的十八大以来跨行政区划法院、专业法院等法院设置改革深入推进,审级制度的技术跟进保障便成为下一步需重点考量的问题。即便在同一法院内部,也存在是否可就案件类型、审理主体、内设机构进行精细划分,从而建立“一法院两审级”的可行性。本文从审级制度改革与法院制度改革的衔接入手,采取诉讼制度与法院组织制度相联系的研究路径,探析法院制度改革中的审级制度设置,以期为司法体制综合配套改革有所裨益。

  

一、我国法院设置改革的趋势


   自20世纪90年代起,审判专业化和审判权独立运行一直是人民法院历次改革的主要价值目标。专业化审判的最初目标集中于法官队伍的专业化、职业化建设,这与当时法官总体知识结构水平普遍较低且参差不齐的现状有关。随着司法体制改革不断深入,审判专业化已由审判人员专业化渐趋过渡到审判组织机构专业化,主要表现为专门法院的设立和法院内设审判部门的专业化细分。审判权独立运行的改革理念则始终与司法公正话题相联系,并深入渗透至改革政策的每个具体领域。人民法院四个五年改革纲要均对克服司法行政化、地方化作出制度设计,学界和实务界对于司法公正视角下的法院设置模式变革,给出多种路径设计方案。[1]其中,很多建议已转化为党的十八大以来司法体制改革的具体实践,如最高人民法院巡回法庭的设立,以及规划实施过程中的跨行政区划法院设置改革等。

   在我国法院设置体系中,传统的专门法院包括军事法院、海事法院、铁路运输法院以及森林法院等其他专门法院。随着社会经济发展以及审判专业化推进,各种新型专门法院的设立成为改革热点和发展趋势。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出探索建立知识产权法院,其后根据全国人大常委会的决定,北京、广州和上海三地正式设立知识产权法院。未来,统一的知识产权上诉法院亦可能成为下,步改革的重要任务。[2]2017年杭州互联网法院的设立预示了又一新型专门法院的发展趋势。除此之外,家事法院、行政法院、劳动法院等专门法院也是学界和实务界关注的改革重点,相关讨论和研究景象相当繁荣。专门法院之外,以内设机构形式设立的专业化审判庭更成为各地法院改革探索的热点,金融审判庭、环境资源审判庭、未成年人审判庭等属于设立频度较高的专业审判庭。从专门法院和专业审判庭的设置状况来看,主要特点和趋势是细分程度和社会回应性不断增强,专业化愈发明显。可预见,更多的专门法院或专业化内设审判机构将会陆续设立,并成为法院设置改革的重要趋势。这与大陆法系国家专门法院设置的偏好相一致。[3]

   在法院设置体系纵向改革上,跨行政区划法院是十八届四中全会提出的重要改革方向。消除诉讼“主客场”现象,明确司法权的中央事权属性,破除地方法院的“地方化”,是跨区法院设立的主要价值考量。某种程度上,最高人民法院巡回法庭其实也可视为一种特殊的跨行政区划法院,其设立目标和预设功能之一也是为了克服司法地方化的弊病。根据中央改革精神,首批设立的跨行政区划法院为北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院,两家法院在案件管辖体系、案件审理机制和审判管理制度等方面已取得诸多可复制、可推广的改革经验。2017年7月在贵阳召开的司法体制改革推进会上提出可探索人口、案件数量较少的县不设基层法院,这为跨行政区划法院设置提出了新命题。

  

二、法院制度与审级制度的内在关联


   对法院制度体系和审级制度的关系,可从横向和纵向两个层面进行解读。

   纵向上,法院的层级设置与审级设置在一般情况下具有对应性。在诉讼制度原理上,法院层级既是审级制度的内在构成要素之一,同时又是制约审级制度模式及立法选择的首要因素。一般而言,审级制度是以法院级别为基础,调整法院上下级之间纵向法律关系,其所规范的是对当事人提起的民事案件可以经过几个审级,该裁判即发生既判效力。[4]概言之,审级制度包括两个问题:从中央到地方各级法院的配置(“几级法院”)与复审的次数(“几审终审”)。[5]在审级与法院层级的这种相互关系中,起核心和支配作用的是司法价值理念(如正义与效率之间)调和以及司法权能的层级配置模式。总体而言,一国在确定其司法体制中的法院层级的数量和结构时,主要考量的因素包括其国土面积的大小以及各级法院的审级职能定位和权限分配等等。我国实行四级法院结构的组织体系,可追溯至1954年《人民法院组织法》。据学者考证,其时之所以建立四级法院的理由是,中国疆阔,省域面积也较大,同时要减少最高人民法院和省级人民法院的二审案件,加强最高人民法院全国性监督工作以及省级人民法院对下级法院的监督;所以,必须在省级人民法院下设中级人民法院,从而建立四级法院的体系。[6]由此可见,司法案件管辖的便利和高级别法院特殊职能的需求,是影响我国现行法院层级确定的重要因素,同时也是民事诉讼审级制度设计的基本考量因素。

   横向上,法院设置与审级制度的关联主要体现在不同司法管辖区域法院在审级关系上的对应与衔接问题。我国现行的四级两审制法院设置模式中,各级法院的司法管辖区域与行政区划相对应,因而不同审级法院的司法管辖区域在衔接上并不存在疑义。但是,按照司法改革背景下法院设置的发展趋势,专门法院体系和跨行政区划法院设立后,相应法院在审级上的对应关系也将受到影响。对于专门法院而言,在审级设置上,接收其上诉案件的法院是现存的高级人民法院或中级人民法院,还是须新设专门的上诉审法院,以及各级专门法院司法管辖范围如何划分,这些问题都需要在改革方案中进行明确。对于跨区法院而言,首先需要明确是否每个审级的法院均需跨行政区划。若不同审级法院均跨越行政区划,则如何确定各审级法院在司法管辖区域上的衔接关系也是需要探讨的重要问题。[7]此外,按照中央司法体制改革精神,在法院人财物省级统管情况下,高级人民法院司法管辖区域内是否可进行跨行政区域管辖,这涉及到司法事务管理与审级模式设计的深层衔接关系,更涉及到国家治理体系与治理能力现代化的深层次政治考量。

  

三、专门法院的审级制度设置


   从域外如德国五大专门法院体系、法国劳动法院、商事法院等专门法院的发展趋势看,设置专门审判机构是司法现代化的发展趋势。大陆法系国家一般有正式的、多序列的专门法院,专门审理行政、商事、劳动、农业、房屋等专门案件。与普通法院相比,专门法院对行政、商事、家事、经济等现代诉讼有明显优势,对解决所在领域内的案件更为专业化。根据是否具有上诉权,专业法院又可分为有终审权的专业法院和无终审权的专业法院,前者如大陆法系的行政法院,不仅受理初审的行政案件,还管辖行政案件的上诉和申诉。后者如英国的行政裁判所,即为无终审权的专业法院,因为其对所有上诉案件均无管辖权,就没有终审权。根据专门法院的管理归属差异,可分为地方管理的专业法院、中央管理的专业法院以及中央和地方合作管理的专业法院。比如英国的青少年法院和城市法院即由地方管理,法国行政法院即由中央管理,而混合管理型主要是因历史原因产生。不同的管理模式在审级设计上存在一定差异。

   多年来,我国专门法院设置主要有军事法院、海事法院、铁路运输法院、森林法院等,随着经济社会的发展,新类型案件、案件数量等因素的不断变化,专门法院的设置也日益优化和完善,知识产权法院、互联网法院等专业型法院的设置,代表着我国专门法院发展的探索,但专门法院的审级制度设置仍需进一步拓展。

   (一)专门法院的审级制度设置模式

   对于专门法院的审级制度设置,存有建立包括初审、上诉审、直至最高法院三审的专门法院体系,或仅在一审设置专门法院,以及设立专门上诉法院三种模式。

   第一种模式的代表是德法等大陆法系国家自成体系的专门法院体系。如德国劳动法院,其前身是营业法院,1926年的德国帝国议会通过《劳动法院法》,正式扩大并改变营业法院有关劳动争议的司法审判事项,设置独立的劳动法院。1926年《劳动法院法》堪称劳动法院制度的重要里程碑,基本结构及规则基本完整延续至今,1953年及1979年的德国《劳动法院法》基本延续其制度设计。劳动法院实行三级三审制,包括基层劳动法院、作为二审法院的州劳动法院以及作为终审法院的联邦劳动最高法院。[8]德国于1953年颁布《社会法院法》,社会法院审理所有社会保险案件,实行三级三审制,包括基层社会法院、作为二审的州社会法院以及终审法院联邦社会最高法院。[9]社会法院以审理公法纠纷为主,但对特定社会保险机构与医师、医院、疾病保险公会或联合会之间的纠纷等私法类诉讼亦有管辖权。

   第二种模式是专门法院仅限于一审法院,上诉案件由高级法院管辖,形成专门法院体系与普通法院体系相互交融的体系。我国当前模式主要采取第二种,知识产权法院、海事法院等专门法院仅在一审设置。第二种模式作为一种专门法院与普通法院混合型的上诉审理制度,尽管也在上诉法院设置相关专门审判庭,但不利于相关专门案件裁判尺度的统一,仍是一种较低水平的设置,是专门法院审级制度的最低配置。当然,其优势在于制度成本较低,仅需设立作为一审的专门法院即可,其余可借用现有普通法院体系。

   第三种模式是设立专门上诉法院,如知识产权上诉法院,但最高审级仍在最高法院,不单独设立知识产权最高法院等专门最高法院。此模式建立统一专门案件法律适用的专门上诉法院,显然较第一种形式更有利于专门案件的审理,且更有利于在知识产权、环境保护、少年审判等适宜设立专门法院的领域形成司法保护的制度合力。同时,该模式考虑到最高法院作为最高审判机关,其设置是一国政治体制的重要一环,涉及到宪法规范问题,同时一国仅有一个最高法院,还是有一个普通最高法院外加若干专门最高法院,是事关一国政治背景、法律传统、司法惯例的历史选择,不宜轻易贸然设立。当然,在第三种模式下,在基层法院主管范围上又有两种选择,一是一审也设立专门法院,如我国知识产权专门法院等,二是不单设一审专门法院,而由普通法院主管,二审上诉至专门上诉法院。

   (二)我国专门法院审级制度的模式选择

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本文责编:陈冬冬
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