程琥:论我国专门法院制度的反思与重构

选择字号:   本文共阅读 119 次 更新时间:2019-08-21 00:48:31

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程琥  

  

   内容摘要:我国《宪法》和《人民法院组织法》对专门法院作出原则性规定,由于长期以来我国专门法院缺乏系统的理论研究和制度建构,专门法院设置几经调整,传统专门法院亟待升级改造,新型专门法院又不断建立起来。什么是专门法院,建设什么样的专门法院,怎么建设专门法院,这是当前摆在理论界和实务界面前亟待研究解决的重要课题。设置专门法院应当优先考虑必要性、专业性、协同性、案件量、法治化、战略性等因素,从根本上而言,设置专门法院应当重点考虑解决影响司法公正和制约司法能力的深层次体制机制问题,消除一些特殊案件审理中因地方保护和行政干预形成的诉讼“主客场”现象,实现专业性案件集中管辖和专门审理,构建普通案件在行政区划法院(地方法院)审理,特殊案件在跨行政区划法院(专门法院)审理的诉讼格局。基本思路是构建由地方法院、省综合性专门法院、跨省综合性专门法院、最高人民法院组成的完整专门法院组织体系。

  

   关键词:专门法院 设置现状 突出问题 基本构想

  

   专门法院是我国《宪法》和《人民法院组织法》规定的有别于地方各级人民法院的一种法院类型。尽管自清末修律变法筹建“行政审判院”以来,专门法院探索在我国已有百年历史,专门法院的理论研究和制度设计却并不成熟,目前并没有形成一套系统完整的专门法院理论和制度体系。进入新世纪以来,我国相继把海事法院、油田法院、林业法院、铁路运输法院等原由部门或企业管理的专门法院转制移交地方管理。党的十八大以来,我国先后成立了知识产权法院、跨行政区划法院、金融法院等新型专门法院。目前,在行政审判、环境资源审判、少年家事审判等一些重要领域要求成立专门法院的呼声很高。目前,理论界和实务界对于专门法院的研究较为薄弱,什么是专门法院,建设什么样的专门法院,怎么建设专门法院,这是摆在理论界和实务界面前亟待研究解决的重要课题。


一、专门法院的基本范畴


   伴随着法律现代化、司法专门化,法院的设置和管理呈现专门化和精细化的趋势。专门法院是相对于普通法院而言,专门管辖特定案件的法院类型。从世界范围看,专门法院并非新鲜事物,一些法治发达国家在设置普通法院的同时,大多会根据经济社会发展、民众诉讼需求的变化,以事务管辖为标准设有多种类型的专门法院。由于各国的历史传统、政治制度、司法体制、社会文明程度等方面存在较大差异,这些国家专门法院的设置、类型、功能等方面差异明显。

  

   (一)专门法院的界定

  

   专门法院(special court),顾名思义是由“专门”和“法院”两个词组成。“法院”一词并不难理解,关键是对“专门”一词的准确把握。根据《现代汉语词典》解释,“专门”是形容词和属性词,指“专从事某一项事的”。[1]有学者通过比较分析各国和地区设置的专门法院,认为“专门”的理据主要存在于法理层面、立法层面、传统国情层面、司法裁判终局层面,“专门法院”之“专门”属性,具有相对性和阶段性。[2]

  

   目前对专门法院并没有系统明确的界定和判断标准。从世界范围看,专门法院的概念并不统一。一些有关专门法院的研究成果中,也大多没有对专门法院做出界定。在我国,专门法院又称之为“专门人民法院”。最早可以追溯到1951年9月中央人民政府委员会发布的《人民法院暂行组织条例》2条第3款规定,专门的人民法院之设立与组织另定之。1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《人民法院组织法》在法院的组织形式上对专门人民法院进行确立。该法第1条第1款第二项规定,中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使:(二)专门人民法院。据《法学词典》对专门人民法院的解释,专门人民法院是我国在特定部门设立的审理特定案件的法院,与一般人民法院不同,专门人民法院不按行政区划设立,也不受理一般民刑事案件。[3]《法律辞典》对专门人民法院的界定是,“我国在特定组织系统内设立的专门审理特定案件的审判机关。现存在的专门人民法院有军事法院、铁路运输法院、海事法院等。其设置和职权由全国人民代表大会常务委员会决定并单独作出规定。专门人民法院与一般人民法院不同,不是按行政区域设立,且不审理一般刑事、民事案件”。[4]有学者认为,专门法院,也称为特别法院,指法律明示地给予某类案件管辖权的法院。[5]有学者认为,专门法院是按照事务的性质或人的身份,来确定其特定的管辖范围的法院。[6]也有学者认为:“专门法院,也称特别法院,是指法律明确规定授予某类案件管辖权,即管辖范围仅限于某一类或某几类案件的法院。”[7]上述关于专门法院的定义,有的是从案件管辖侧面揭示了专门法院的内涵,有的是从我国特定历史时期专门法院设置所做解释,都有其合理之处,但并不全面。简言之,专门法院是指依照法律规定,对某类案件进行专门管辖审理的法院。在我国,专门法院与地方各级人民法院不同,专门法院不是按照行政区划设置,而是依照其自身所涉及的事务或地域的特点进行设置。

  

   (二)专门法院的特征

  

   1.法定性。专门法院应当有明确的宪法和法律依据,专门法院的设置、组织体系、管理体制、物质保障等方面有专门立法进行规定。目前,一些国家对专门法院除了在基本法中作出规定外,还制定有专门法院法。比如,在德国,依据《德国基本法》,德国法院主要分为宪法法院、普通法院、行政法院、财税法院、劳工法院和社会法院,在联邦层面有《宪法法院法》《法院组织法》《社会法院组织法》《财税法院组织法》《劳工法院组织法》《行政法院组织法》,这些法律规定联邦法院的选址,以及全境该类型法院的基本制度、组织原则,而且这些法律常常会规定,各邦地方该类法院的选址和辖区要由立法来决定。[8]在我国,《宪法》(2018年修正)129条第1款规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”这是设立专门法院的宪法依据。《立法法》8条第2项规定,各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能制定法律。从该条规定看,包括专门法院在内的人民法院的产生、组织和职权只能制定法律。《人民法院组织法》(2018年修订)12条规定:“人民法院分为:(一)最高人民法院;(二)地方各级人民法院;(三)专门人民法院。”这说明专门法院是我国法院体系的重要组成部分。第15条规定:“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定。”这是《人民法院组织法》对于专门法院的类型以及设置依据作出规定。因此,在中国,专门法院的产生、组织和职权只能制定法律。

  

   2.专业性。专业性是专门法院的重要特征之一,如果缺少专业性限定,专门法院既无设立之必要,也没有同普通法院区分之标准。“从社会经济生活发展的大背景来理解,可以说司法活动专门化是现代社会中社会分工在法律领域的体现,是法律活动职业化和专门化的一种特定形式的延伸。”[9]同法国和英国相比,德国的法院在处理案件方面专业性程度更强,德国建立不同的专门法院体系,每个法院体系有其自己的专业管辖领域。专业性主要表现在以下方面:一是管辖案件类型的专业化,对某一类或某几类案件实现集中管辖,打破地域管辖限制,比如行政法院集中管辖行政案件;二是组织体系的专业化,有专司审理某一类或某几类案件的审判机构,比如为审理知识产权案件设立的知识产权法院,为审理行政案件设立的行政法院;三是审判人员的专业化,有专司审理某一类或某几类案件的正规化、专业化、职业化审判队伍,比如有专司审理行政案件的专业行政法官队伍,有专司审理海事案件的专业海事法官队伍。这里需要说明的是,专门性与专业性有较大差异,专门性是指专门从事某一项事,专业性则指精通于某一项事,因此专门性是前提,专业性是保障,没有专门性就很难实现专业性。

  

   3.跨域性。在国外,无论是联邦制国家还是单一制国家,司法管辖区与行政区划往往是分离的,因此,专门法院本身所具有的跨域性特征并不突出。比如,在德国,并不将行政区作为法院确定辖区的依据,而是依照地理几何中心分布,从而使各地区的居民都得以近便诉讼。并且,普通法院的辖区划分与专门法院的辖区差别较大,而在不同类型的专门法院之间,对全邦地域的划分,差别也很大。[10]并且,“德国法院的跨行政区划,尤其是地方法院的跨行政区划,更多的是历史、诉讼量、人口数、政治、社会革命、立法改革等因素综合作用下,法院辖区与行政区划具有较高分离性的一种结果,虽然客观上也有促进司法独立的效果”。[11]法国与日本在初级法院的设置上,都选择了将法院设置与基层行政区相一致,但在较高级别的法院设置上则与行政区相脱离,从而避免行政区与司法区相合而影响司法公正。[12]在中国,无论是军事法院、海事法院、知识产权法院、跨行政区划法院,还是铁路运输法院等专门法院都呈现出非常强的跨域性特征。换言之,这些专门法院的司法管辖区与行政区划是完全分离的。有专家据此认为,专门法院是典型的跨行政区划法院。[13]

  

   4.特殊性。有学者认为,“专门”一词译自英文的“specialized”,而将其译成“特殊”也许更合适。[14]将专门法院称之为特别法院、特殊法院,很显然这是与普通法院相对而言的。设立专门法院往往是出于某种特殊的考虑,有特殊的法官资质要求和程序,用来满足特殊的要求。[15]专门法院的特殊性主要表现在:一是管辖案件是特殊案件。专门法院管辖的特殊案件在案件性质、办案程序、法官资质要求等方面有其特殊的考虑,把这些案件放在普通法院里管理很困难,有必要独立设置成专门法院,以满足这些特殊要求。有的案件专业性强,审理此类案件的法官需要有专门知识和经验;有的案件主体具有特殊性。由专门法院管辖有助于纠纷的顺利解决。至于哪些案件是特殊案件应当由专门法院管辖,哪些案件属于一般案件应当由普通法院管辖,需要有明确清晰的划分标准,避免案件管辖出现交叉重叠,导致发生冲突。因此,不能说某一类案件既属于普通案件,应当由普通法院管辖,又属于特殊案件,应当由专门法院审理。如果特殊案件与普通案件界限不清,必然会出现专门法院与普通法院为了特定案件互争管辖或者推诿不管,也会给当事人诉讼带来不便。目前国外设立专门法院的国家,对于专门法院与普通法院管辖的案件标准是清晰明确的。二是法律地位和职能作用具有特殊性,专门法院的法律地位与普通法院显然是不同的,发挥职能作用也存在明显差异,专门法院发挥特殊职能作用。这种特殊职能作用,并非普通法院所能够实现。三是管理体制具有特殊性。专门法院管辖特殊案件,发挥特殊职能,有特殊组织架构,因此应当建立与之相适应的特殊管理体制。四是司法保障具有特殊性。专门法院从组织体系、法官任免、物质保障等方面显然与普通法院不同,这也是专门法院特殊的法律地位和职能定位所决定的。

  

   (三)专门法院的类型

  

1.有终审权的专门法院和无终审权的专门法院。这是根据专门法院终审权的归属进行的分类。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国应用法学》2019年第3期

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