黄学贤:行政法中合法预期保护的理论研究与实践发展

选择字号:   本文共阅读 189 次 更新时间:2016-10-29 22:29:19

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黄学贤  

   摘要:  合法预期保护是法治政府的应有内涵和重要体现。合法预期保护必须具备以下构成要件:引发行政相对人合法预期的行政行为;相对人基于信任行政行为而实施了相应行为;预期的内容合理;预期内容合法。合法预期保护主要有程序性保护、实体性保护和补偿性(赔偿性)保护三种方式。合法预期保护与信赖保护之间最大的差异就在于,它们所保护之利益的表现形式及其保护程度不同。合法预期保护作为现代行政法的一项基本原则,适用于行政立法(广义上的)、执法、司法等各个环节。当然,合法预期保护原则的适用也有例外情形。虽然我国的某些法律规范已经显现出对相对人合法预期予以保护的痕迹,体现了我国行政法上合法预期保护法律化实践的萌芽,但尚没有合法预期保护的自觉。可以充分运用行政法法源形式多样性的特点,通过规范性文件、地方立法、司法解释、最高人民法院的判例等形式,一方面为行政相对人的合法预期保护提供法律支撑,另一方面为最终确立合法预期保护原则积累立法经验。

   关键词:  行政法 合法预期保护 构成要件 适用范围


一、合法预期保护——法治政府的应有内涵和重要体现

   2012年党的十八大报告提出,到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。在全面建成小康社会目标的新要求下,建设法治政府和依法治国基本方略全面落实被相提并论,这个定位已经超出了国务院2004年《全面推进依法行政实施纲要》的要求,说明法治政府已经成为中国共产党治国理政的目标。2010年,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》,提出了加强法治政府建设的总体要求。2013年,党的十八届三中全会明确要求推进法治中国建设,建设法治政府和服务型政府,提出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是中国共产党第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来,也是继“四个现代化”之后,中国共产党提出的又一个“现代化”战略目标,从新的高度进一步丰富了法治政府的内涵。理论与实践证明,国家治理体系和治理能力与现代化之间联系的桥梁只能是法治。2014年,党的十八届四中全会正是顺应了历史发展的必然逻辑,适时地提出并详细描绘了我国法治建设的蓝图。会议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年,中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》再次强调指出,经过坚持不懈的努力,到2020年基本建成法治政府。

   作为现代行政法上一项新兴原则的合法预期保护原则,其核心要求在于,行政相对人基于法的安定性要求以及对政策连续性的信赖,对政策或行政行为所产生的合法预期应当受到法律上的保护。在行政法上,合法预期保护原则构成对行政政策裁量的一种有效限制,因而也被认为是合理行政的内容。公民的合法预期保护无疑是现代法治政府的重要内涵和具体体现,因而确立合法预期保护原则是现代法治政府的必然要求,也是现代行政法的必然趋势。合法预期保护原则就其所蕴涵的正义、衡平理念及其伦理性而言,是适用于一切法律关系的基本原则,而由于行政法律关系的特殊性,该原则的功能在行政法律关系的运行中更加凸现,进而使得该原则在行政法律关系中的适用也显得更加重要。应通过行政法中合法预期保护机制的确立,规范行政权的行使,促进现代行政管理体制的建立,进而推动政治体制的完善。真正的行政法治要求行政主体权力的行使必须以一种明示的方式进行,以便行政相对人可以清晰地预知可见的未来。如此,行政相对人方能合理地安排自己的活动,社会才得以和谐稳定。人们通常说法律规范是社会的稳定器,就是因为法律规范具有预测功能。这种预测功能无论是对法律规范的适用,还是对法律规范的遵守,都具有重要的意义。行政法律关系主体双方遵守了法律规范,就会得到应有的利益;反之,违反了法律规范,则会受到相应的处置。特别是行政主体若违反了法律规范而造成相对人合法预期利益的损失或损害,就必须予以相应的补偿或赔偿。合法预期保护是现代行政法规范行政行为、保障行政相对人权益的必然要求,是现代法治实现法的安定性的必然要求。

   合法预期保护原则的最终确立,对于促进诚信政府和法治政府建设,建立起政府与公民之间的和谐合作关系、良性互动关系,具有积极意义。在我国,现代行政法治的基础理论相对薄弱,在实证法上对行政相对人合法利益的保护机制尚不健全。因此,无论是发展现代行政法学理论,还是健全现代行政法治,研究并借鉴域外合法期待保护理论,都显得十分必要。“从西方国家行政法理论上看,通过法院的不懈努力,以及学者的不断反思、批判和总结,合法预期理论已经变得越来越精致,越来越具有司法上的可操作性。因此,单纯从理论的成熟角度说,把它介绍和引进我国,已经是时候了。”[1]梳理行政法中合法预期保护理论研究脉络,探求行政法治建设中合法预期保护的实践发展进程,以便进一步从理论上阐明有效实现行政法中合法预期保护理念的焦点问题,进而推动行政法治建设中合法预期保护的实践进程。这应当成为我国行政法学者义不容辞的任务。

  

二、行政法上合法预期保护原则的内涵及其起源探寻

   正如余凌云教授所指出的:“用历史的眼光看,合法预期的总体脉络是由程序性保护发端,向实体性保护走去。它是经由一个个判例逐步发展而来。从某种意义讲,其发展的基础是实用主义而非理论原则。但是,经过法院的持续努力,理论上已蔚为大观,面相也逐渐清晰起来,并与传统的公正行事义务、禁止反言、平等保护、不拘束裁量权理论等发生勾连,淬炼提纯,形成自洽的体系。虽然迄今为止,它还在不断发展之中,其走向尚难完全预测,但是,系统性梳理的时机早已成熟。倘若我们打算引入合法预期,就实在有必要梳理一下它的来龙去脉。”[2]任何一种理论的研究及其实践运用,首先要解决的是其概念问题。唯有内容概括准确、形式表达清晰的概念,才能为人们所理解,也才能为实践所有效运用。关于行政法上合法预期的概念,中外学界均存在不同的理解。合法预期保护这一概念是在20世纪90年代由于安教授翻译的《德国和欧洲行政法的一般原则》一文传到我国的。[3]目前在我国行政法学界,在合法预期及其相关的概念术语的使用上可谓是“百花齐放、百家争鸣”。据张兴祥博士考察,legitimate expectation一词的中文译名分别有“合法期待”、[4]“合法预期”、[5]“正当预期”、[6]“正当期望”、[7]“正当期待”[8]等。理论研究本身的百花齐放当然有百利而无一害,但是在理应稳定的概念术语使用上呈现出“百家争鸣”之势,“这对于我们建立一个共同的学术交流的话语语境和对话平台是有害而无益的”。[9]

   (一)合法预期保护原则的内涵

   有学者认为取“正当”的译法较为合适。该学者引证德国学者Reinh ard G randerath 的观点,认为,正当的,又称实质合法性,指内在的、实质的与法理一致,而这种法理指正当的秩序,非仅与制定法一致;合法的指个人或国家之行为,外在地、形式地与制定法秩序相符。[10]

   笔者认为,行政相对人期待的实质合法性不仅要与法理一致,还要与制定法一致,即“外在地、形式地与制定法秩序相符”。这不仅仅是合法期待原则适用于司法审查的需要,也是维护法治国家法治秩序的需要。因此,期待的正当或者说合理是其内在的实质要求,合法则是其外在的形式要求。对该问题素有研究的余凌云教授倾向于使用“合法预期”概念,而不是“信赖保护”;并且,他认为,在翻译上也最好能够统一译为“合法预期”,而不是“正当期望”(或者“正当期待”)。[11]

   虽然目前各种不同的表达方式在其本质上是一致的,但无论就概念的中文表达,还是其实质内涵,笔者均倾向于余凌云教授基于“信、达、雅”的选词标准而选择的“合法预期”之表达。合法预期保护这一概念不是我国的法定概念和用语, 它来自对两大法系国家学术理论成果的借鉴。那么,行政法上的合法预期究竟包含着怎样的内容呢?这是研究该概念的意义所在。从概念术语的起源看,合法预期是分别在英国和大陆法系国家生成的。在欧洲大陆国家特别是德国、荷兰、瑞士行政法中也有合法预期的概念。随着合法预期制度被欧共体法院以及欧共体法所引用,它被确认为欧共体基本原则之一,成为“保护公民的欧共体法律秩序的诸多上位法之一”。[12]

   尽管近年来彼此之间有着相互借鉴的趋势,不同国家对这个概念的关注和研究视角仍然有着一定的差异,有着各自的特色。在德国行政法上,合法预期观念是与行政行为的效力理论紧密相联的,在有关授益或负担行政行为的撤回、撤销、废止理论研究中,细致入微地体现出对合法预期的关怀与保护。澳大利亚和新西兰行政法主要是从自然正义和程序公正意义上去研究和保护合法预期。英国法则是从更加宏观的视野上研究合法预期问题,合法预期跨越了可保护利益,深入到行政机关咨询职能与制定政策的领域,而后者是德国法和法国法的合法预期理论很少涉足的。英国法对合法预期的保护主要侧重在程序方面,实体性保护只是近些年的事,并且举步维艰。欧共体法因为有着德国法和法国法中比例原则的基础,在接受实体性保护上没有障碍。法国在判例上正式承认合法预期保护尽管较晚,但类似的问题一直受到了较为妥善的赔偿性保护,在这一点上却是英国法所不及的。[13]

   综合西方国家有关文献来看,合法预期保护原则虽已开始作为司法审查的一个独立依据,但在对其内涵的认识以及具体规则的建构上尚有很多争议。但这不妨碍研究者们对合法预期概念作一大致的概括:因行政机关的先前行为而使相对人产生对行政机关将来活动的某种预期,这种预期可以是以下任何一种或两种:(1)在作出决定之前履行听证或其他适当的程序;(2)将在未来给予某种实质性利益。对于已得到的利益,将继续享有并不被实质性改变,并且可以要求行政机关将来满足其上述预期,行政机关除非有充分的公共利益理由,原则上不得拒绝。[14]

   基于上述梳理,显而易见的是,行政法上的合法预期保护从概念上来讲,应当是一个包含了信赖保护等下位概念的基本范畴。在信赖保护已经于理论上较为成熟、实践中逐渐确立起来的我国,[15]为了切实推进法治政府建设,应当确立合法预期的广义理解,进而从理论上深入研究,在立法和执法的实践中渐次推行。

   (二)合法预期保护原则的起源

合法预期保护作为行政法上一项新兴的原则,一般认为起源于德国法和英国普通法,之后为欧陆各国、日本以及美国等国家广泛接受。从起源上来看,合法预期保护并不是一个行政法概念,而是一个宪法概念,源自于德国基本法的法治原则。战前,德国并未承认合法预期保护是一项行政法原则。战后,为了约束行政权力,德国的宪法和行政法不断发展,宪法法院日益提倡对公民合法预期的保护,行政法院对公民合法预期的保护也不断扩张,最终德国在1976年的《联邦行政程序法》中通过对撤销授益行政行为的限制,确立了合法预期保护原则的行政法地位。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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