高圣平:农民住房财产权抵押规则重构

选择字号:   本文共阅读 350 次 更新时间:2016-09-06 23:31:30

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高圣平  

   当前,我国正处于“传统农业向现代农业转型跨越的关键时期”,①适度规模化经营的政策激励,直接带来了农业集约化、产业化水平的提升,对生产经营资金的需求也就日益旺盛。在政策性金融和合作性金融运行不彰的情势下,商业性金融再次进入政策制定者、金融机构和农业经营主体的视野,而信贷担保物的不足已成了制约商业性金融发展的主要困境。②如何发挥土地承包经营权、农民住房财产权和集体资产股份权等现有农业、农村资产的金融价值,就成了其中的重中之重。

   《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称:十八届三中全会《决定》)承继十七届三中全会的精神,明确指出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(以下简称《2014年中央一号文件》)进一步指出:“完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度,完善农村宅基地分配政策,在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”这一改革政策在此后的相关文件中得到了进一步的强化。③为落实这一改革政策,国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(2015年8月10日,国发[2015]45号)(以下简称:《“两权”抵押指导意见》),对农民住房财产权抵押贷款试点提出了明确的要求,同时要求要“根据本意见出台……农民住房财产权抵押贷款试点管理办法”,“建立相应的信贷管理制度并制定实施细则”,“认真总结试点经验,及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议,加快推动修改完善相关法律法规”。

   农民住房财产权抵押贷款试点牵涉的主体较多,其中包含的利益关系十分复杂,涉及重大理论、政策和法律问题。因此,对农民住房财产权抵押开展系统研究,并及时全面总结地方实践经验,研究抵押权实现时宅基地处置范围、形式、收益分配及抵押中的风险防范问题显得尤为重要和迫切,这不仅能为下一步农民住房财产权抵押贷款试点的规则制定提供坚实的理论支撑和决策支持,同时也是推动修订《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规的必然要求。

  

一、农民住房财产权抵押权的标的物:“房地一致”抑或“房地分离”

  

   在展开农民住房财产权的抵押规则之前,有必要明确的是:用于抵押的财产是农民住房的所有权、宅基地使用权抑或是两者的结合?目前现行法上就这些财产充任抵押物究竟有哪些限制?实践中的探索又是如何突破现行法的限制?下一步的政策设计又应该采取什么态度?

  

   (一)现行法之下的“房地”关系及其适用于农民住房财产权抵押时的困境

   我国实定法上,“建筑物及其他地上附着物”与“建设用地使用权”属于不同的财产类型,建筑物的所有权独立于建设用地使用权,但建筑物在物理状态上无法脱离于其所依附的土地而独立存在,④两者必须相互结合,才能发挥其经济作用。为避免权利冲突、简化交易关系、节约交易成本、稳定社会秩序,我国法上采取了“房地一致”原则,明定建筑物应与建设用地使用权一并处分,⑤实行“房随地走”、“地随房走”的双向一致。值得注意的是,这些规则均只适用于建筑物与其占用范围内的建设用地使用权之间的关系。农民住房与其占用范围内的宅基地使用权之间的关系,是否适用或准用“房地一致”原则,不无疑问。

   根据我国物权法的规定,“宅基地……等集体所有的土地使用权”不得抵押(第184条第2项),但同时规定“建筑物及其他地上附着物”可以抵押(第180条第1款第1项)。如此就形成了在宅基地使用权不能作为抵押物的情况下,其上的农民房屋所有权(属于“建筑物”)是否可以抵押的争论:这些规定“到底是指农村住房抵押时,宅基地使用权无须一并抵押,还是想通过禁止宅基地使用权抵押而间接禁止农村住房抵押,立法宗旨和意图并不明确”。⑥如果适用或准用“房地一致”原则,则农民房屋所有权依“地随房走”原则就不能抵押,如此即妨碍了农民住房的交易自由,损害了农民房屋所有权,忽视了农民住房的资产属性与融资功能;⑦如果不适用或准用“房地一致”原则,则不管是否允许宅基地使用权抵押,农民房屋所有权均可抵押。“现行立法只是明确了宅基地使用权不得抵押,并未禁止宅基地之上的房屋的抵押权限,更没有规定农村房屋抵押‘地随房走’的原则。”⑧

   十八届三中全会《决定》提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”之后,学者间就农民住房财产权抵押提出了各种不同的改革方案。

   第一种观点认为,在不允许宅基地使用权抵押的背景之下,慎重稳妥地推动农民住房财产权抵押,就意味着农民房屋所有权与其占用范围内的宅基地使用权相分离而单独抵押。⑨“《决定》采取了‘房地分离’的改革方式”,⑩将宅基地及其上房屋作为各自独立的两类财产,其中,宅基地使用权具有身份性,是专属于集体经济组织成员的财产权,因保障农民基本生活资料的公共政策需要,而仍然限制权利人处分,不得抵押、转让;但地上房屋自属农民的私有财产,其权能完整,因此允许抵押、转让。(11)这一模式“既可满足当事人意思自治处分私权的需要,也能达到物尽其用、社会效益最大化的要求”。(12)“目前中央文件允许试点的只是农民‘住房’财产权的抵押,而不是‘住宅’财产权的抵押。农民‘住房’财产权不应包括宅基地,住房可以抵押并不意味着宅基地可以抵押。”(13)在农民住房抵押权实现时,农村住房的受让人不应限定于本集体经济组织成员,但受让人并不取得该住房占用范围内的宅基地使用权,而仅取得该宅基地使用权的法定租赁权(14)或集体土地的法定租赁权,(15)以使农民房屋所有权的受让人取得正当的土地权源。

   第二种观点认为,现行法上的“房地一致”原则仍应坚持。十八届三中全会《决定》虽然仅提及赋予农民住房财产权“抵押、担保、转让”权能,但在“房地一致”原则之下,农民房屋所有权的转让势必导致宅基地使用权随之转让。因此,应放宽农民房屋所有权流转的限制条件。农民住房财产权抵押权实现时,农民房屋的受让人同时取得该房屋所有权及宅基地使用权,允许因房地不可分离、随农民房屋所有权转让而必然产生的宅基地使用权流转。其同时认为,农村集体经济组织作为宅基地所有权人,可以向购买农民住房所有权的受让人收取相应的集体土地使用权有偿使用费。(16)

   面对如此巨大的学说争议和解释分歧,我们如何进行政策选择和制度设计?比较法上的经验无疑会为我们展开新的视野。

   在德国民法上,建筑物属于土地的重要组成部分,不能再独立成为物权的客体,(17)只能与土地一起作为抵押物。在他人土地之上建造建筑物时,建筑物所有权人的土地权源为地上权,建筑物亦是依附于地上权而存在,此时建筑物亦应与地上权一并作为抵押物,但土地所有权可以单独设定抵押。(18)

   在日本民法上,土地和建筑物为相互独立的不动产,各为独立的所有权客体,(19)并各为独立的抵押权的标的。(20)在抵押权实现时,如土地和建筑物原为同一人所有,但因变价而分属不同人所有的,建筑物的受让人取得土地之上的法定地上权,以使建筑物受让人取得相应的土地权源;如土地和建筑物原非为同一人所有,建筑物所有权人原已取得土地之上的地上权或租赁权,建筑物变价时受让人继受取得原抵押人约定的地上权或租赁权。(21)

   我国台湾地区“民法”上,“土地与建筑物为各别独立之不动产”,(22)“建筑物虽附着于土地,但系土地外独立之物,故建筑物与地基不必同属于一人所有,换言之,两者可以分别成立所有权”。(23)由此,土地及其上建筑物可以分别独立作为抵押物。土地与建筑物原为同一人所有,因抵押权实现而分属不同人所有时,建筑物所有人取得该土地之上的法定地上权;(24)土地与建筑物原非为同一人所有,建筑物所有权人已经取得土地之上的地上权,建筑物与其地上权应一体设定抵押权,实现时亦应一并变价。(25)

   如此看来,关于“房地一致”、“房地分离”的各种立法例和学说主张,均有其正当性,只要相应配套制度设计合理,两种模式并无优劣之分,尤其是我国本来就坚持房屋所有权和土地所有权不一致的情况下,农民房屋所有权与宅基地使用权相分离各自进入市场,没有理论上的障碍。法律上对农民房屋所有权与宅基地使用权之间的关系作如何规定,固然与既存法律体系及法律观念有关,但更主要的是服从现实的社会经济生活需要。促进资源的充分利用,是调整农民房屋所有权与宅基地使用权关系的首要目标。(26)由此,“房地分离”模式也就成了制度重构时的可采路径之一。一方面,此模式下仅有农民房屋所有权设定抵押,符合物权法允许“建筑物”抵押的规定,能够形成宅基地使用权不得抵押的禁止性规定的例外,消除农民住房资本化和金融化所面临的法律风险;另一方面,此模式可以突破宅基地使用权只能向本集体经济组织中符合宅基地申请条件的成员转让的限制性规定,扩大农民住房财产权作为抵押物处置时的范围,充分实现农民住房的市场价值,并降低抵押物处置难度。(27)就此,我国早已有学者就房地分离抵押时的效力和实现展开了研究,(28)更有学者主张以法定租赁权(29)或(法定)地上权(30)解决“房地分离”模式下农民房屋所有权受让人的土地权源问题。在目前宅基地制度无法一步改革到位的情况下,“房地分离”既不悖于现行法,也为农民房屋的市场化流转提供了一条可行的路径。(31)

  

   (二)农民住房财产权抵押的实践探索

   重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,为进一步激活农村生产要素,破解农村发展融资难题,增加农民财产性收入,出台了一系列的政策,全面推进包括农村居民房屋抵押融资在内的农村金融制度创新。根据《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法(试行)》的规定,以农民房屋作抵押的,其所占用的农村土地使用权一并抵押、一并评估(评估时应考虑转让的市场价格或复垦产生地票的交易价格),并提供抵押人拥有其他适当居住场所和稳定生活来源的书面证明材料(第6条第3项、第8条第2项)。农民房屋抵押实行登记制度,抵押权自登记时设立(第10条、第11条)。在抵押权实现时,抵押物的处置方式有依法拍卖、变卖、流转等,在同等条件下,本集体经济组织及其符合购买条件的成员有优先受让权(第16条、第17条)。尽管重庆市的改革方案在某些方面突破了现行法的规定,但重庆市高级人民法院的司法意见还是认为,按照上述规定设定的抵押权,人民法院应当认定有效,并明定:“当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时,应优先在村集体经济组织内处置。在该集体经济组织内不能处置的,可以由政府指定的有关机构收购。法律、行政法规规定可以向集体经济组织外转让的,从其规定。”(32)

四川成都市也是全国统筹城乡综合配套改革试验区,其农村房屋抵押融资试点仍然坚持“房地一致”原则,农村房屋所有权与其占用范围内的集体建设用地使用权应一并抵押,抵押人未一并抵押的,未抵押财产视为一并抵押。(33)持有合法取得集体土地使用证(使用权类型为集体建设用地使用权)和房屋所有权证,且征得本集体经济组织同意,并承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所的抵押人可以申请办理农村房屋抵押。“抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时,应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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