高圣平:《民法典》与农村土地权利体系:从归属到利用

选择字号:   本文共阅读 286 次 更新时间:2020-12-21 09:21:45

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高圣平  

  

  

在人与资源的关系日益紧张、追求物的价值最大化的呼声与日俱增的现代社会,物权秩序的重心也逐渐由“归属”走向“利用”,农村土地物权的制度变迁亦然。《民法典》第205条规定:“本编调整因物的归属和利用产生的民事关系。”前者强调物的静态安全,旨在定分止争;后者强调物的动态利用,力促物尽其用。就农村土地权利体系而言,集体土地所有权的归属与我国社会主义基本经济制度(《民法典》第206条)紧密相联,自党的十八大以来的农村土地制度改革的重心,也就置重于农村土地的利用关系。一系列的改革政策经由试点已经取得了可复制、可推广的经验,并在《农村土地承包法》《土地管理法》修订中予以部分反映。作为调整民事法律关系的基本法律,《民法典》也应回应这些改革成果。在总结有关改革试点实践经验的基础上,结合前述两法修改的审议情况、各方面提出的意见和基层调研情况,《民法典》物权编对《物权法》的相关制度作了相应修改。

  

集体土地所有权规则:归属清晰的政策目标

   集体所有制作为公有制的一部分,在《民法典》上的表达就是集体所有权。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《农村集体产权改革意见》)提出的农村集体产权制度改革的基本原则之一就是坚守法律政策底线,“坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失”。在政治逻辑上,集体土地所有权是我国土地社会主义公有制的重要体现;在法权逻辑上,集体土地所有权是土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权的“母权利”;在实践逻辑上,集体土地所有权是推进集体产权制度改革的权利基础,是实现承包地、宅基地和集体建设用地等相关制度改革的重要保障。

   《民法典》第260条第1项规定,“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”属于“集体所有的不动产和动产”。这里的“法律规定”,主要是指《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第9条的规定。《民法典》第261条第1款进一步规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”从文义上看,集体土地所有权的主体是“集体”,而“集体”由“本集体成员”构成。这在一定程度上解决了农民集体所有权权利主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题,但这并不表明集体成员就集体财产形成共有关系,集体成员不能独自对集体财产行使权利,离开集体时也不能请求分割集体财产。

   为解决集体土地所有权的行使问题,《物权法》第60条明确了由集体经济组织或村民委员会等代表集体行使土地所有权。如此,在设立土地承包经营权、土地经营权、集体建设用地使用权之时,代表集体签订土地承包合同、土地经营合同、集体建设用地出让(出租)合同的就是集体经济组织或者村民委员会、村民小组。但代表集体行使土地所有权的,究竟是集体经济组织,还是村民委员会(村民小组),《物权法》在两者之间使用的是“或者”,在解释上是两者均可。在实践中,代表集体与土地使用人签订集体建设用地出让合同的,既有集体经济组织,又有村民委员会,直接导致同一块上并存两个集体建设用地使用权。

   针对这种情况,《农村集体产权改革意见》指出:“属于村农民集体所有的,由村集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”这里将集体经济组织和村民委员会作了相应的区分。两者是《民法典》上的两类不同性质的法人,各有其职能和职责。代表集体行使土地所有权,应属经济职能,在解释上应由集体经济组织为之。但并非所有的集体均成立了集体经济组织,因此,在未成立集体经济组织的情形之下,由村民委员会或者村民小组代表集体行使所有权。如此一来,《物权法》第60条第(一)(二)项中规定的“村集体经济组织或者村民委员会”“村内各该集体经济组织或者村民小组”之间就不存在自由选择关系,而有了顺序上的区分:成立了集体经济组织的,由集体经济组织代行集体所有权,仅在未成立集体经济组织的情形之下,才由村民委员会或者村民小组代行集体所有权。

   为反映这一改革成果,与《物权法》第60条相比,《民法典》第262条第(一)(二)项均增加了“依法”。这里的“依法”,目前是指《民法典》第101条第2款。即未设立集体经济组织的,村民委员会可以依法代行集体经济组织的职能。在解释上,未设立村内集体经济组织的,村民小组可以依法代行村集体经济组织的职能。在《民法典》之下,农村集体经济组织和村民委员会均为特别法人,其中,前者是指在乡镇人民政府管辖的区域,以村民小组、行政村、乡镇等社区为单位建立,管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济和服务集体成员的经济组织,而后者则是村民自我管理、自我教育、自我服务的组织,负责办理本社区的公共事务和公益事业,同时担负一定的社会服务和联结人民政府与群众管理工作。在实践中,许多村没有成立集体经济组织,难以代行集体所有权,需要由行使自治权的村民委员会来代行集体所有权。因此,代表集体行使土地所有权的,原则上是村集体经济组织、村内集体经济组织、乡镇集体经济组织,未设立村集体经济组织或者村内集体经济组织的,是村民委员会或者村民小组。

   由于民事立法上并没有规定“集体”这类民事主体,理论和实践中对于集体土地所有权的主体存在不同认识。一种观点认为,集体土地的所有权人应为农民集体,而不是农村集体经济组织;另一种观点则认为,集体不是民法上的主体,集体经济组织在法人化的背景下具有民事主体地位,是集体所有权的权利主体。集体经济组织法人是农民集体作为民事主体在法律上的表现形式。这一学说争议也体现在集体资产确权过程中。国土资发[2011]60号文件以及《广东省农村集体经济组织管理规定》《湖北省农村集体“三资”管理办法》《浙江省农村集体资产管理条例》等地方规范明确集体经济组织为集体土地所有权主体,但国土资发[2011]178号文件规定将集体土地所有权确认到农民集体,很多地方的确权实践也表明农民集体作为集体所有权人具备可操作性。浙江宁波、黑龙江哈尔滨、江西安乐等地在确权颁证工作中将集体土地所有权人一栏登记为“XX村(组、乡)农民集体”。

   笔者认为,即使《民法典》将集体经济组织规定为特别法人,集体和集体经济组织之间也不具有同一性。农民集体的存在具有普遍性,而集体经济组织的存在具有或然性。在我国农村,一定地域范围内的农民个体集合形成集体,在该地域中农民集体是唯一且必然存在的。集体经济组织是否设立则在不同地区具有不同的表现,《民法典》第101条第2款“考虑到目前还有的地方并未设立农村集体经济组织,而是由村委会代行农村集体经济组织职责”,对未设立集体经济组织的情形做了针对性规定。此外,农民集体成员和集体经济组织成员也不同。农民集体成员是构成农民集体的组成部分,是集体所有制下占有、使用生产资料的劳动群众的体现。在高级社至人民公社时期,集体经济组织成员和农民集体成员具有高度重合性,同时基于当时严格的城乡区隔体制和户籍制度,两者与户籍亦具有高度重合性。但随着城乡人口流动,户籍制度松动,两者亦逐渐出现相互偏离。集体经济组织成员确认最初以户籍为标准,后来随着城乡格局变迁,各地在实践中不断探索集体经济组织成员资格确认的方式和标准,是否持有当地农业户籍、是否拥有承包地等不再被严格视为集体经济组织成员确认标准,是否享受城镇居民社会保障、是否长期稳定地在当地生活工作等因素则被作为界定集体经济组织成员资格的考量标准。可见,集体经济组织成员的范围已经较大程度上偏离了集体所有权形成时期的社员范围。在集体产权改革试点实践中,集体经济组织则开始了自治性、开放性的探索,成员资格可通过申请并由团体决议的方式获得。这也就意味着,在特别法人的制度构建下,非本集体的成员,甚至城镇居民或工商资本,可以通过出资等方式申请加人集体经济组织。

   由此可见,从《民法典》相关规范的体系解释来看,农民集体不同于集体经济组织。集体土地所有权的主体是农民集体,而不是农村集体经济组织。集体经济组织仅仅只是集体所有权的行使代表。“‘农民集体’不是指乡(镇)、村或村以内的农村集体经济组织,也不是指某级行政组织如乡(镇)政府或某级自治组织如村民委员会。”在特别法人制度背景下,若集体经济组织就是农民集体,则意味着集体土地为该法人所有,形成法人的私有财产外观,与公有制有所背离。

   否认农民集体作为集体所有权主体的一个主要理由,是认为农民集体是抽象的、没有法律人格的农民集合群体,既缺乏清晰的边界与明确的主体范围,也没有完善的治理机制。笔者认为,虽然农民集体与民法上其他主体存在差异,但仍具有法律上的确定性和实践上的可行性,是具有中国特色的一种民事主体。农民集体可以确定边界和范围。“集体所有是自然人作为民事主体享有民事权利的特殊形式。这种特殊性体现在它与单个自然人的不同,而是个人的集体。成员个人于集体之中享有集体的所有权,集体所有权由集体成员个人联合起来以集体的名义所享有”。因此,农民集体的主体确定仰赖于其成员的确定。“集体所有权的明确性不能以私人所有权的明确性为判断标准。我国已经明确了集体所有权的主体是本集体成员,因此要明确了特定的农民集体的集体成员资格,明确了成员集体的团体性及其形式,明确了集体所有权行使中的集体组织与集体成员的权利义务和行为规则,就明确了集体所有权的主体”。在实践中,可以将人民公社社员、户籍、是否分配承包地等作为依据,通过民主决议的方式确定农民集体成员身份。当然,在此需要区分农民集体成员和农村集体经济组织成员,虽然二者可能具有高度重合性,但仍应独立认定、建档、登记名册。

  

农用地权利体系:基于“三权分置”的体系效应

   我国现行法实行土地用途管制制度,区分不同的土地类型(农用地、建设用地和未利用地)展开不同的管制政策。在“促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展”的总体政策目标之下,中央提出了“三权分置”的改革思想。所谓“三权分置”,就是要“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”,这一改革思想如何体现在法律上,学说上存在重大争议。

   《民法典》“土地承包经营权”章与现阶段农业生产关系相适应,同时反映“两权分离”和“三权分置”之下的农用地利用关系。与《物权法》相关规则相比,《民法典》新增调整“三权分置”之下农用地利用关系的规则,并基于这些规则对“两权分离”之下农用地利用关系的既有规则进行了相应修改。《民法典》关于农用地权利体系的规定,既是对“三权分置”改革成果的定型化,也是基于土地利用权的生成法理对试点政策做了部分矫正。

对于“三权分置”之下的农用地权利体系,《农村土地承包法》第9条规定:“承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。”据此,有观点认为,该条前段反映“两权分离”之下的农用地利用关系,此际的农用地权利结构为“土地所有权+土地承包经营权”;该条后段反映“三权分置”之下的农用地利用关系,此际的农用地权利结构为“土地所有权+土地承包权+土地经营权”。(点击此处阅读下一页)

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