刘守英 等:农地三权分置下的土地权利体系重构

选择字号:   本文共阅读 219 次 更新时间:2017-11-01 13:02:53

进入专题: 农地三权分置  

刘守英 (进入专栏)   高圣平  

   中共十八大以来,农地三权分置逐渐明晰化为农村深化改革的核心内容之一,其意义也被提到“我国农村改革的又一次重大创新”的高度。农地三权分置作为一项重要的制度安排,将对中国未来的农地制度、农业经营方式和乡村转型产生重大影响。与顶层设计和政策部门的积极推进相比,关于农地三权分置的研究刚刚起步,在一些基本理论上尚未达成共识,就是否要进行三权分置、土地承包经营权与土地经营权的关系、土地经营权的设权依据与权利性质、土地经营权担保抵押的制度基础设施与风险防范等的争论处于白热化。本文分析了农地三权分置的政策形成与诱因,对两权分离安排下的农地权利安排的特征与问题进行了提炼,在简要评论农地三权分置已有研究的基础上,给出了我们关于农地三权分置下各项权利内涵的考虑。

1

农地权利分割的内在需求与制度供给

   (一)农地承包经营权分离的内在需求。在高速工业化、城镇化浪潮的冲击下,中国的农业生产方式正在历经意义深远的重大变迁。到2015年,中国农业产值和就业份额已分别仅占9.2%和30.5%;农民的分化程度加深,根据国家统计局6万农村住户抽样数据,到2012年,纯农户仅18.3%,纯非农户15.9%,一兼户和二兼户分别为30.1%和35.7%;随着农民外出从事非农就业成为常态,农户非农收入份额上升,农家内部分工分业深化,农地的经济重要性下降,青壮年劳动力出外打工挣取非农收入,老人和妇女留守村庄,他们在看守家庭所承包土地的同时,也产出保证家庭生计所需的食物;以农业边际生产率衡量的刘易斯转折点于2010年前后真正到来,农业劳动力成本上升,农业与非农业争夺劳动力的竞争劣势凸显。在农业要素相对价格发生巨大变化的背景下,长期依靠高劳动投入提高土地单产的中国农民开始改变投入方式,大幅减少作物劳动投入,增加机械和资本投入;农业发展方式发生历史性转变,以2003年为转折点,中国农业以提高土地生产率的精耕细作传统农业模式向以提高劳动生产率为主的现代农业发展模式转变。

   在农业生产方式正在发生的巨大变革面前,中国农业的生产关系呈现出日益不适应甚至滞后的尴尬。20世纪80年代初由农民首创的包产到户制度,经由自下而上的政策推动、法律最终承认,多方努力结晶而成集体所有家庭承包经营制度,最终被确定为中国农业的基本经济制度。这一制度经由集体所有权与农户承包经营权分离而成,在法律赋予村社农户的承包经营权中,承包权与经营权是合一的。但是,随着人口的大规模非农化,农户承包经营权事实上进一步分离为承包权与经营权,到2015年时,外出进城打工6个月以上的农民人数超过了2.78亿,这些离土出村的农民在持有着农地承包权的同时,将其附着的经营权直接或间接转给了其他农业经营者。问题也由此而生:

   ——在集体所有权上,尽管法律明确要坚持集体所有权,《土地承包法》和《物权法》对集体所有权的内涵、权利与责任都做过界定,但是关于集体所有的理解并未达成共识,关于集体所有权利的强度、集体组织与集体成员的关系、集体所有权与集体组织行使的职能、集体成员权的界定、集体所有权与村社制度的关系等等,皆因立场、价值观和对农村制度历史认知的不同而差异极大,这些分歧不仅影响农村制度的走向,而且影响农民权利的保护。

   ——在农户承包权上,尽管《土地承包法》和《物权法》强调农民土地承包经营权为承包农户的财产,依法实行物权保护,但是,行政权侵犯农民承包地财产权的情形大量发生,承包权的权能仍然存在残缺;中共十七届三中全会和十八届三中全会明确农民与承包土地的关系长久不变,但是就长久不变的内涵、期限等一直未进行明确的政策和法律界定,影响承包农户对土地权利的预期与长期稳定性;在农户分化和收入来源呈多元格局后,承包权的农地经济重要性下降,承包农户持有土地的观念(安全性)越来越强于其收入功能,小农对承包地的利用行为发生变化,也影响稀缺土地的有效使用。

   ——在经营权上,尽管各类农业经营主体从承包农户手中接包的土地规模越来越大,到2016年时,土地流转率已达35%,经营主体对经营土地上的投资额也不断增加。但是,他们的经营权从何而来?经营权通过什么样的规则和方式获得?如何保护经营者的土地经营权、收益权和投资回报权?经营权的权能有哪些及如何设置?从案例调查发现,新经营主体流入的土地规模一般较大,所从事的作物附加值较高,耕作和经营市场风险较大,投资额一般较大,关于经营权权利的政策不明确和法律界定与保护的不明朗,不利于土地流转的规范,不利于适度规模经营,更不利于现代农业发展。

   ——在权利关系上,当承包权和经营权进一步分置以后,两权分离下的承包经营权与三权分置后的承包权、经营权之间到底是一种什么样的关系?经营权到底是从哪一种权利中分离出来的,它与母权利的权利关系如何?以成员权为基础的承包权与作为农业耕作者的经营权两种权利到底如何才能得到更有效的保护?各自的权能如何安排与设定?承包权与经营权的分离程序与规则如何议定等等,都缺乏明晰的政策安排与法律规范。

   (二)农地三权分置的制度供给。在现有法律不可能一蹴而就加以修改的现实下,这一轮的农地制度变革再一次采取了中国特色的制度供给方式:先由党的最高领导表态,继之是中央文件予以政策表达,颁布具体实施意见,接着是地方试点。在中共十八届三中全会召开前夕,习近平总书记到湖北调研农村产权交易所,首次释放农村改革要研究土地所有权、承包权、经营权三者关系的信号。十八届三中全会《决定》在完善农村基本经济制度的政策表述上不同以往,对农地产权权能进一步拓展,提出要“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”,农民可以用承包经营权入股发展农业产业。2013年底召开的中央农村工作会议第一次提出承包权和经营权的分置并行。2014年9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上,习近平总书记对农地三权分置做出明确、完整的表述,即“在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。”中共十八届五中全会部署“完善土地所有权、承包权、经营权分置办法”。2016年4月25日,习近平总书记在中国农村改革发源地小岗村详细论述农地三权分置的重大意义:“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新”,农地三权分置成为深化农村改革的顶层制度安排。

   在顶层安排明确以后,接下来是政策推进与实施。中共中央办公厅于2014年发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》61号文件,国务院办公厅也于同年出台《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》78号文件,分别就三权分置实施中两项重要政策——土地流转交易及如何推进适度规模经营做出规定。接着中办、国办于2015年11月联合印发《深化农村改革综合性实施方案》,就农地三权分置的方向和内涵进行完整表达。按照这份文件的表述,所谓落实集体所有权,是指将法律规定的农民集体所有的不动产和动产,落实到“本集体成员集体所有”,具体路径包括两个方面,一是明确界定农民集体成员权;二是明晰集体土地产权归属,以达成集体产权主体清晰之目的。所谓稳定农户承包权,就是不改变集体组织成员对所承包土地的已有权利,在落实三权分置中,确保本集体组织的每个农户享有集体土地的承包经营权。所谓放活土地经营权,在文件中表述得非常清楚,就是由承包农户将自己享有的土地经营权在依法自愿的原则下配置给有经营意愿和经营能力的经营主体。在中央对新制度的内涵有明确定义后,相关部门的实施就是政策和技术层面的了。其中有两份重要的政策规定比较重要,一个是2016年7月农业部印发的关于《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》的通知,旨在对农村土地经营权流转交易市场进行规范。另一份是关于经营权担保抵押的政策,分别为国务院45号文《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,以及中国人民银行会同相关部门联合印发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面,对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。更具深远意义的是,中央深改组于2016年11月审议通过《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对三权分置的原则予以了明确框定,即“农村土地农民集体所有必须牢牢坚持”;“严格保护农户承包权,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权;“放活土地经营权,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期”,这是一份就如何实施农地三权分置的指引性文件,为未来的农业发展谋篇布局打下了制度基础。

2

集体所有农户使用地权制度的特征与问题

   中国农地权利制度及其绩效的研究,一直是国内国际中国问题研究的热点之一。这些研究有助于认识集体所有农户使用农地权利制度的特征、效果与问题。

   (一)集体所有制下的所有权与使用权分离。中国现行农地制度安排与特征的归纳,很大程度要归功于20世纪80年代一批改革理论家的总结与提炼。20世纪80年代初,随着基层包产到户创新越来越难以阻挡,支持改革的决策者和理论家开始寻找农村家庭联产承包制改革的合理化依据,形成一些重要表述:一是提出两个长期不变,即土地等生产资料的公有制长期不变,责任制也长期不变;二是论证包产到户不是搞私有制,包干到户经营方式是建立在土地公有基础上的;农户和集体保持着承包关系,不同于合作化以前的小私有个体经济;论证公有制下家庭经营与合作经济的关系,得出家庭经营仍然是合作经济的一个层次,与历史上私有基础上的家庭经济有别。在当时的历史大背景下,包产到户改革与新中国成立后通过土改及合作化运动将土地私有制转为集体所有制不同,它将集体土地分包给村里农户时,保留着法律意义上的集体土地所有权,农户获得了行为层面的承包经营权,保住政治底线是社会主义制度下谋求改革的基本前提。另一方面,通过所有权与承包经营权的分离,大大降低了当时政治环境下“一大二公”意识形态的阻挠,也保证了旨在调动农民积极性的改革的顺利推进。随着农村改革的共识达成与绩效显现,农业政策界与学术界对农村研究的大门也打开了。在与国际学术界的交流中,中国农经界较早吸收现代产权理论,对农地产权特性及其变迁的认识更加深化,如认识到土地权利随经济发展,内涵也不断丰富;所有权与所有制含义不同,不能将两者完全等同,以禁锢意识形态;更有意义的是,理解了所有权可分解出使用权、经营权、租让权、抵押权、处置权、收益权等等,成为一束权利”。这些早期的研究尽管在理论上还打着很强的当时历史背景下的烙印,但是,这些观点和政策努力对于推动包产到户改革从点到面及形成共识起到了关键作用,基于实践提出的权利分割思想,也为中国土地集体所有制下的两权分离理论打下基础。

(二)农地产权、合约与农户行为。在意识形态的影响减低以后,中国农地制度改革朝着明晰产权和稳定农户承包权预期的方向演进,学术的研究也致力于分析农地产权的特征及其对农户行为的影响。按照诺斯“制度是为人们相互发生关系而设定的一系列规则”的定义,经济学家较早将制度经济方法引入农地制度研究,(点击此处阅读下一页)

进入 刘守英 的专栏     进入专题: 农地三权分置  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/106670.html
文章来源:村庄与城市

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网