毕洪海:瑞典信息公开原则的诞生与演进

选择字号:   本文共阅读 582 次 更新时间:2016-07-17 16:45:45

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毕洪海  

   摘要:  瑞典的信息公开原则诞生于“自由年代”,针对的是“自由年代”的秘密议会政治。该原则在250年前的诞生一方面要归因于竞争性政治的发展,另一方面则归因于启蒙运动时代的出版与言论自由的思想。瑞典立法的支持者还转介了中国的经验,不过存在着相当程度的误读。瑞典的信息公开原则自始就与出版自由结合在一起,二者共同构成了瑞典社会“公共领域”的基础规范框架。信息公开原则的巩固和演进也与“公共领域”的发展和壮大息息相关。这种关联性也有助于理解瑞典信息公开立法采取最大化模式的原因,即不仅强调信息公开对于权力的监督作用,还强调信息公开是有效民主的重要保障。这两个方面的要求在瑞典的信息公开制度中得到了充分的体现。

   关键词:  信息公开原则、出版自由、公共领域、自由年代、最大化模式

  

   按照国内外学术界的通说,世界上最早的信息公开法1766年12月2日诞生于瑞典,迄今恰有250年的历史。12月2日这一天,也被瑞典定为国家的“信息公开日”。信息公开原则对瑞典的政治清廉、民主制度与公共福祉贡献良多,已经成为瑞典的自豪与政治名片,堪称政治文化版图的“北欧模式”。如果查阅近十年透明国际的各国廉洁感指数、《经济学人》的民主指数和联合国的民众幸福指数,就会发现以瑞典、丹麦、芬兰、挪威、冰岛为代表的北欧国家都稳居世界前列。北欧的信息公开和透明文化对欧盟层面的公开政策也产生了重要影响。1997年《阿姆斯特丹条约》第225条写入“信息公开”的规定,就与瑞典、芬兰加入欧盟时的要求不无关系;丹麦则在1998年欧盟《奥胡斯公约》的通过中发挥了重要作用,该公约规定了环境领域的信息公开和公众参与。此后瑞典在2001年首次担任欧盟理事会轮值主席国时,推动通过了《关于公众获取欧盟议会、理事会和委员会文件的规则》(1049/2001),将前述获取欧盟文件的规定予以具体化。2009年,以瑞典、芬兰、挪威等为主的欧洲12国签署了欧洲理事会的《公文获取公约》,这是世界上第一个专门针对信息公开的国际公约,确立了信息公开原则的最低标准,如果批准的国家数量达到十个就可以生效。

   尽管以瑞典为代表的这种公开文化非常显著,国内法学界对于瑞典信息公开原则与制度的研究文献比较有限,既有的研究主要集中于规范文本的描述,背景部分的讨论则相当简略。同时,相关的研究也落后于瑞典制度的发展。[1]有鉴于此,本文试图通过回答下述两个问题更新相关的知识:第一,北欧在整个世界的政治和思想版图中向来并非中心位置,何以18世纪中期在瑞典就产生了信息公开的原则?其观念源自何处,后来又是如何发展的?第二,1766年法律的标准名称是《出版自由法》,信息公开原则是该法的一个组成部分。信息公开与出版自由结合在一起,这种模式在瑞典延续至今。那么,何以有这种安排?本文认为这两个问题具有内在的联系。信息公开原则在瑞典采取最大化的公开模式,与出版自由以及意见自由联系在一起,旨在确立“公共领域”的前提性条件,充分保障“公共辩论”。通过考察瑞典信息公开原则的这种来龙去脉,可以更加深入地理解信息公开在现代民主社会的功能。

  

 一、信息公开原则的规范基础

  

   正如前述,瑞典1766年法律现在的常用名称是《出版自由法》,不过更准确的称谓应该是《出版自由条例》(Tryckfrihetsförordningen),因为该法通过时的正式名称是《著作与出版自由条例》(Konglige Majestäts Nådige Förordning, Angående Skrif- och Tryck-friheten)。[2]信息公开原则在瑞典法律中的准确称谓是“公开获取原则”(Offentlighetsprincipen),该原则是1766年条例的一个重要内容。所以严谨的说法是1766年瑞典的《出版自由条例》首次确立了信息公开原则;该条例是由当时的议会(Diet)通过的,但并未采取诸如现代议会“法律”(Act)的名称,而是由国王以敕令的形式发布,因为根据当时的《政体法》,国王在形式上拥有全部的权力。尽管如此,1766年条例仍然具有基本法的地位,因此下文将统一称作《出版自由法》。该法虽然在其后随着政治力量的对比而有废兴,但其确立的信息公开原则为1810、1812和1949年的立法所继承。1949年《出版自由法》刻意保留传统的名称,即是为了将其脉络回溯至1766年的法律。

   1766年法律的内容除了前言外,共15条。针对此前存在的书报审查制度,该法在前言中明确废除大部分出版物(宗教作品除外)的事先审查,取消了国家审查官的职位,建立了事后的责任追究制度,肯定了作者匿名发表的权利,确立了“出版者”负首要责任的原则。与出版自由相比,1766年法律规定的信息公开原则更具有原创性。该法规定的信息公开归纳起来包括两个方面:第一个是按照机关确定公开的公文范围以及保密的情形。公开的范围包括条约、判决、决定、报告、投票的结果等,适用于以国王为代表的行政、司法机关和议会。臣民则相应地拥有出版的权利、信息交换的权利(第5-9条)。第二个是为了“出版”,法律规定任何人可以自由获取档案(第10-12条)。所以,信息公开原则最初的目的与出版联系在一起,即不仅要满足知情的需要,还具有保障流通与传播的取向。

   1766年的信息公开原则具有基本法地位(第14条),虽然此后的命运并非一帆风顺,但其内容作为基本法延续至今。要理解信息公开原则在瑞典当代法律体系中的规范基础,首先需要说明瑞典法律体系的结构。瑞典区分具有宪法地位的基本法和不具有宪法地位的一般法。除了内容方面的差别,基本法与一般法的主要区别在于修改程序:基本法需要连续两届议会通过,中间还必须进行大选。在大选时,选民可以驳回所提出的修正;倘若没有驳回,仍需要新当选的议会批准。相形之下,一般法经由议会简单多数的决议就可以进行修改。

   就宪法而言,瑞典至今尚无统一的宪法典,而是由四部基本法组成,即《政体法》(Regeringsformen,1974年)、《王位继承法》(Successionsordningen,1810年)、《出版自由法》(1949年)和《表达自由基本法》(Yttrandefrihetsgrundlagen,1992年)。除了规定王室传承的《王位继承法》,其他三部基本法的内容都非常详尽。如果将文本的内容叠加汇总,瑞典宪法可以说是世界上最长的。《政体法》规定瑞典政府的组织结构、基本权利和自由、基本政策等,是四部基本法中最重要的,其历史传统可追溯到17世纪中前期。《出版自由法》和《表达自由基本法》规定的内容同属广义言论自由,区别在于后者主要针对广播、电视、电影、网络等“新媒体”,而前者则是传统出版。采取这种分别而没有编纂为一体,主要是为了保持1766年《出版自由法》的传统。

   瑞典信息公开原则和制度的规范依据,可以分为基本法和一般法两个层面。信息公开在《政体法》和《出版自由法》当中都有规定。首先是《政体法》赋予了信息公开基本权利与自由的地位。该法第二章基本权利与自由第1节“意见自由”第1条规定:所有人针对公共机构都有权要求“信息公开:获取信息并以其他方式知悉他人的言论”。《政体法》的信息公开实际上包含两个内容:一个是针对公共机构获取“公文”的权利,就此公共机构承担积极的作为义务。这也是我们通常所理解的狭义信息公开。另外一个则是交流和传播信息的自由,就此公共机构承担不得干预的消极义务。如果只有前者而无后者,信息公开对现代民主社会“公共辩论”的价值就打了折扣。

   其次,《出版自由法》第2章“公文的公开”共18条内容,确立了信息公开的基本框架。该法所确立的框架,从公开目的到公开内容、范围、不服申诉等皆有具体规范。第2章第1条所规定的信息公开目的,同样将信息公开与意见自由联系在一起:“为了鼓励自由交换观点并获取全面信息,每个瑞典公民都有权自由获取公文。”该法规定了7种可以限制信息公开的理由,[3]一般法只能在这些限制范围内加以具体规定(第2条);而且即使属于限制范围,议会或政府也可以准许公布相关文件。限制公开必须而且只能援引前述理由(第16条)。该法在其后的内容中详细规定了信息公开原则适用于“公共机构”持有、取得和拟就的“公文”(第3、6-7条)以及通信、通知、备忘录、提纲等特殊文件的情形(第4条、8-10条),不属于“公文”的情形(第11条)。至于信息公开的方式,既可以要求当场查看,也可以要求提供复本(第12-13条)。申请者可以“匿名”,除非有特殊情况,任何公共机构都不得盘问请求查看公文者的“身份”或申请信息公开的目的(第14条)。该法还就不服申诉和起诉做出了规定(第15条)。

   再次,根据《出版自由法》的授权,一般法对获取信息的权利与保密的规定加以限制与规范。《出版自由法》就限制公开的具体情形授权一般法和一般法所援引的特殊法(第2条)加以规定;还有就私人机构行使公共职能和瑞典教会的文件(第17条)、公文储存、清理和处置程序(第18条)等特殊事项的授权。一般法层面的规范依据即2009年的《公开获取信息与保密法》(Offentlighets- och sekretesslag, 2009:400),除此之外,《档案法》(Arkivlag, 1990:782)也有部分内容与公文的管理有关。同时,《公开获取信息与保密法》还援引了其他具有相关规定的特别法。前述两部基本法的内容,更多地是关于信息公开的积极规定;而《公开获取信息与保密法》则更多地是关于信息公开的限制性规定,其前身是1980年的《保密法》。2009年《公开获取信息与保密法》的主要目的是要将所有关于保密的操作规范汇编为一部法律,即由议会法律规定所有应该予以保密的情形,而政府不得规定什么文件应该保密。正因如此,该法规模庞大,共7编,44章,423条,长近百页,可谓信息公开与保密的详细操作手册。同时,该法修改频繁,截止到2015年12月31日,6年间共进行了26次修正,涉及100多个条文。正如其名,该法前6章规定的是关于信息公开的内容(第2编),其余的则都与保密有关。具体来说,除了第1编是总则性的内容,即该法的对象、范围与定义外,第2编规定的是机构处理公文的内容,包括促进查找公文的措施、公文的登记与秘密的标注以及披露公文与信息、申诉等。第3-7编则是关于保密的内容,第3编是保密的一般规定;第4编以下是基于公共利益、私人信息或财政情况的保密;特殊机构的保密规定,包括议会、政府、议会监察专员、司法大臣、安全与廉洁保护委员会、调查委员会以及法院等;其他法律规定的限制传播与公布信息的保密义务等。这些规定将《出版自由法》第2章第2条限制公开的理由根据各种具体的情形予以了细化。

最后,除了前述一般法和特殊法外,根据《出版自由法》和《公开获取信息和保密法》的授权,政府还可以制定条例就具体的适用加以规定。瑞典政府于2009年发布了《公开获取信息与保密条例》(Offentlighets- och sekretessförordning,2009:641),其后则根据情势加以修改。该条例共12条,就事关国家安全文件的审查机关、免于公文登记的情形、保密期限、隐私保护的例外、私人信息与财政情况以及特殊机关活动中的信息加以规定编目,就适用信息公开原则的国有公司、营利机构、基金会或私人公司的名称和相关活动编制了详细的附录,所以篇幅也长达40页。该条例在每一条规定的前面,专门指出了来自《出版自由法》和《公开获取信息和保密法》的授权依据,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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