石龙潭:信息公开与“权利滥用”——日本的现实和应对

选择字号:   本文共阅读 187 次 更新时间:2018-10-20 00:56:12

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石龙潭  

   摘要:  “权利滥用”作为信息公开的伴生性问题同样困扰着日本。通说主张应适用禁止权利滥用的原理来应对,这一点无论从立法者的初衷,还是制度早期以及近年的应对上来看都是一致的。尽管信息公开申请权的法律属性、公开中的权利滥用及其判断基准等课题有待今后理论与实务进一步厘清,但以日本的现实与应对来看,是可以考虑在信息公开法规中适当设置禁止权利滥用的相关条款的。不过首先需要注意的是,禁止权利滥用入法时需要出台一些配套细则。正如盐野宏教授所指出的那样,如果不制定具体的判断基准,单纯地把禁止权利滥用写入法规并没有太大的实际意义。其次,对公众知情权的保障以及要求行政机关履行说明责任,始终是信息公开的主题与使命。“权利滥用”的解决,不宜“矫枉过正”。

   关键词:  信息公开 大量申请 权利滥用 日本

  

一、前言


   最近,笔者正在从事有关信息公开的国际比较研究。在资料的收集整理与解析过程中发现,中国的信息公开在现实与理论当中遇到了许多问题,诸如大量、多次申请,以及与此相关的大量提起行政复议、行政诉讼等所谓的“权利滥用”。就此,中国专家学者从不同角度展开了全方位的理论探讨,也提出了许多颇有见地的解决方案。本文把目光聚焦于日本。首先,看看同样的现象在日本是否存在、它的问题点在哪里?其次,运用最新的研究成果、判例等,对这个问题从制度和理论层面加以详细分析,看看日本是如何应对的、还存在哪些课题?最后,以日本的现实与应对为背景,就如何解决信息公开制度中的“权利滥用”略抒己见,以期为中国同仁思考同类问题提供一些参考和启示。

  

二、日本信息公开的现状与问题点


   (一)日本信息公开的现状

   客观地讲,“权利滥用”作为日本信息公开的伴生性问题,自从该制度导入以来一直困扰着理论与实务界。尽管日本的信息公开采取双轨制,[1]即国家行政机关适用《行政机关信息公开法》,[2]而地方自治体则适用各自所制定的信息公开条例,但这个问题,无论在国家还是地方都不同程度存在。就此,总务省曾经做过全国性调查并将结果以调查报告的形式上网公布。[3]为了应对这个问题,在总务省出台的《依据<行政机关信息公开法>实施行政处分时的审查基准》[4]中甚至明确规定,当公开申请相当于权利滥用时,行政机关可决定不予公开。而地方自治体在这方面碰到的问题更多也更复杂,在此仅以大阪市为例介绍若干典型实例。[5]

   (1)某市民向大阪市消防局申请公开多达近8万张纸的信息。即便保守估计全部处理完毕大概也需要2年左右的时间。而在此前,同一人曾经向包括市消防局在内的3个部门分别要求公开多达1万到2万张纸的信息,实施机关花费了长达数月到近2年不等的时间制作好了行政文书,该人却从没有来阅览过。

   (2)实施机关向A的主治医照会有关信息。A认为在自己不知情的情况下擅自照会主治医令人难以理喻,于是向实施机关申请公开该照会的有关依据。实施机关在提供相关信息的同时反复向A做出说明,但均无法获得A的谅解。在其后的3年间,A反复请求同一内容的信息公开。与此同时,针对实施机关就其公开申请所做的决定(行政处分)大多提起行政复议。

   (3)B针对特定的区政府反复申请信息公开,一旦发现工作人员出错,如公文书中的日期与星期不符等,就在现场大声呵斥,并反复出现上述行为。后来B的行为不断升级,甚至开始向女性工作人员探询隐私、在语言上恫吓等等。

   (4)C要求公开“某局的所有文件”,数量特别巨大,却拒绝行政机关希望对对象文书予以一定限定的请求。

   (5)大阪市导入信息公开制度以来,取得了丰硕的成果,信息公开的申请数量逐年增加。但在另一方面,也遭遇到了预想不到的课题。“大量申请专业户(职业申请人)”的出现,就是其中之一。在全市不断增加的信息公开申请当中,来自数名特定人士的公开申请以及行政复议从2010年以后开始急剧增加(例如,来自上述A的公开申请,从2010年到2012年约410件、行政复议约320件;来自B的公开申请约290件、行政复议约60件。在2012年度末,由A与B提起的行政复议竟然占到了全体约260件的8成)。

   然而,上述现象并不局限于大阪市。从信息公开条例的实施当初到今天,在地方自治体的实务现场被反复提起的就是:应该如何应对公开申请权的滥用或曰权利滥用式的大量公开申请这个问题。[6]而诸如无故请求大量资料公开等带有骚扰或妨碍行政机关工作之嫌的信息公开申请,可以说一直困扰着地方自治体的相关工作人员。[7]

   (二)日本信息公开的问题点

   现行信息公开基于国民主权、督促行政机关履行说明责任等理念,在制度设计上不问公开申请的理由与目的,而且任何人包括如笔者这样的外国人在内都有权提出,因此,同一申请人针对同一事项反复提出申请或者一次性要求大量行政文书公开等,以现行信息公开的制度性理念来看或许并不相悖。[8]然而,正如我们从大阪市的事例当中已经看到的那样,由于信息公开申请权遭到滥用式行使的结果,致使行政机关不得不花费大量时间和劳力穷于应对,恐怕也是不容否认的事实。

   如上所述,诸如因对行政机关的工作不满而请求公开该机关的所有文书、以行政监督的名义持续反复地向整个行政机关(或者特定科室)请求公开、针对特定科室的文书按照档案反复要求大量的文书公开、针对工作人员出现胁迫性的言行、即使获得实施机关的公开决定也拒绝阅览相关文书等行为,存在很多负面影响。首先,会长期且大量地占用和耗费行政机关有限的人财物等资源。其次,也与前一点相关,行政机关针对特定人士的公开申请,不得不倾注大量时间精力予以应对,其结果是极易给实施机关的判断以及“信息公开与个人信息保护审查会”[9]等的审议造成延迟,从而影响到其他公开申请人的正当权益,相对地降低针对其他市民的服务水准,以致动摇公众对信息公开制度的信赖。再次,这种局面,对信息公开部门本身也会形成压力,容易造成工作人员对信息公开制度的必要性与正当性产生怀疑,在信息公开工作中出现消极态势。最后,以公众有权平等享受行政资源这个角度来看,恐怕也有待商榷。

   总而言之,面对如上所述的权利滥用式的信息公开申请,若采取置若罔闻的态度,不仅会使行政机关工作人员以及公众丧失对信息公开制度的信心,而且还有可能演变成为深刻危及信息公开制度本身的危机要素。[10]因此,理论与实务界大多主张,有必要采取适当的措施来加以积极应对。

  

三、理论上、制度上的应对

  

   严格说来,信息公开中的权利滥用,大致可划分为以下几种情形:一次性申请大量的信息公开(大量申请)、特定的个人针对特定或不特定的事项反复多次申请公开(反复申请)以及与此相关大量提起行政复议、行政诉讼(大量行政争讼)等。大量申请与反复申请事涉申请权的滥用,而大量行政争讼则涉及到诉权的滥用等,各自性质有所不同本应分别加以理论探讨,但由于篇幅有限,再加上日本的理论与实务以及判例等大多以大量申请为中心,因此,本文除非有必要做适当言及,否则主要以大量申请为对象,来看一看日本在理论与制度上是如何应对的。

   (一)大量申请≠权利滥用

   不过,在此首先想提请各位注意的是:现行法上,对于公开申请的数量以及次数没有任何限制,而且大量申请中,诸如以营利为目的的商业性申请、[11]与大规模工程或大型公共设施相关的文书(像有关核电站的文书)、事涉出现重大问题的行政机关整体的调查以及时间跨度相对较大的统计资料等等,在文书的性质上不得不变得大量的情形也是客观存在的。因此,大量申请与权利滥用之间并不能够直接划等号。

   那么,在信息公开制度的制定当初,是否预想到了这种大量申请的情形又是如何应对的呢?以下,让我们以《行政机关信息公开法》为例来具体看一看。

   在该法出台之际,要求行政机关接到信息公开申请之后必须在30天以内做出是否公开的决定(第10条第1款)。同时,为了应对大量公开申请,规定在事务处理上确有困难以及存在其它正当理由时,行政机关的期限可以以30天为限对上述期限予以适当延长(同条第2款)。并进一步规定,当与公开申请相关的行政文书数量特别巨大,若从公开申请之日起60天以内对其全部做出是否公开的决定则会给工作造成显著妨碍时,行政机关之长还可以不受第10条所限,可暂就与公开申请相关的行政文书的相当部分在该期限内做出是否公开的决定,而对剩余的行政文书,则只要在相当期限内实施判断即可(第11条)。[12]

   以上表明,在《行政机关信息公开法》的制定当初,已经预想到了大量申请的情形,并就应对之策预设了处理期限的特例。因而,学界一般认为,“大量申请并非等同于权利滥用,(权利滥用与否)需要就是否存在使行政停滞的意思进行举证”。[13]虽数量巨大但有其合理性时,可以采取分割申请、抽样申请等办法应对,仍然对应不了的最后可以以特例延长。同时实务界主张,“即便作为信息公开申请对象的行政文书数量特别巨大,可能会给工作实施带来显著障碍,(中略)但除非存在以使行政机关工作停滞、混乱等为目的的情形,否则(这种大量申请)不相当于权利滥用。单纯地在事务处理上产生困难时,可依据处理期限的特例(《行政机关信息公开法》第11条)来加以应对”。[14]而判例也主张,不能单纯以大量申请或者商业性申请就断言权利滥用。[15]

   由此可见,即便需要考虑实施机关的工作负担,也不能单纯以文书数量巨大就主张该申请属于权利滥用,包括商业性申请在内大量申请也是现行法所允许的,不能将大量申请直接视为权利滥用乃当今学界、实务界以及判例的共识。

   然而,在此需要我们特别注意的是:《行政机关信息公开法》只对一般意义上的大量申请制定了特别条款,而对于该项权利一旦遭到滥用则没有设置任何规定。那么,在这种情况下日本是如何应对权利滥用式的信息公开申请这个问题的呢?

   回顾日本信息公开制度的发展进程我们可以发现,它曾经发生过两次较大的重心转移:一次是以全面贯彻公开原则为核心的推进信息公开制度的改革,另一次是以信息公开制度中出现“权利滥用”为契机,要求对公开申请权予以一定制约而实施的制度微调。[16]前者肇始于导入信息公开制度的初期,而后者则发生在进入制度安定期的近年。在这两次变革当中,就如何解决权利滥用式的信息公开申请,从基本理念到具体应对都发生了一些变化。

   (二)导入信息公开制度早期的对应

《行政机关信息公开法》出台之前,日本于1995年3月作为“行政改革委员会”的专门部会设立了“行政信息公开部会”,该部会在1996年11月发表了《信息公开法要纲案》和《信息公开法要纲案的基本观点》。[17]尽管在要纲案的制作过程当中,就公开申请权的滥用是应该以禁止权利滥用的一般原理(《民法》第1条第3款)来应对还是用明文写明存在意见分歧,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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