王锡锌:滥用知情权的逻辑及展开

选择字号:   本文共阅读 148 次 更新时间:2018-01-31 20:43:43

进入专题: 信息公开   知情权   权利滥用   纠缠性申请  

王锡锌  

  

   摘要:  在我国信息公开实践中,出现了申请人大量申请、反复申请政府信息公开的情形。司法实践将此类申请行为界定为“滥用政府信息申请权”或“滥用知情权”,并认为此类行为构成权利滥用。由于公法上权利关系的特殊性和知情权的复合性功能,在将发源于私法领域的禁止权利滥用原则适用于公法上的知情权问题时,必须对该原则的适用进行严格的范围界定和规则限制,通过对知情权行使的原则设定、滥用权利行为的类型化以及建构滥用权利的测试标准等途径,抑制行政机构和司法机关适用权利滥用原则的自由裁量空间,从而实现对知情权的权利保障和抑制权利滥用之间的平衡。

   关键词:  信息公开 知情权 权利滥用 纠缠性申请

  

   一、“信息公开申请权滥用”的提出

   自2008年5月1日《政府信息公开条例》(下称“条例”)实施以来,对公民、法人或者其他组织可能滥用政府信息公开申请权的问题,实务界时有担忧。但是,何为“滥用知情权”,对滥用知情权该如何抑制,“条例”本身对这些问题并没有规定。关于申请信息公开,“条例”第13条规定,除行政机关主动公开信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。在实践层面,公民、法人或者其他组织申请信息公开,数量日益增多,其中也不乏“信息公开申请专业户”和将提出信息公开申请作为与行政机关进行利益博弈策略的“象征性行动”。[1]对此,赞赏和担忧的态度同时存在。赞成者认为,这些积极公民以信息申请为杠杆,通过行使权利的策略性行动推进了制度的落实。[2]而且,个人和组织的信息公开申请,是政府透明度建设中自下而上的“社会动员”,与“自上而下”的国家动员相呼应,构成推动我国政府透明度建设的重要引擎。[3]担忧者认为,一些信息公开申请存在数量大、重复申请、内容琐碎、申请草率、甚至“恶意”申请的情形,这导致了信息公开法律程序的变异,背离了“条例”的立法目的,也影响了有限行政资源的公共效用,因此,应当从立法层面考虑对信息公开申请权的行使设定限制性规则。[4]不过,即便是主张对信息公开申请权设限的论者,也并未将实践中存在的一些大量申请、反复申请行为界定为信息公开申请权的滥用,而是将此类行为界定为“非正常申请”行为。[5]

   我国司法实践中首次提出“滥用信息公开申请权”的,是“陆红霞诉南通市发展和改革委员会”一案(下称“陆案”)。据法院裁定书所载,该案基本事实是:陆红霞及其家人在两年内向包括南通市发改委在内的几十个部门提出了共94个信息公开申请,内容涉及各个方面,且申请内容多有重复。陆红霞对南通市发改委向其公开的信息内容不满意,遂向南通市港闸区法院提起行政诉讼。南通市发改委在答辩书中认为:申请人陆红霞及其家人具有明显的“滥用信息公开申请权”的行为,违背了“条例”的立法目的,不具有正当性。在“陆案”一审行政裁定书中,江苏省南通市港闸区法院首先对原告陆红霞申请信息公开行为的特征进行了描述,在此基础上认定:“原告陆红霞不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息,真实目的并非为了获取和了解所申请的信息,而是借此表达不满情绪,并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力,以实现拆迁补偿安置利益的最大化。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题,行政机关已经反复进行了释明和引导,但原告陆红霞这种背离‘条例’立法目的,任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法,显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。”[6]南通市中级人民法院在本案二审行政裁定书中,对一审法院的认定予以确认:“陆红霞持续申请公开众多政府信息,借此表达自己不满情绪,通过重复、大量提起信息公开的方式给有关部门施压,从而达到实现拆迁补偿安置利益最大化目的。这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道,超过了正当行使知情权的合理限度,悖离了政府信息公开制度的初衷与立法目的,故一审法院认定陆红霞滥用获取政府信息权是适当的。”[7]《最高人民法院公报》2015年第11期选登了该案例,并做出裁判摘要,指出知情权必须在法律框架内行使,并对知情权滥用的构成要素和表现形式进行了概括。裁判摘要认为:“知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息,并符合法律规定的条件、程序和方式,符合立法宗旨,能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了“条例”的立法本意且不具有善意,就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求;或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性。应认定构成滥用诉权行为。”[8]至此,“陆案”在行政机关答辩、一审、二审到最高人民法院在其公报中对此案所做的“裁判摘要”等环节,都凸显了同一个关键概念,即“滥用信息公开申请权”(有时也被表述为“滥用知情权”),并强调这种权利滥用行为背离了立法的基本原则和目的,因而不具有正当性。

   “陆案”裁定书公布之后,特别是最高人民法院公报选登该案例之后,“滥用信息公开申请权”遂成为一个学界广泛讨论的命题。[9]就笔者阅读范围所及,对该案所做的学理研究中,有论者认为法院以司法能动主义的态度积极应对信息公开申请权滥用问题,有可取之处;[10]有论者认为信息公开申请权滥用已成为实践中一个突出问题,急需“法律规制”。[11]不过,对这一可能对我国政府信息公开制度产生重大影响的概念,制定法层面并无明确、具体的规则表达。在“陆案”的裁判文书中,法院对滥用申请权的判定,只是试图借助立法目的、法价值等法理以及民法、民事诉讼法所确立的诚实信用原则等进行说理。学界对“陆案”的研究分析,也主要集中于对裁判文书的逻辑、诉讼程序进行分析。对于该案涉及的最为核心的问题,即滥用信息公开申请权之概念,到目前为止,尚无系统讨论和分析。

   本文尝试对司法实践已经提出但远未释明的“信息公开申请权滥用”进行研究。文章试图回应下述问题:滥用信息公开申请权之命题是否成立?如果可以证成,实践中应如何判定信息公开申请权的滥用?进一步地,考虑到判定是否滥用信息公开申请权具有很大的自由裁量属性,如何在引入这一命题的同时,对其实践应用进行必要的规则化和限制,从而防止这一命题的误用或滥用?

  

   二、权利滥用的法理:一个简要回顾

   从逻辑上看,公民和组织“获取政府信息的权利”或“信息公开申请权”,是由“知情权”衍生出来的权利。在我国的制定法意义上,知情权即获取政府信息的权利,来源于“条例”第1条的规定;信息公开申请权则属于知情权的一项内容,其直接法律规定是“条例”第13条。讨论知情权的滥用,须简要回顾权利滥用的基本法理和源流。

   (一)禁止权利滥用原则的源流

   权利滥用之概念发源于大陆法,主要从私法领域兴起并不断演进。大陆法中通常以“禁止权利滥用”原则表述之。从字面看,这一原则采用了否定的逻辑形式,实际上是对权利行使的限制性要求。作为对私人权利行使的限制,禁止权利滥用原则是法权观念变迁的结果。在罗马法时期,个人权利绝对的观念盛行,注重个人利益的私法构成了法律的中心,而权利,特别是所有权,构成了法律概念的中心,因此出现了“行使自己的权利,无论对于何人,皆非不法”的法谚。[12]但在权利行使的实践中,这并不意味着所有权可以不受任何限制地行使。有关罗马法的研究文献表明,自十二表法颁布到罗马帝制时期,对所有权的限制一直是存在的,如基于相邻关系而对权利进行限制,基于公共利益的需要而对权利进行限制等。[13]

   对禁止权利滥用原则的明确阐释,源于法国1855年一个被称为“恶意建筑”的判例。[14]在该案中,被告在自己房屋上建造了一个假烟囱,其目的是恶意遮挡邻居的光照。法院在该案判决中认定,所有权人对其权利恶意且没有正当利益的行使,构成滥用权利行为,据此,法院判令拆除被告所建的烟囱。[15]在制定法层面,1896年的德国民法典第226条规定的“权利之行使不得专以损害他人为目的”条款,已蕴含了禁止权利滥用的精神。禁止权利滥用原则正式进入制定法规范体系,始于1907年的瑞士民法典。该法典第2条规定:“行使自己的权利,履行自己的义务,应依诚实信用为之;权利滥用者不受法律保护。”此后,在大陆法系中,除少数国家(如意大利)不承认权利滥用法理外,绝大多数国家都效仿德国或瑞士的立法例,在民法典中确立了禁止权利滥用的法律原则,如奥地利、巴西、日本、韩国、匈牙利、波兰、荷兰等国家均有类似规定。

   大陆法系国家关于禁止权利滥用原则的范围及具体表述不尽相同,不过,1992年1月1日生效的荷兰民法典第13条对这一原则做了有代表性的重述:(1)任何权利人不得以滥用之方式行使其权利;(2)滥用权力的表现形式包括:行使权利之意图纯为损害他人;或违背设定该项权利的目的;或者权利人行使权利之行为所带来的收益,与其行为所造成的损害不成比例,因而依照一般常理不会实施之行为;(3)依权利的属性不得被滥用。[16]

   在英美法传统中,对于是否存在禁止权利滥用原则,颇有争议。布莱克斯通在其《英国法评论》一书中,认为“财产权是每一个英国人的绝对权利,包括使用、收益、处分的权利,只受法律的限制”。[17]也即是说,只有议会才能通过立法对权利加以限制,法官并不能这么做,因为法官并不制定法律,而只是发现法律。[18]一位英国学者在1933年发表的论文中指出,英美法中并没有“权利滥用”这一法国式的发明。[19]不过,自启蒙时期以来,“绝对权利”的观念不断衰落,在法律实践中出现了大量的关于财产权行使的约束性要求。[20]比如,一些以美国法为考察对象的相关研究显示,禁止权利滥用原则其实普遍存在于美国法之中,只不过以其他一些法律概念出现罢了,如妨害、敲诈、威逼行为、禁止反言、经济浪费、诚信原则、公共政策、著作权和专利的滥用、税法上的缺乏商业目的等。[21]相关研究还阐明,在美国,禁止权利滥用原则在雇佣关系、合同法、侵权法、专利法等领域有着广泛的适用。[22]

   禁止权利滥用原则的兴起与法权观念的变迁存在密切关联性。近现代以来权利滥用原则的凸显,在很大程度上是对传统的以个人权利为中心的自由主义法权观念的修正,开始意识到所有权的社会观念,在某种程度上体现了社群主义观念对权利的影响。[23]但是,即便撇开社群主义的法权观念,大陆法系民法上的“诚实信用”原则,以及英美法所强调的“诚信”,也完全可以导引出对绝对权利观念的修正,进而发展出“权利相对主义”观念。一些论者指出,诚实信用原则实际上建立了一种期待关系模式,当事人基于这种关系模式而产生某种对他人行动的期待,这种期待同时也就为权利人设定了特定的义务。[24]这种权利的关系视角也得到社会学研究的重视。比如,社会学家杜克海姆从社会分工和社会相互关系的角度,指出“合同是对合作关系的一种法律表达”。人们订立合同是要在自愿基础上进行合作,这种自愿的合作关系同时也为当事人之间创设了相互的强制性义务,[25]禁止权利滥用本质上就是权利人所负有的一项强制性义务。权利滥用之概念,本身就暗含了对权利绝对性的限制,指向一种权利相对性理论。法律禁止权利滥用并不是为了对权利施加限制,其深层次的目标是为了保护和实现权利。

   (二)对私法上禁止权利滥用的解读

从语义学逻辑看,禁止权利滥用似乎是自相矛盾的。(点击此处阅读下一页)

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