王逸舟:联合国研究中的若干重点和动向

——《联合国:主权与全球治理之间》国际学术研讨会略识
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王逸舟 (进入专栏)  


1995年7月上旬, 我与几位中国同行应邀参加了在澳大利亚第二大城市墨尔本举行的《联合国:主权与全球治理之间》国际学术研讨会。会议上宣读了近百篇论文、评论和专题报告,并且安排了多种多样的沟通形式。

这次会议使人感觉到目前国外关于联合国的研究相当热络:几乎所有国际问题专家的笔端都触及过联合国领域;几乎所有有影响的大学都设有与联合国有关的教程或课题;几乎所有有关联合国的研究成果都易于发表、采纳和引起关注。造成上述情势的原因可能有这样几个:首先,今年是联合国诞生50周年,分析家们渴望及时记录下走过半个世纪历程的这一组织的状况,包括成功与失败、机遇与挑战。其次,联合国在冷战结束后的五、六年里发挥了比过去4、5年远为活跃的作用,成为当今国际舞台上无可争议的主角之一;新的局面促使人们更加关心它的组织、逻辑与行动。最后,过去的联合国研究(不光是内容,也包括方法和视角)无法满足新的需求,故一方面原有的研究人才和出版者投入了更多的时间和精力,另一方面更多的人、机构和资源进入了这一领域。

在本文中,我打算结合墨尔本会议的各种文本及其讨论,对国外目前联合国研究的若干重点和动向作点介绍和评论。


一.关于联合国的机构改革问题

从这次大型国际学术会议提交的论文、对它们的各种评论以及笔者接触到的其他文献看,有关联合国现有机构及宪章调整、修改或重建的建议相当多,其范围之广,涉及联合国体系的各个方面。在各种议题中,目前人们谈论较多、形势似乎也比较急迫的话题,主要有两个:一是改组安全理事会,一是新设经济安全理事会(Economic Security Council,简称ESC)。

安理会的改组并不是一个新鲜话题,却始终是最令人关注的一个问题。这不止是由于原则上它是UN各种机构中结构最小、成员最少而权力最集中、影响最大的一个,而且特别是因为它在冷战结束的世界政治中起着异常大的作用。除所谓“既得利益者”——五大常任理事国——对此不太热衷外,绝大部分UN成员国、包括安理会的非常任理事国都有这样那样的抱怨、不满和改革意愿。根据专家们的估计,安理会的改组就是近两、三年的事。已经被提名担任常任理事的国家(和地区)很多,听得比较多的似乎有这样一个名单:德国、日本、印度、埃及、巴西、意大利、墨西哥、印度尼西亚、尼日利亚和澳大利亚。估计在最终完成安理会改组之前,会有更多的建议,更多的讨价还价,更多的竞争和较量;它们将构成未来几年联合国研究及对策的热门之一。

比较起来,有关设立“经济安全理事会”的倡议是一个晚近的话题,这一、两年刚刚出现。从墨尔本会议上可以感到,虽然尚无法预料这一倡议能否和何时为联合国大会所采纳,这一意向受到了相当一部分代表及专家的赏识,反映出新形势下经济因素份量上升、经济安全被人看重、人们对联合国抱有新的预期的事实。人们提出了以下几方面的看法:①关于建立ESC的必要性。论者提出:现在,“全球性经济”正在日益壮大,全球性问题和经济社会领域的各种危机也在强化,与此同时却缺少一个在经济和社会领域关注全球问题、制订全球日程、处理全球事务、解决全球危机的相应机构;七国集团只包括了世界经济的50%和世界人口的12%,而且总是根据少数大国富国的利益对待全球经济问题;世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行忙于贸易、投资、技术转让等具体事务,无暇顾及前瞻性问题;而联合国经社理事会并没有被赋于完成这种使命所需要的权力。总起来讲,全球经济及其管理处于无序状态, 因此迫切需要建立一个象处理政治和安全事务的安理会那样的ESC。②ESC的功能。 经济安理会应当在联合国宪章的框架内负责协调和管理全球发展体系,提供长期的、战略性的政策导向,保持总目标与各主要的国际经济组织工作的一致性,并为各国政府、各地区组织和跨国公司等非政府的经济机构提供全球经济论坛,总之,确定起全球经济治理过程的有序状态,使之更稳定更健康地发展。③ESC的构成。 它将借鉴安理会的经验与教训。它会比较小和有效率;可能不超过20个理事国;它可能不设否决权或只有区域集团的某种否决权;它既包括世界各主要经济强国和经济集团的代表,也保证其他区域的广泛参与;它的工作班子可能也设在联合国总部,每年有若干次机会让各国代表与会沟通,某些重要的技术性问题可能由各国贸易、财政和经济部长解决,最重大的议题在首脑会议上协商。


二.对维和行动的反思

如果说,联合国机构的改革到目前为止还仅仅限于纸面和口头的探讨,那么,维持和平行动(peace-keeping operation,简称PKO)早已是关系世界千百万人民安危的联合国最重大的实际行动。不过,今非昔比,目前阶段的PKO不仅比从前范围大得多,也更容易造成争议。 据统计,1994年一年,安理会通过了有关维和行动的决议78 个(1992 年和1988年的数字分别为53项和15项),它们牵涉到世界各地的冲突或争端28起(对比数字分别为13起和11起),实施维和行动17次(11次和5 次),派遣军事人员(主要是蓝盔士兵)73393名(11495名和9570名),民事警察2130名(2206名和1516名),参与PKO的国家达76个(56 个和26个),联合国仅此一项的开销即达36亿美元(17亿和2.3亿)。 在墨尔本会议上,许多专家学者和一些国家负责本国参与PKO 行动的政府官员和军队将领,纷纷就PKO的成败得失、 改进措施发表见解并进行了激烈的争论。

90年代以来大大扩展了的PKO则有不同的面目:它承担了过多的、几乎无力解决的使命,其范围从军事到治安,从领导和组织选举到行政管理,从难民遣返和安置到信息收集乃至监督人权状况等等,它由监督和平的国际角色转换成积极参与当事国内部事务的角色,甚至支配性地决定这种事务的处理和发展方向。它不仅使维和部队很难保持彻底中立和不使用武力,而且经常与冲突各方发生矛盾,连安理会内也经常不能取得一致意见和在具体行动中相互配合。这是今天人们所见到的联合国骑虎难下的处境的重要根源。

一些专家就改进PKO的问题提出了建议。 大体上有三种意见:一派主张回到原先的位置上,即严守中立,依靠说服、监督、调解等外交途径和国际论坛, 在联合国宪章的框架下建立和平局面。 这被认为是“peacekeeping”(维持和平)的本来含义。另一派主张加强国际干预的力度,具体讲就是把强化后的外交努力同军事压力(不排除动用武力的可能)双管齐下,实施“高压政策”。

第三派以澳大利亚外交部长、可能是下届联合国秘书长人选之一的埃文斯(G.Evans)参议员为代表。 这一派的主张被归纳成“缔造和平”(peace-building)。埃文斯在开幕式上的演讲里,着重谈了这样几点看法:一是要重新审视PKO的指导思想, 把维护国际安全的重点从军事手段转到注重经济和社会发展的方向上;二是在联合国大会和安理会上确立共同日程和实际步骤,落实“缔造和平”的战略目标;三是使蓝盔部队成为帮助当事国建立国内和平的工作队,在自由选举、恢复生产、文化建设等方面多做努力;四是在联合国体系内发展“预防性外交”或“早期预警”,使之成为“缔造和平”战略的不可分割的组成部分。

对PKO经验教训的总结, 还特别触及了这次大会的主题《联合国:主权与全球治理之间》。很多人结合UN在柬埔寨、索马里、萨尔瓦多、安哥拉、莫桑比克、卢旺达、波黑等地的具体行动,提出了有关主权与国际干预的复杂联系的许多问题。比如:联合国维和行动究竟是由安理会、大会决定,还是由少数大国或北约这样的地区组织支配?怎样区分国际共同体的共同利益与少数强国假国际社会之名义所推行的私利?如何既保证当事国的主权尽可能少地受到侵害,又有效地制止冲突和流血现象?同样的组织、同样的原则、同样的行动,为什么有的PKO 比较成功,有的却不太成功甚至完全失败?联合国在柬埔寨的“恢复和平行动”——尤其是大选以前的所谓“托管”方式——是否有推广价值?为什么联合国与索马里交战各方无法合作乃至最后不得不退出这个国家?遇到卢旺达大屠杀那样的情形,国际社会如何反应?波黑危机给联合国和国际社会哪些教训?遵义原则和主权原则如何协调统一?主权的受保护有无前提条件,国际法的尊严与国际社会的安危如何得到保障?……


三.关于“预防性外交”

鉴于冲突发生后联合国再进行干预往往收效甚微,冲突前的努力或者停火后为防止冲突重新发生而进行的努力受到了国际社会及联合国人士越来越多的注意。从这次墨尔本会议上也可以看出,“预防性外交”(preventive diplomacy)或“预防性行动”(preventive action )已经成为新时期联合国研究的重点之一,不少人把它视为改善目前处境的重要途径和国际社会为建立集体安全体制所设计的一个新思路。

“预防性外交”是近几年才出现的一个概念,从1992年联合国秘书长加利在著名的《和平日程》里第一次对它作了规定后,现在又有了新的发展。秘书长当时认为,所谓“预防性外交”,是指这样一种行动,它的目标是预防冲突各方发生摩擦,或者是防止现有的争端演变成热战,或者是当冲突发生时通过外交斡旋限制其扩散。这一定义集中在预防性外交的目标上,但没有对其工具和操作方式做进一步的说明。在这次研讨会上,我们见到了进一步的解释。例如,美国的朗德(M.Lund)教授认为,“预防性外交应当包括政府的和非政府的外交、政治、经济、军事或其他努力,这些努力被有意识地在早期阶段使用,以防止某些国家或集团使用武力、武力威胁或其他强制手段解决政治分歧,避免国家间和国际变化时的不稳定局面。它的目标是抑制或消除敌意,减少紧张关系,双方开诚布公和求同存异,创造解决问题的渠道,降低不安全系数和导致暴力的物质条件”。芬兰的雷蒙·万里尼(Raimo Vayrynen)教授指出,在总方向有共识的前提下,预防性外交可以而且应当是灵活的、多渠道的、有不同界定的手段的,比如,它可以是一种短期的外交或军事努力,用于防止局面失控和危机爆发;它也可以是中期的政治性的或制度性的安排,用大家均能接受的方式,分散权力或缓和紧张局势;它还可以是一个长期的方针,即改变或减轻结构性的不平等和意识形态的对立,从而增强实现和平的条件。在讨论中人们接近这样一种认识:尽管预防性外交可以是早期的、晚期的和事后的三个不同时期的努力,但国际社会应当把尽可能多的力量放在第一种形式上,它往往能够起到事半功倍的效果。澳大利亚外交部的一份文件对此作了比较:早期预防之所以容易奏效,是因为所涉及问题比较具体和简单,争执方也比较少,说服方式易于为各方接受;只要没有发生大规模暴力冲突,人们感情上也不那么冲动和缺乏理智,谈判总归容易一些,选择余地也大一些。而在冲突、尤其是大规模武力即将发生之际,国际参与和外交努力就困难得多,“冲突突发前的一分钟极少是干预的最佳时机”。一旦战争全面爆发,联合国参与调解的可能性几乎为零,非得打出个高下,国际社会才有可能给交战方提供“下台阶”的机会;尽管这时预防性外交仍有用处,但流血和伤亡已是十分悲惨的事实。有的学者指出,早期的预防性外交应当把重点放在建立“预警系统”(early-warning system)和“建立信任”(confidence-building)上面,这方面, 联合国可以改进的地方很多,比如,加强联合国与各个地区机构的联系,加强联合国与国际间非政府组织(NGO)的合作, 加强联合国自身内部的预警功能,等等。还有的论文提出,前期的预防性努力,应当是全球性和平的缔造与区域性安全的构筑同时并进的过程,即一方面从经济、社会、医疗、教育等领域寻找合作的共同点,另一方面发展地区的和次区域的安全对话及其组织。


四.区域组织及中等强国的作用及与联合国的关系

中小国家对大国、特别是世界强国抱有戒备心理,担心自己“人微言轻”;而在区域组织里,中小国家可以用集体力量或“简单多数”抗衡大国的压力和支配意图,增强小国在国际事务中的发言权,或者以有组织的方式解决彼此间的争端或同外界的矛盾。此外,区域组织的被人重视也与冷战结束后的世界形势有关:两极体制瓦解后,世界政治趋于多元化,没有一种力量能够单独控制局面,但每一种力量都或多或少占有一些地盘;这是一个新的相互制衡的时代,因而,区域组织——伴随着地区经济集团化一体化势头——扮演着比从前更加重要的角色。区域组织可以是整个地区的,也可以是次区域的、小区域范围的,甚至是多边的、三边的,涉及领域从政治、军事、安全到经济、贸易、投资各个方面,甚至包括环保、教育、妇幼保护等问题。其形式多种多样,例如有安全共同体,区域预防冲突中心、军事专家定期对话网络、贸易自由区或免税区、无核化条约、生态和环境保护协定等等。澳大利亚外长在发言里,就着重谈到“预防冲突的地区中心”的建议。据了解,东盟与联合国关于和平与预防性外交的第三次专题对话会上,也讨论了在东南亚地区建立一个降低对抗风险的机制的问题。近一、两年来,俄罗斯也一再向亚太国家提出建立集体安全体系的主张。

在墨尔本会议上,有代表指出,之所以出现重视地区安全和地区组织的势头,一个重要原因是在冷战时代维系世界安全的霸权绳索崩断,各国缺少安全感,因此迫切需要“有组织的保障和支持”;还有人认为,主要原因是各国发展不平衡,比较弱小和发展慢的国家对新局面有担心,因此想通过协调方式确立保障。也有专家提出,地区安全组织弥补了联合国集体安全体系的不足。不论从什么角度看待地区组织的崛起,多数论者把这种现象视为一种必然。同时,研究者们也没有忽视地区组织兴盛造成的问题。例如,有人指出,联合国与北约在处理波黑问题上的矛盾,美国、联合国和美洲国家组织在解决海地危机上的不同思路,都证明地区组织有一些与联合国不同的利益和做法,如果协调得不好,这些利益和做法可能造成新的麻烦,有时甚至出现危机。正因如此,加利秘书长在今年初的一次演讲中,专门强调:处理好与地区组织的关系,是联合国目前和今后一段时间面临的四大挑战之一。

这次会议的另一个值得重视的内容, 是关于所谓“中等强国”(middle power)以及它们在本地区的作用及同联合国的关系。论者指出,与超级大国不断式微、弱小国家徘徊无助的情形不同,中等强国在冷战结束后的世界政治、特别是地区政治中越来越活跃,发挥着越来越显著的作用。虽然也有人将德日英法中这五个国家列入这一范畴,更多的学者是用中等强国的概念指澳大利亚、印度、南非、埃及、巴西、印尼、乌克兰、尼日利亚这类人口幅员资源和军事政治经济实力在其所在地区首屈一指的国家,还有少数研究者将以色列、马来西亚、墨西哥、阿根廷、伊朗、意大利和加拿大也归入此类。不论在具体标准上有何分歧,专家们都同意,日益崛起的和十分积极的中等强国,应当成为研究新的后冷战时期国际关系的不可忽视的重要内容之一。以这次承办纪念联合国50周年研讨活动的东道国为例。综合起来看,联合国之所以选择澳大利亚为在亚太地区举办的规模空前的纪念活动的地点,或者,澳大利亚之所以乐意承担并全力以赴地办好这次会议,并不是偶然的巧合。从联合国方面观察,它希望更多地介入亚太事务,得到这一极有发展生机的区域的有关国家的认同;作为“切入口”,澳大利亚是一个合适的对象:这个国家多次参加维和行动,其中特别是PKO 在亚洲的唯一重大行动——“柬埔寨恢复和平计划”,澳大利亚将军还担任了联柬部队的最高指挥官;澳国对UN在亚太区域的参与持比较鼓励和合作的态度。另一方面,这种“契合”的更重要的推动力在于,澳大利亚希望借助联合国的声望和力量,推动它的“融入亚洲”的战略进程。此外,两极时代结束后国际力量格局出现某些“真空”的状况,也为澳大利亚提供了发挥作用的机会。总之,显示出一种独立的区域政治声音和形象。


五.关于联合国学本身的新进展

严格意义上讲,联合国学作为专门研究联合国问题的一门学说,从联合国诞生之日便已出现。从对宪章的解释到有关专门机构及人事的规定,从PKO的总结到难民救助行动成败得失的探讨, 所有这些都离不开人们平日所说的“理论”。不过从70年代以后,对联合国功能和影响的研讨才有了一定规模,其主要表现是:欧美及前苏东国家有了不少专门的研究单位,一些大学开设了这方面的课程并有了许多高质量的学术论文和专著,官方的和民间的联合国协会和社团纷纷出现并对政府相关决策产生了某种影响,在冷战时期一些发达国家实际上已经形成了较为系统的、有独立的研究对象和方法的联合国学。然而,任何一门社会科学理论的兴衰荣辱都与社会的需求有关。联合国研究的真正繁荣,经验里、逻辑上都只能是最近的五六年即两极格局终结后的一段时间:在这段时间,联合国摆脱了从前那种默默无闻、作用微小的形象;也正是在这段时间,对联合国的兴趣才被大大激发,联合国研究遂成为一门显学。

首先一个大的进展表现在新的选题、新的内容上。前面提到的关于联合国机构改革的建议、对两代PKO的比较和反思、 预防性外交的提出、区域组织和中等强国的作用、NGO在国际关系中的崛起等, 不过反映了笔者个人关于研究题目重要性之顺序的排列,其实,还有许多新鲜的议题和讨论,限于篇幅或其他原因来不及在此介绍,比如:有些论文从国际法研究者的特殊视角,对当今的集体安全体系作了深入探索,触及到联合国维和行动与国际法的矛盾与背离等重大研究课题;有的作者从分析联合国近年来在人权领域的工作及新动向入手,联系亚洲各国实际,广泛讨论了亚洲价值观同西方的差异及各自的缺失及优势,提出不少独到而精辟的见解;一位澳大利亚政治学家以专著形式细致深入地分析了他所称的由于传统维系的稳定机制的失灵而出现的“全球裂变和碎片化”现象,以新的角度揭示了联合国面临的全球化过程与主权坚持之间的二难处境; 国际知名学者、 “世界体系学派”创造人沃伦斯坦(I.Wallenstain)教授在会上宣读了《世界新的无序:倘若国家崩溃,民族还能整合吗?》的论文,以这一学派的传统方法为依托,分析了联合国成立半个世纪以来世界体系几次大的演进阶段,预测了今后10至25年世界体系变化的若干趋势;美国著名黑人学者、纽约《全球文化研究所》所长马朱依(A.Mazrui)教授站在他所说的“第三世界的立场”上,审视20世纪的所谓“四次道义革命”(建立计划经济的尝试、绿色革命、女权运动、反殖民主义)的意义与教训,力图揭示这些精神震荡对联合国行动哲学的深刻冲击;韩国和日本的一些学者在会上用比较文化学的理论和方法,探讨了东亚地区儒学兴盛的原因,同时提醒人们注意某些乐观说法后面可能隐藏的危险倾向,并且坚决抨击了亨廷顿的“文化冲突论”,呼吁联合国在文化融合和相互学习的旗帜下团结各个民族;还有人从政治哲学的角度,讨论了资本主义、民主主义、民族主义(简称CDN)这三大流行思潮在后冷战时代的角色和互动关系, 研究了联合国在CDN主导的世界已有的和可能的作用及其限制;……。当然, 不是所有论文和评论均可以“佳作”论说,有的文字从头至尾表达着某些戴着有色眼镜的人士的偏见或谬论。不过,也确有一些角度新、立意深、材料充分、论述独到的研究成果。

国外联合国研究的另一个重要进展是方法上的创新和改进。像整个国际关系理论体系一样,联合国学是一门多学科和多种分析工具并存并用的研究领域,在这里,既要有穷究事理的学术偏好,又不能“单打一”和仅仅守住一、两块自己熟悉的地盘。墨尔本会议显示,例如,在传统的国际冲突和安全问题上,研究者们越来越不止限于国家间关系的分析,而是将目光更多地转向导致国际危机的国内根源,转向除政治军事因素外的一些因素上(如经济社会的因素、民族宗教的因素、历史文化的因素等等),转向诸如联合国以外的其他国际组织和机构、跨国公司、NGO等国际行为主体, 转向被经典的国际政治学者不大看得起的“低层面政治”领域;对联合国维持和平行动的讨论亦遵循同样的线索,即从关心“消极和平”(所谓“无战状态”)转向注重“积极和平”(消除导致战争的内部根源尤其是社会经济方面的根源),从一味监督停火转向注重预防性外交(或者强制和平),从单纯的军事安全转向注重总体的国际安全(和社会安全)。再如,在讨论联合国与当今世界的一般联系时,有相当数量的论文把功能主义的研究同文化价值的比较与评判结合起来,既论说当下行动的实际效果,又将读者的眼界拉向更广阔的范围;不熟悉这种分析方法的人可能对某些讨论“一头雾水”,然而恰恰是在这类边缘性、交叉性、跨学科、多领域的切磋和碰撞过程中,培植出新的生长点,孕育着联合国学更大进展的胚芽。会议期间向代表们散发的一份材料,给我们此刻的说法一个验证:东道主LaTrobe 大学的一份校刊《太平洋评论》,这样解释它的新办刊方针——“近些年所出现的巨大的变化,包括冷战的终结、苏联和南斯拉夫的瓦解、国际冲突的迅速扩散、联合国及其他国际组织作用的扩张、新形式的全球经济和金融一体化、以及亚太地区引人注目的进步。当代全球变化的这些深刻的和非同以往的特征,提出了许多跨越不同学科界限的理论和实际课题。学术界必须重新定位。《太平洋评论》希望培育一种多学科的视野,在地方的、民族的、国际的和超国家的各种组织和群体之间建立起联系,在当代变革的社会领域、经济领域、地缘政治领域等方面建立起联系。它将为研究和平与安全的规范化的、分析式的和经验的研究方法提供论坛”。或许可以说,这个宗旨从一个侧面折射出国外目前联合国研究在方法论上的进展。


原文来源:《战略与管理》(京)1995年第06期 第54-59页

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