内容提要：自1960年“缓议案”出现危机后，表面视之，美国历届政府均以“重要问题案”实现“保台”目标。实际上，在“重要问题案”背后，美国历届政府均尝试通过联合国的“两个中国”方案处理中国代表权问题。从肯尼迪政府提出所谓“继承国”与“新会员入会”等“双重代表”设想开始，到约翰逊政府推出不预设结论但意在酝酿联合国“两个中国”方案的“研究委员会案”，再到尼克松政府提出带有妥协性质的“复合双重代表案”，美国历届政府均有意通过主动造成联合国内的“两个中国”局面，阻碍中华人民共和国恢复联合国合法席位。然而，在中华人民共和国的坚决反对以及国际社会对一个中国原则的广泛支持下，随着1971年联合国大会第2758号决议的通过，美国的这些方案彻底失去运作空间。

关键词：美国政府/ 联合国/ 中国代表权/ “两个中国”方案/ 一个中国原则

作者简介：丁志远，浙江省哲社重点研究基地宁波大学浙东文化研究院讲师。

原文出处：《台湾历史研究》(京)2025年第3期 第54-72页

标题注释：本文系国家社科基金项目“国民党当局‘一个中国’立场研究(1950-1971)”(22BZS144)的阶段性成果。

 

联合国是战后最具影响力的国际组织，中国是联合国创始会员国，且为安理会常任理事国。但在中华人民共和国取代中华民国，开启中国历史新篇章的相当长的时期内，作为全中国合法代表的中华人民共和国中央人民政府却被蓄意排斥于联合国之外。自1949年11月15日，政务院总理兼外交部长周恩来致电联合国秘书长赖伊(Trygve Halvdan Lie)及大会主席罗慕洛(Carlos Pena Romulo)，要求取消“国民政府代表团”继续代表中国人民参加联合国的一切权利开始，台湾当局仍在美国等西方国家支持下占据联合国中国席位达20年之久。

学界一般将此阶段的中国代表权问题划分为“缓议案”①(1951-1960)时期和“重要问题案”②(1961-1970)时期。“缓议案”是美苏冷战对抗格局下，美国在联合国“保台阻共”政策的具体体现。随着中华人民共和国国际影响力的增强，1961年的第16届联合国大会，继续以“缓议案”实现“保台阻共”目的已不再可能，美、台经过一定程度的交涉博弈，改采“重要问题案”继续阻止中华人民共和国恢复联合国合法席位。在“重要问题案”持续的十年中，美国历届政府均以“策略”运用为名③，试图说服台湾当局单方面接受联合国内的“两个中国”方案，并先后提出“新会员入会”“继承国”及“双重代表”等具有“两个中国”性质的方案。

目前，学界对中国代表权问题的研究已取得丰硕成果，相关研究主要关注中国代表权问题的三个关键时间节点④，但既往研究仍属孤立地关注某一时间节点的美国联合国中国代表权政策，未能从政策延续性的角度，考察“重要问题案”之下，美国政府在中国代表权问题上政策的变与不变。实际上，在“重要问题案”持续的十年间，“保台”是美国历届政府不变的处理中国代表权问题的基本方针，区别在于不同时间节点需要以何种代价实现“保台”目标。这个过程中可以看到两点变化：其一，在“保台”目标之下，美国的联合国中国代表权政策经历了由“保台阻共”到“保台而非阻共”的转变；其二，对于安理会中国席位，美国政府经历了由不涉及安理会席位到主动要求台湾当局让出安理会席位的变化。这些政策的调整，与中华人民共和国国际影响力的增强，及战后冷战格局下中、美、苏大三角关系的调整息息相关。

一、肯尼迪政府时期的联合国中国代表权政策

1959年11月，美国上议院外交委员会发表《康伦报告》，提倡以“一个中国，一个台湾”模式解决“台湾问题”，该报告受到肯尼迪重视。⑤在1960年的总统大选中，肯尼迪即宣称金门、马祖毫无战略价值，主张将两岛与台湾、澎湖区隔，打出“两个中国”牌。⑥肯尼迪的上述言论，引起以蒋介石为首的台湾当局的猜忌和疑虑。

事实的确朝着台湾当局所担心的方向发展，自1961年2月开始，美国“驻台使馆”参事欧思本(David L.Osborn)多次赴台北“外交部”试探台湾当局的代表权问题立场。2月21日，在与条约司长刘盖章晤谈时，欧思本试探性提出所谓“双重代表”⑦设想。这是美方首次向台湾当局表露有意以联合国内的“两个中国”方式，处理联合国中国代表权问题。由于悉知台湾当局必将强烈反对任何“两个中国”性质的方案，欧氏特意强调，“双重代表”方案并非意在真正促成联合国内“两个中国”局面，而是在明知中华人民共和国将断然拒绝这一安排的前提下，以此方案作为“策略”运用，即只要台湾当局接受该方案，便会达到阻止中华人民共和国入会的目的，且此一方案亦可应付国际上主张让中华人民共和国进入联合国的呼声。⑧可见，此时美国政府有意通过制造联合国内“两个中国”僵局，在实现“保台”目标的同时，将阻挠中华人民共和国恢复联合国中国席位的压力转嫁出去。

针对美方试探，台北方面表示，由于中华人民共和国与台湾当局均认为台湾与中国大陆不可分割，这一问题甚至比联合国席位更重要，希望美方避免有意无意迫使台湾当局为维护“国家”利益，发表实质上与中国大陆相同论调。⑨

台湾当局的拒绝态度，并未打消美国继续向台湾当局推销联合国“两个中国”方案的积极性。3月17日，在与驻美机构代表叶公超就代表权问题晤谈时，美国国务卿腊斯克(Dean Rusk)表示，美方认为，联合国中以支持中国大陆进入联合国为“国策”的国家并不多，而反对台湾当局继续留在联合国的国家也不多。因此，可以在“缓议”之外寻求其他因应方式。腊斯克认为，如果台湾当局将重点集中在保留联合国席位问题上，则将可能出现中华人民共和国因台湾当局依然留在联合国而拒绝加入的情况。腊斯克认为，所有问题的关键均在台湾当局将取何种态度。⑩由此可见，腊斯克在向台湾当局试探代表权方案底线的同时，也无形中将代表权问题可能失败的责任和压力转移至台湾当局一方。

但在台湾当局看来，中国代表权问题由“缓议案”的“拒绝讨论”到如今支持联合国讨论中国代表权问题，即是美国在中国代表权问题上的让步，何况美国基于“两个中国”设计的提案设想，已经采取任由中国大陆进入联合国的态度，是台湾当局无论如何无法接受的。经过研议，台北“外交部”于4月1日对美方作原则性答复：台湾当局对任何在实施上或含义上赞成联合国形成“两个中国”的拟议，不能予以支持。因为任何此类拟议，均将暗示台湾当局已放弃其一贯的“反共”政策，进而承受由此带来的内外压力，且美方拟议即便可以造成中国大陆拒绝入会结果，也将使中国大陆得以获得随时进入联合国的主动权。(11)

“外交部”指示驻美机构代表叶公超洽请美方在联大继续使用“缓议案”。如“缓议案”失败或必须另觅新案，则应寻求台、美双方共同致力使联合国中国代表权问题作为“重要问题”考虑。但考虑美方将中国大陆入会视为“新会员入会”的安排，具有“两个中国”含义，台北方面同样不能予以接受。

在台湾当局坚决反对下，肯尼迪政府放缓了推动联合国“两个中国”方案的步伐。6月26日，在给肯尼迪的备忘录中，国家安全事务特别助理邦迪(McGeorge Bundy)指出，台湾当局的态度使美国的“继承国”(12)提案比以往任何时候都难，随着时间推移，美国在“继承国”方案上的前景越来越渺茫。(13)27日，腊斯克在芝加哥答记者问时表示，中国代表权问题并非仅一涉及代表证书的技术性问题(14)，而系一具有长远政治影响的“重要问题”。(15)显示美国政府开始考虑以“重要问题”方式，作为“保台”方案。

同时，为缓和台、美之间在中国代表权问题上的紧张关系，美国务院于7月14日以肯尼迪名义邀请蒋经国赴美就相关问题直接沟通。(16)但蒋介石认为派蒋经国访美，对内、对外、对公、对私皆有诸多不利(17)，遂决定委派陈诚赴美。(18)

就在台湾当局筹备陈诚访美之际，美国参议院于7月25日以16票全票通过决议案，主张继续反对美国承认中华人民共和国，并继续阻止中华人民共和国入会。参议院的决议显示，美国国内尚存在强大的反共力量，这为上台伊始的肯尼迪政府处理中国代表权问题定下基调。(19)7月28日，肯尼迪与腊斯克等美国高层就中国代表权问题有过一次磋商。此时美国政府已倾向采取“重要问题”办法，肯尼迪建议美国政府应在陈诚访美期间充分表明，在代表权问题上美国与台湾当局立场是一致的，即继续阻止中华人民共和国进入联合国。(20)

7月31日，抵美的陈诚与肯尼迪晤谈。肯尼迪表示，美国并不愿见中国大陆代表进入联合国，在这个问题上，美国与台湾当局拥有共同利益。(21)8月2日，陈诚与肯尼迪发表联合公报，肯尼迪重申美国对维护台湾当局联合国代表权的支持立场，并表示美国决心继续反对中国大陆进入联合国。(22)至于究竟运用何种“策略”继续阻止中华人民共和国恢复联合国席位，双方未能达成一致意见。但肯尼迪认为“重要问题案”属消极方案，责成美国务院应同时提出处理中国代表权问题的“积极性”方案，美国务院遂提出“研究委员会”(23)方案。

8月16日，美国务院通过“驻台大使”庄莱德(Everett Drumright)告知台北方面，美国务院已通令驻外使馆，在转告各驻在国政府美将采用“重要问题案”同时，征询各国对设立“研究委员会”方案的意见。(24)即美方同意适用“重要问题”仅在于认定或通过任何改变中国代表权的议案均为“重要问题”，但仍主张将相关议案及问题交由“研究委员会”讨论。8月22日，邦迪在给肯尼迪的备忘录中表示，将在“重要问题案”中加入“研究委员会”概念，以研究联合国会员国标准以及安全理事会和经济及社会理事会的组成等更广泛的问题，并在下一年由“委员会”向联大提出报告。(25)

但台湾当局认为，“重要问题”的三分之二多数票门槛足以保障中国代表全权问题现状。因此，电示驻美机构代表叶公超：鉴于“研究委员会”成员组成难以控制，不拟采纳此项建议。(26)

台湾当局虽反对设立“研究委员会”，但彼时因顾虑否决外蒙古入会(27)可能招致非洲国家反对“重要问题案”，而不得不在代表权方案上留有余地。蒋廷黻即建议台北方面对美方主张设立“研究委员会”一事，不宜表示确定观点，以备日后留有活动空间。(28)9月9日，台北“外交部”通电“驻外使馆”，表达对组设“研究委员会”疑虑，但并未强调反对立场。(29)

9月13日，在肯尼迪批准下，美国政府对联合国中国代表权问题形成原则性意见，即继续阻止中华人民共和国进入联合国，同时维持台湾当局在联合国“席位”，即延续以往“保台阻共”方针。为达成上述目标，美国国务卿腊斯克建议美驻联合国代表史蒂文森(Adlai E.Stevenson)从以下方面着手：

(一)劝说具有广泛代表性的一些国家在联大提出“中国代表权”议案。如无法劝说他国主动提案，则美国应该迅速提出议案；(二)设法使联大宣布根据《联合国宪章》第18款，任何有关中国代表权的变化都是“重要问题”；(三)促使联大任命“委员会”，研究包括“中国代表权”在内的相关问题，并向下届联大提出汇报；(四)授权你在认为必要的时候，私下透露美国不排除该委员会在形势所需时向1962年联大会议提出“继承国”方案；(五)美国的目标是绝对避免把中国代表权问题作为只需简单多数票表决的资格问题来考虑。如果以上建议遭到联大拒绝，上述美国的目标败相乍现，你应马上请示我们是否采取“继承国方案”。(30)

由上述建议可知，美国务院不仅计划在“重要问题案”获得支持的情况下，继续推行“研究委员会”拟议，且明确表示“研究委员会”的组设是为了继续推行联合国“两个中国”性质的“继承国”方案。

时至9月底，意识到执意否决外蒙古入会可能引起连锁反应，甚至面临“满盘皆输”局面(31)，蒋介石最终动摇了否决外蒙古入会问题的态度，并在取得肯尼迪公开声明美国政府支持台湾当局为中国“唯一合法政府”，及秘密保证对中国大陆入会不惜使用“否决权”的情况下，最终同意放弃否决外蒙古入会。

对台湾当局而言，调整外蒙古入会立场前，由于顾及否决外蒙古将给代表权问题带来困难，故在“研究委员会”方案上留有余地。但随着外蒙古问题的解决，非洲国家已承诺支持台湾当局的联合国诉求，加之“重要问题案”的保障，足以打消任何变更中国代表权的提案，根本无须提设“研究委员会”。(32)同时，蒋介石也认识到，美方坚持组设“研究委员会”，实际上是为美国政府重提“两个中国”方案做准备，也是为肯尼迪否决中国大陆入会的保证设置时限。(33)经过研议，台北“外交部”电示蒋廷黻：“组设委员会之议我应坚决反对到底，不做让步。”(34)

鉴于台湾当局的反对态度，同时也是在与各国就“研究委员会”接洽时，多数国家不愿出面提案。美国务院判断，除非英国政府积极推动，否则该案不易获得任何结果。在联大讨论中国代表权问题迫在眉睫之际，争取各国支持“重要问题案”并确保其通过更为重要。因此，美国务院决定向英国政府说明，如有其他国家提出“研究委员会”方案，美国政府仍愿投票支持，但不再坚持运作此事，并训令其驻联合国代表史蒂文森重新评估情势，对国务院拟议提供参考意见。(35)

事实上，美国政府的“研究委员会”拟议，不仅遭到台湾当局的坚决抵制，同样遭到联合国内支持中华人民共和国立场的社会主义阵营的强烈反对。12月4日，苏联代表在联大演说中强调：恢复中华人民共和国的合法权益，是最简单的问题，不应引起任何法律或程序上的复杂性；此时不应与任何其他问题相混淆或相连，更无理由对其中任何因素加以调查或研究，或交付委员会、小组委员会等。(36)

美国政府在原则上放弃“研究委员会”拟议后，尽管仍有个别国家在联大发言时表示支持该案意向，如加拿大代表就曾作此表示。(37)但显然缺少美国的积极推动，该案已无实质影响力。12月12日，蒋廷黻电告台湾当局，虽然有代表团愿意考虑设置“研究委员会”，但无代表团愿意负责提案(38)，“研究委员会”拟议就此在第16届联大上退出舞台。

12月15日，“中国代表权问题”相关提案交付表决，美、日等5国所提“重要问题案”以61票赞成、34票反对、7票弃权获得通过。苏联代表所提“恢复中华人民共和国联合国合法席位”提案以36票赞成、48票反对、20票弃权，遭到否决。(39)及至1962年第17届联合国大会，仅苏联等社会主义国家于1962年10月18日提出恢复中国联合国合法席位并驱逐台湾当局的议案，该案最终以42票赞成、56票反对、12票弃权被否决(40)，肯尼迪政府实现了操纵联合国继续阻止中华人民共和国恢复联合国席位的政策目标。

综观肯尼迪时期的联合国中国代表权政策，面对“缓议案”无法延用的状况，肯尼迪政府意欲通过联合国“两个中国”方案处理中国代表权问题，即主张将中华人民共和国坚持一个中国原则立场作为“策略”运用，以联合国“两个中国”方案，作为迫使中华人民共和国主动放弃进入联合国的“策略”。但台湾当局坚持认为“重要问题”方式足以击败任何变更中国代表权现状的提案，因而坚决反对任何形式的联合国“两个中国”方案，包括可能酝酿出联合国“两个中国”方案的“研究委员会”拟议。由于此时美国国内尚存在强大的反共力量，且国际上对美国的“研究委员会”主张也反映冷淡，肯尼迪政府最终选择继续执行明确反对中华人民共和国恢复联合国合法席位的“保台阻共”政策。

二、约翰逊政府时期的联合国中国代表权政策

1963年11月22日，肯尼迪遇刺身亡，美国副总统约翰逊宣誓就职。约翰逊就职美国总统期间是中国进一步突破西方国家外交封锁，国际影响力显著提高的重要阶段。1964年1月，法国不顾西方阵营反对，率先与中华人民共和国建交。中法建交不仅对非洲法属殖民地国家的联大投票立场产生直接影响，也进一步加速了西方阵营在对华政策上的分化步伐。1964年10月16日，中华人民共和国第一颗原子弹爆炸成功，同样使中国的国际社会影响力进一步提升。

约翰逊上台初期基本延续了肯尼迪时期的联合国“保台阻共”政策。1963年的第18届联合国大会，在美国等西方国家的支持下，主张恢复中华人民共和国联合国合法席位并驱逐台湾当局的“阿尔巴尼亚案”，以57票反对、41票赞成、12票弃权及1国缺席再次被否决。(41)1964年的第19届联合国大会因联大常委会修改联合国宪章条款问题陷入僵局，未审议中国代表权问题。及至1965年的第20届联大，美西方国家重提“重要问题案”并获得通过，但主张恢复中华人民共和国联合国合法席位并驱逐台湾当局的“阿尔巴尼亚案”则首次达到50％的支持率，此一投票结果虽未对台湾当局占有联合国中国席位造成实质威胁，但却促使约翰逊政府不得不重新考量美国的联合国中国代表权政策。

1966年3月，美国学者鲍大可(A.Doak Barnett)、费正清、汉斯·摩根索(Hans J.Morgenthau)等人，在参加美参议院外交委员会听证会时提出，对中华人民共和国实行“围堵而不孤立”的政策，该建议受到总统约翰逊赏识。(42)1966年4月，根据盖洛普民调显示，美国56％的受访者认为如果能改善两国关系，则赞同联合国“接纳”中华人民共和国。美国务卿腊斯克也承认美国舆论比以往任何时候都更能接受政府在对华政策上的转变，而在国会的辩论中也显示出对这一问题的态度有所缓和。(43)这些转变都为美国在联合国调整中国代表权政策提供了可能空间。

在新的政治环境下，美国政府内部对中国代表权问题也出现不同声音。美国驻联合国代表戈德堡(Arthur J.Goldberg)认为，美国应该明确转向“两个中国”政策。(44)驻联合国代表史蒂文森认为，美国关于中国代表权问题的现行政策早已不合时宜，不管美国如何反对，中国的国际地位都在逐渐增长，且迟早将进入联合国。史蒂文森早在肯尼迪时期就认为，美国在中国代表权问题上的立场，将使美国的对华政策日益僵化，并使中美两国改善关系的机会因此消失。(45)美国务院国际事务助理国务卿克利夫兰(Harlan Cleveland)在给腊斯克的备忘录中指出，美国对中国代表权问题的传统政策正在逐渐丧失基础，美国盟友将中国大陆恢复联合国席位视为历史的必然，只是因为顾及与美国的关系才勉强与美国站在一起，但这种状况不会持久。(46)

4月27日，美国务院主管国际事务助理国务卿西斯科(Joe Sisco)在给国务卿腊斯克的备忘录中再次提及“继承国”方案，认为“继承国”方案较“研究委员会”方案更为可控，其不至于将问题扩大到其他类似分裂国家问题上，即便该案最终因台海双方的反对而被否决，美国依然能够达到阻止中华人民共和国进入联合国，同时维护台湾当局联合国席位的目的。而“研究委员会”很可能在讨论后，提出美国难以接受的方案，对美国而言风险更大。(47)4月30日，美国总统约翰逊正式同意尝试“继承国”方案。(48)

5月14日，腊斯克在给总统约翰逊的备忘录中也表示，其与美驻联合国大使戈德堡(Arthur J.Goldberg)均认为继续延用以往联大策略，将可能使美国在中国代表权问题上面临不可接受的失败，中华人民共和国可能在第21届联大取代台湾当局获得联合国席位。且二人均认为对美国而言，风险最小的就是“两个中国”方针，即所谓“继承国”模式。腊斯克认为邀请中华人民共和国进入联合国同时保留台北议席的方式，虽然肯定不会被中华人民共和国接受，但对美国而言却是最好的选择。因为与加拿大“一中一台”(49)方案相比，“继承国”模式的最大好处，就是在中华人民共和国真正同意入会前，美国可实现搁置安理会席位问题的目的。腊斯克同时认为，美国政府的首要工作就是说服台湾当局接受策略上的调整，以避免彻底失败。并应向台北方面强调，如果他们接受“两个中国”安排，尽管不能肯定中华人民共和国将无法取得联大席位，但这种可能性是存在的。(50)

7月3日，美国国务卿腊斯克以总统特使身份访问台北，并先后与“外交部长”魏道明及蒋介石本人晤谈。在与腊斯克的会谈中，魏道明坚持美方应尽早表明支持原有代表权提案的立场，并表示只有如此才能减少对原有提案的负面影响。其同时认为，加拿大及意大利两国在中国代表权问题上的立场改变，不会对投票形势带来过多影响。(51)但腊斯克认为，此时只应谈如何“保卫”台湾当局“联大席位”，而有意不提继续拒绝中国大陆入会问题。次日，在与蒋介石谈及中国代表权问题时，腊斯克再次表示，本年中国代表权问题可能发生策略上的调整。而蒋介石则坚持认为，只要美方对“重要问题案”态度坚决，代表权就不会发生严重问题，其本人对胜利充满信心。(52)

由于蒋介石坚持认为，恰恰是美国在中国代表权问题上态度的摇摆不定，才使相关国家犹豫不决，其坚信只要美国立场坚定，代表权问题必将无虞。因此，腊斯克的台北之行，并未达成与台湾方面确定联合国“两个中国”方案的目标。

正当美国政府在中国代表权问题上举步维艰之际，中国大陆爆发了文化大革命。“文革”所造成的国内混乱局面和诸多不确定因素，引起国际社会关注，其负面影响迅速蔓延。“文革”的爆发使美国政府受到国内要求改变对华政策的压力随之减少，并成为美国政府放弃“继承国”理论，决心继续阻止中华人民共和国进入联合国的重要因素。(53)

9月13日，美国务院远东事务助卿西斯科建议，美国目前不应改变对中国代表权问题的立场，任何相关政策调整都应在美国大选之后。(54)9月16日，美国务院通电各驻外使馆，要求其向驻在国政府阐明，美国在第21届联大的中国代表权政策没有变化，美国政府希望确保使意在驱逐台湾当局，并由中华人民共和国取而代之的阿尔巴尼亚式的提案受到最大限度的反对。(55)

由于无法劝说加拿大放弃涉及安理会席位的“一中一台”方案。美国务院认为，最理想的出路是提出一个规避“两个中国”含义的对案，把加拿大提案的损害降到最低。(56)11月2日，国家安全委员会负责中国事务的詹金斯(Alfred Jenkins)建议，在投票结果不可预测的情况下，再次走向“研究委员会”方案更为可取。(57)而国务卿腊斯克也同意上述观点，认为失去这些国家的支持，“阿尔巴尼亚案”很可能获得简单多数，即便“重要问题案”通过可以阻止“阿案”，但对美国而言已属遭受失败。而相较加拿大的“一中一台”提议，向“研究委员会”的转变将是对过去策略的温和背离，尽管预料台湾当局仍将反对，但不预设结论的“研究委员会”方案，将更易被台湾当局接受。因此，在给总统约翰逊的备忘录中，腊斯克建议其授权自己劝说加拿大放弃原主张安理会席位让予中国大陆的“一中一台”方案，转而支持“研究委员会”方案。腊斯克同时毫不掩饰地指出，美国当然希望这个“委员会”提出某种形式的“两个中国”方案，并在委员会的工作中及次年的联大会议中表明此一立场。(58)

11月10日，美国务卿腊斯克对台湾当局驻美机构代表周书楷表示，美方赞同反对“阿尔巴尼亚案”，并认为在反对加拿大提案问题上，美、台立场一致。但关于“研究委员会”问题，为求击败“阿案”，美方准备支持这一措施。(59)鉴于台湾当局一贯的反对态度，腊斯克认为美国政府不应该挑头提出“研究委员会”方案并为之游说，而是应在该问题上表现出迫不得已的姿态。(60)

由于蒋介石判断，美国的所作所为就是蓄意在联合国制造“两个中国”，其目的是使台海分离“固定化”，如果台湾当局接受这一安排，将因此丧失“反攻大陆”的希望。为打破美国的联合国“两个中国”幻想，蒋认为“必须表示决心，否则再无出路”。(61)

经过权衡，蒋介石决定：如果“重要问题案”无法获得通过，抑或加、意两案有涉“两个中国”性质，则台湾方面即宣布退出联合国。但如加、意两案不涉“两个中国”，则除仍将投票反对外，将不再予以阻止。11月13日下午，蒋介石就上述应对方策，召集严家淦、张群、黄少谷及魏道明等人讨论，会议商决，派“外交部长”魏道明亲赴联合国督促处理代表权问题。(62)行前魏曾向沈锜透露，台湾的最后立场是如果组织“研究委员会”研究代表权问题而不提“两个中国”，则可以接受，但如有任何涉及“两个中国”的提案出现在议程上，则主动退出联合国。(63)

11月16日，意大利驻联合国代表在纽约邀集智利及若干准备对“阿尔巴尼亚案”投弃权票国家就意案内容会商。美国趁机将美方所拟“研究委员会”草案(64)，交由上述国家讨论。美方同时提醒意大利等国，如果该等国家坚持提出议案，则应以美方草案为蓝本。(65)经过协商，意大利等国于17日就“研究委员会”方案内容达成一致意见，从“研究委员会”方案的最终版本来看，除意大利坚持保留会籍普遍原则外，其余均依美方设计所成。美、日、澳等国以争取“意案”提案国投票反对“阿尔巴尼亚案”为由，决定投票支持该案。(66)

11月21日，意大利、比利时等6国正式向联合国大会提出“研究委员会案”。23日，美“驻台大使”马康卫晋谒蒋介石，详述美方何以必须支持“意案”，并劝说台湾当局即便在“意案”通过情况下，亦不应选择退出联合国。但蒋坚称，台湾当局反对将“中华民国”代表权与“中国代表权”混为一谈，这种行为实质上是在为中国大陆代表取代台湾代表席位铺路。中国代表权问题的提出即等于制造“两个中国”，一旦“研究委员会”成立，则台湾当局在联合国的“代表权”自将动摇，而“两个中国”的事实必将随之发生。蒋认为，美方对“意案”的消极支持实际等于为“意案”拉票，即便态度消极亦足以使“意案”通过。最后，蒋仍坚称，如果美国确有拒中华人民共和国于联合国外的决心，则自可达成此目的，否则，台湾索性退出，亦可减少美国很多麻烦。(67)蒋介石对马康卫的表态非常明确，即在“意案”已经提出的情况下，尽量降低因美国支持“意案”而带来的负面影响，以增加“意案”被否决的可能性。

美国政府此时不能接受台湾当局在极端情况下主动退出联合国，并让中华人民共和国进入联合国取得安理会席位。因此，蒋介石的意图在某种程度上得到了实现。23日，美国务院向相关驻外使馆发出通电，正式申明美国支持“意案”本质上是想利用该案给那些支持中华人民共和国进入联合国，同时又不希望驱逐台湾当局的国家更多投票选择，以此削弱各国对排除台湾当局的“阿尔巴尼亚案”的支持。美国务院要求各驻外使节，在与各驻在国讨论时，勿给各国造成美方向其直接或间接施压，以促使他们对“研究委员会案”投赞成票的印象。(68)

11月28日，已达到最大程度减少美方支持“意案”所带来的负面影响目的的蒋介石，在张群建议下，决定调整“退会”立场。纽约时间11月29日上午，联大就中国代表权相关提案表决。其中意大利等6国所提“研究委员会案”，以34票赞成62票反对、25票弃权被否决。(69)“研究委员会案”最终得以28票优势被否决。在投票反对“研究委员会案”的62国中，包括台湾当局在内的所谓“西方阵营”成员只占14票，其余反对力量均为与中国大陆关系密切的社会主义国家。(70)

约翰逊担任美国总统初期，依然延续肯尼迪时期的联合国“保台阻共”政策。但随着中华人民共和国国际影响力的提升，及美国国内政治环境的转变，以1965年第20届联大“阿尔巴尼亚案”首次获得半数支持为节点，意识到“重要问题案”可能无法继续“保台”的约翰逊政府，再次提出联合国“两个中国”性质的“继承国”方案。但同样是联合国“两个中国”性质的方案，同样以“保台”为政策目标，美国政府却明确不接受加拿大所主张的安理会席位“让予”中华人民共和国的“一中一台”方案。可见，此时的美国政府可以将“保台”与“阻共”分而视之，也可以为实现“保台”目的而放弃“阻共”的主动权，但尚不能接受将拥有否决权的安理会席位交还中华人民共和国。

总体而言，随着内、外政治环境的转变，约翰逊时期的中国代表权政策最显著的特点是开始由肯尼迪时期的“保台阻共”政策，向“保台”优先、“阻共”弱化的政策调整。这种政策调整背后，是美国政府再次主张以“继承国”方式处理中国代表权问题。只是在台海双方的坚决反对之下，同时中国国内局势复杂减缓了“重要问题案”短期内无法“保台”的压力，促使美国政府再次走向不预设结论的“研究委员会”方案。自1966年至1968年连续三届联合国大会，意大利等国均向联合国大会提出“研究委员会案”，而约翰逊政府均投票支持该案通过，但该案最终均在以支持中华人民共和国为主体的社会主义国家的反对下，以失败告终。

三、尼克松政府时期的联合国中国代表权政策

1969年1月尼克松继约翰逊后就任美国总统。此时，以中、美、苏为核心的大三角关系已发生重大转变，中苏之间早已由意识形态分歧上升为国家矛盾层面，双方呈剑拔弩张之势。与之相反，中美在共同应对苏联威胁上存在共同利益，尼克松上台后，加速了调整对华政策的步伐。

在中国代表权问题上，由于意大利等国的“研究委员会案”连续在联合国遭遇挫败，1969年的第24届联合国大会，意大利等国并未提出该案。美国政府则继续以“重要问题案”保台，并以23票优势通过。1970年第25届联大对中国代表权问题相关提案表决时，主张恢复中华人民共和国联合国合法席位并驱逐台湾当局代表的“阿尔巴尼亚案”首次获得半数以上国家支持，但在“重要问题案”的“保障”下，“阿案”仍被否决。值得关注的是，在“阿案”表决过程中，与台湾当局有官方关系的65个会员国中，有2国投出赞成票，另有16国投出弃权票。(71)可见，此时美、台支持者内部的投票结构已出现分化，中国代表权问题的解决再次被推到关键时间节点。

与以往处理中国代表权问题的政策不同，美国政府一开始便将工作重点放在劝说台湾当局接受以“双重代表”的“两个中国”方式实现“保台”目的。且为在不利局面下向国际社会表达“诚意”，美国政府自始便主张由中华人民共和国充任安理会常任理事国。

同样，中国代表权问题相关提案的表决结果，使蒋介石也认识到“重要问题案”无法续用。(72)但为争取谈判空间，此时蒋仍致力于美国支持在联合国重提“重要问题案”，并将保住安理会席位作为处理代表权问题的“底线”，其无法接受失去安理会席位的“两个中国”方案。(73)

2月25日，美国总统尼克松在国会发表“国情咨文”，其中对中国代表权政策，尼克松做了如下阐释：

美国愿见中华人民共和国在国际家庭中担当一个建设性的角色。联合国席位的问题，不仅关涉参与与否，更关乎是否应容许北京单方面设定并向国际社会提出参与条件。多年来，曾有尝试剥夺“中华民国”在联合国及其专门机构中会员国资格的企图。我们一直反对这种企图，我们将继续反对这种企图。(74)

尼克松的国情咨文显示，此时美国政府的中国代表权方针是明确的“保台而非阻共”。

3月9日，美国驻台办事机构政务参事费浩伟(Harvey J.Feldman)正式向台当局通报美方“第三案”的原则性设想：“(1)对谁为中国合法政府问题不加判断；(2)对中华民国及中华人民共和国之法律地位及领土主权问题不予明提(盖此事并非联合国所能决定)；(3)案中实质部分可分为两段：一段规定中华民国继续为联合国会员国，另一段则决议准许中华人民共和国入会；(4)不提及安理会席位问题。”(75)美方认为，即便“第三案”表决通过，中华人民共和国仍将因反对“双重代表”安排而拒绝入会。在此情况下，美方可以待中华人民共和国接受大会决议后再作计划为由，设法使安理会对中国代表权问题不采取行动，此即美方对“双重代表案”的最初设想。

可见，此时美国政府对新方案的设想虽建立在“双重代表”基础上，但尚未突破蒋介石的涉及安理会席位的“底线”。蒋介石于3月5日就代表权问题作出指示：“(1)新方案当做策略上之运用固可商议，但亦应以不影响我安理会地位为原则；(2)美助我态度必须明朗坚决。”(76)显示在不影响安理会席位情况下，蒋介石同意同美国讨论“重要问题案”以外的提案。

此时美国国务院与白宫之间在中国代表权具体政策上也存在严重分歧。基辛格(Henry Alfred Kissinger)建议尼克松，不必执意推动易引发争议的“双重代表案”，而应维持既有的“重要问题案”立场，任由台湾当局在联合国代表权问题上遭遇失败，以避免公开背弃旧“盟友”，同时为与中国关系正常化保留余地。(77)对白宫秘密行动尚不知情的美国国务卿罗杰斯(William Rogers)判断，蒋介石可能不会反对美国提出一项在安理会席位上保持沉默的“双重代表案”。因而，为尽量避免台湾当局被驱逐出联合国，美国应该尽快提出包含驱逐台湾当局需三分之二多数规定的“双重代表案”，并为此游说其他国家，争取广泛支持。(78)

5月27日，尼克松与基辛格、罗杰斯就中国代表权问题有过一次重要会谈。在综合基辛格和罗杰斯建议的基础上，尼克松决定对中国代表权问题采取拖延政策。(79)事后可以确定，尼克松采纳拖延策略，除考虑迫使台湾当局接受美方安排外，更重要的是在等待中华人民共和国通过巴基斯坦渠道的回应。

为保密起见，此事只有包括尼克松、基辛格在内的白宫少数几人知道，罗杰斯对此亦不知情。5月28日，尼克松让罗杰斯宣布将美方的决策日期推迟至7月4日。(80)6月2日晚，基辛格收到毛泽东欢迎美国高层访问北京的消息，尼克松又命令国务院将政策公布时间推迟到6周之后，也就是7月中旬。毫不知情的美国国务院一再向台湾当局解释，尼克松之所以对代表权问题迟迟未决，完全是因为知道坚持原案必定失败，而采取新案，台湾当局又不予支持。

美方的回避方针，让台湾当局直至7月初仍未获悉美方中国代表权方案的具体内容，正当台湾当局催促美方早做决策之际，尼克松突然于7月15日宣布，基辛格已从北京秘密访问归来，其本人已接受周恩来邀请，于1972年5月前访问北京。

基辛格访华期间，曾向周恩来谈及中国代表权问题，并表示：“你们将会得到分配给中国的安理会席位，而当你们得到驱逐台湾的三分之二票数时，你们将会是联合国唯一的中国代表。实际上，你们现在就会取得中国的席位。”(81)基辛格的上述释义表明，在秘密访问中国大陆之前，美国白宫对中国代表权问题已经有了决策性意见，即采取将安理会席位让给中国大陆的“双重代表案”与反对驱逐台湾代表的“逆重要问题案”(82)相结合的方式。

尼克松访华消息公布后，罗杰斯于7月19日主动召见沈剑虹，在中国代表权问题上，罗氏一改以往模糊表态，直接表示：如再用以往“重要问题案”应对“阿尔巴尼亚案”必定失败；根据美方洽询结果，如用“双重代表案”而不将安理会席位交归中华人民共和国，亦难通过；如台湾当局愿意放弃安理会席位而仅保留联大会籍，则美方虽认为仍无绝对把握，但愿尽力为之；如果台湾当局不同意此点，因美方深知不将安理会席位交归中华人民共和国的“双重代表案”无通过希望，美方将不愿空试此案，亦无他案可试。(83)

面对美方压迫态度，蒋介石于7月25日再就代表权问题作出指示，内容分为两部分，一部分为对罗杰斯表态的官方答复：其一，同意放弃以往所用的“重要问题案”；其二，同意运用驱逐台湾当局需三分之二多数的“逆重要问题案”；其三，希望美日全力助台击败“阿尔巴尼亚案”。(84)另一部分是对此前双方分歧最大的“双重代表案”及安理会席位问题的答复，台湾当局要求美方必须绝对保密，并不得将此内容列入会议记录，内容如下：“(1)倘各友邦，如美国、日本确认为有提出‘双重代表权案’以击败阿案之必要，我可予以了解，惟切勿在案中提及我在安理会常任理事席位；(2)倘其他国家拟以修正案方式或单独提案方式剥夺我在安理会之合法席位，务期美、日两国切勿参加联署及勿投票支持；(3)我对任何方式之‘双重代表案’均必须发言反对。”(85)按钱复回忆，电文第三点原为“我对任何形式的双重代表案，必须发言并投票反对”，但蒋介石在核定复电时将“并投票”三个字删去(86)，似乎暗示蒋在“双重代表案”上有意留有余地。

蒋介石的指示表明，台湾当局已将继续保有联大席位作为首要目标，唯独在安理会席位问题上，仍留有余地。

8月2日，罗杰斯正式就美国的联合国中国代表权政策发表原则性谈话：“(1)美国支持中华人民共和国进入联合国；(2)反对任何驱逐中华民国或剥夺其在联合国内代表权的行动；(3)安理会席位问题尊重多数会员国意见。”(87)由于罗杰斯安理会席位由“多数会员国决定”的主张，与蒋介石坚持“双重代表案”不能主动提及安理会席位问题的立场不相矛盾(88)，蒋决定除此原则外不再迁就。(89)

但美国不明确安理会席位归属的方针，并未得到广泛响应。截止8月20日，无一国愿意联署美案。(90)经过研议，罗杰斯于9月8日托马康卫向台湾当局转达美方正式向联大提出“复合双重代表案”(91)的决定，同时要求台湾当局默许美国提出此案，并暗中助美拉票。(92)9月10日，台湾当局正式对美方决定作出强硬答复，表示“美此项决定至为不幸”，并正告美方，将安理会席位交归中华人民共和国绝非台湾当局所能接受，台湾当局将在“复合双重代表案”提出后，发表强烈反对意见。(93)

9月16日，台、美之间举行了美方明确表示将提出“复合双重代表案”后的首次会谈。罗杰斯在会谈中称，改提“复合双重代表案”，完全是为争取更多支持，以维护台湾当局“席位”，罗氏同时希望台湾当局能就此案协助美方拉票。(94)

针对代表权问题的新形势，蒋介石于9月18日指示周书楷，考虑到当局在代表权问题上的节节退让并未换取美方坚强支持，美方的“保台”承诺已值怀疑，故主张对代表权问题作两手准备，即在判明提案将遭遇失败的情况下，主动声明退会，以保“政治颜面”。(95)

10月5日，白宫公布了基辛格将二次访华的消息。据台湾当局估计，基辛格二次访华消息公布后，“逆重要问题案”投票前景将发生逆转，赞成票变成60票，反对票增为63票，另有6票弃权。(96)与台湾当局的估票略有出入，截至10月12日，根据美、日两国向各国的“洽商”结果显示，“逆重要问题案”将有58国支持、59国反对，倾向弃权12国，态度不明或缺席1国。(97)无论如何，“逆重要问题案”将遭遇挫折当属各方共识。

联合国大会自10月18日起审议中国代表权问题，至10月25日，中国代表权问题进入最后表决阶段，主张恢复中华人民共和国联合国合法权益的“阿尔巴尼亚案”由于早于美方两案提出，理论上拥有优先表决权，但美国以“逆重要问题案”为一项程序投票，要求优先表决。大会遂将美国动议唱票表决，结果以61票赞成、53票反对、15国弃权、2国缺席获得通过。大会继将“逆重要问题案”付诸表决，结果以55票赞成、59票反对、15国弃权、2国缺席予以否决。(98)

就在“阿尔巴尼亚案”将随之表决之际，美国又提出就“阿尔巴尼亚案”排除台湾部分单独表决动议，企图以此作最后屏障。在一番激烈争论之后，美国动议再付表决，结果51票赞成、61票反对、16国弃权终被否决。至此，一切企图阻止“阿尔巴尼亚案”通过的手段均已用尽，眼见大势已去的周书楷为保全台当局“颜面”，提出程序动议要求发言，宣布“退出”联合国。(99)随后，“阿尔巴尼亚案”付诸表决，并最终以76票赞成、35票反对、17票弃权的巨大优势通过联合国第2758号决议，其中明确规定：“承认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国组织的唯一合法代表，中华人民共和国是安全理事会5个常任理事国之一，决定恢复中华人民共和国的一切权力，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表并立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。”(100)

从尼克松政府时期的中国代表权政策可以看出，面对“重要问题案”及“阿尔巴尼亚案”投票结果的不利局面，“保台”仍是尼克松政府不变的处理中国代表权问题的基本方针。而为了实现“保台”目的，尼克松政府自始便明确表明不再“阻共”，且不得不主动主张将“安理会席位”“让予”中国大陆，以此争取国际社会对美国“保台”政策的支持。而此时的蒋介石也不得不默认美国提出以“保台”为目的的“双重代表”方案。

“保台而非阻共”政策的本质就是联合国内的“两个中国”政策，只是在尼克松政府决意打开对华关系的大背景下，美国政府得以在多大程度上实现“保台”目标，已不再是白宫所考虑的第一要务。

四、美国政府在联合国中国代表权问题上遭遇失败的原因

联合国中国代表权问题的产生，是美国在第二次世界大战后基于冷战思维，罔顾《开罗宣言》《波茨坦公告》等国际条约效力，无理干涉中国内政所致。美国历届政府操纵联合国阻碍中华人民共和国恢复联合国合法席位的行为，始终受到国际社会正义力量的抵制。可以说，美国在联合国中国代表权问题上遭遇挫败是历史的必然。

(一)中共中央在中国代表权问题上的正确决策

中华人民共和国成立后，中共中央处理联合国中国代表权问题的方针并不是一成不变的，而是根据自身及国际形势的发展，采取了不同的应对策略。

中华人民共和国成立之初，为尽快将被人民所唾弃的国民党集团赶出联合国，中共中央将驱逐国民党集团在联合国的代表，并彻底恢复联合国中国合法席位作为外交工作的重要内容之一。1949年10月15日，政务院总理兼外交部长周恩来致电联合国秘书长赖伊及大会主席罗慕洛，声明所谓“中国国民政府代表团”完全无权代表中国，要求联合国立即取消该“代表团”参加联合国的一切权利(101)，从而彻底否定国民党集团代表继续出席联合国大会的合法性。1950年1月19日，周恩来再次致电联合国大会，要求联合国同意中华人民共和国任命的以张闻天为首席代表的驻联合国代表团，赴联合国及其安全理事会参加相关工作。(102)此后，中华人民共和国外交部先后向联合国通报，对联合国大会及其附属机构代表的任命(103)，要求联合国予以承认，并立即驱逐相关机构的国民党集团代表。

正当中华人民共和国全力争取恢复联合国合法席位之际，1950年6月25日，朝鲜战争爆发，该事件成为影响中国代表权问题走向的重要因素。一方面，在苏联缺席安理会情况下，美国先是主导安理会通过“谴责北朝鲜侵略南韩”决议案，随后又通过成立“联合国军司令部”议案；另一方面，朝鲜战争爆发后，美国迅速调整对华政策，派遣第七舰队入侵中国台湾海峡，并决心继续支持退踞一隅的国民党集团。中国人民志愿军抗美援朝后，美国又主导联合国通过诬蔑中国为“侵略者”的议案。(104)

在上述背景下，由于悉知在美国的反对和操纵下，中华人民共和国在短期内无法恢复联合国中国席位，中共中央适时调整联合国中国代表权方针，即以联合国作为孤立美国的外交场所。毛泽东指出，中国在联合国的方针是“团结大多数，孤立极少数”。(105)与此同时，中华人民共和国也通过外交渠道向国际社会申明，中国将继续为恢复联合国中国席位而斗争，但并不急于进入联合国，只要国民党残余势力在联合国及其附属机构一天，中华人民共和国就一天不会进入联合国。

对上述基本方针，国务院总理周恩来与国家主席毛泽东均有专门阐释。1954年10月19日，周恩来在与印度总理尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)会谈时指出：“我们知道，在目前只要美国反对，我们是进不去的，但是这个问题也可以考验已经承认中国的国家是否敢于表达态度。如果美国愿意和平共处，我们不拒绝，否则，我们就孤立美国。所谓孤立，并不是侵犯和伤害美国，而是使美国战争政策孤立，而不是孤立美国人民。”(106)1957年1月27日，毛泽东在省自治区党委书记会议上说：“我们也不急于进联合国，就同我们不急于跟美国建交一样。我们采取这个方针，是为了尽量剥夺美国的政治资本，使它处于没有道理和孤立的地位。不要我们进联合国，不跟我们建交，那么好吧，你拖的时间越长，欠我们的帐就越多。越拖越没有道理，在美国国内，在国际舆论上，你就越孤立。”(107)

事实的确如此，随着中华人民共和国政权的稳固，并在国际社会发挥日益重要的作用，美国排斥中国加入联合国的政策，遭遇越来越多的质疑和挑战，国际上要求恢复联合国中国席位的呼声越来越高，在“一国一票”的联大表决制度下，美国所能控制的票源比例日益下降。这也直接导致了1961年的第16届联合国大会，美国政府被迫将以往所用的“缓议案”调整为“重要问题案”，以此提高表决中国代表权问题的门槛。同时，也是认识到中华人民共和国取代台湾当局恢复联合国合法席位是必然之势，美国政府开始在联合国运作“继承国”“新会员入会”等“两个中国”方案，并一度企图用代表权资格换取中华人民共和国在台湾问题上的让步。对此，国务院总理周恩来明确表示：“一个中国、两个政府”的谬论，实际上是“两个中国”“一中一台”的变种，决不能以牺牲对台湾的领土主权为代价，换取联合国席位。(108)《人民日报》也发表社论表示：“世界上只有一个中国，就是中华人民共和国。台湾是中华人民共和国领土的一部分。联合国中唯一能够合法地代表中国的，只有中华人民共和国政府。任何其他人都不能以任何名义代表中国或者中国领土的一部分在联合国中占有席位。‘两个中国’也好，‘一个中国、一个台湾’也好，‘联合国托管台湾’也好，所谓向联合国大会派遣‘观察员’也好，‘分段表决’也好，万变不离其宗，都是为了实现一个目的，就是在联合国中保留蒋介石集团。这是绝对不行的。联合国在恢复中国的合法权利的同时，必须把蒋介石集团从联合国的一切机构中驱逐出去。这不是两件事，而是一件事的两个方面，两者必须一道解决。”(109)

正是在中共中央不急于进入联合国，并运用联合国中国代表权问题揭露美国在国际社会制造“两个中国”阴谋的方针下，美国在联合国内外所面临的压力越来越大，并最终不得不面对在中国代表权问题上的彻底失败。

(二)国际社会对中华人民共和国合法诉求的支持

在中华人民共和国寻求恢复联合国中国合法席位的斗争历程中，从来不缺乏国际正义力量的支持。中华人民共和国成立之初，以苏联为首的社会主义国家是支持中华人民共和国恢复联合国合法席位最稳定的力量。朝鲜战争爆发前，为支持中华人民共和国在联合国的合理诉求，苏联甚至不惜以主动退出联合国安理会及其附属机构为“策略”运用，迫使美西方国家在“中国代表权问题”上让步。

进入1950年代中期，随着中华人民共和国政权的稳固，以及在日内瓦会议、万隆会议所发挥的不可替代的作用，中华人民共和国的国际地位显著提高，联合国不能缺少中华人民共和国的参与，越来越成为国际社会的共识。相反的，美国政府罔顾现实，顽固阻止中华人民共和国恢复联合国合法席位的政策日趋孤立。

至1950年代末，正是在亚非新兴独立国家的支持下，美国政府用以阻碍中华人民共和国恢复联合国合法席位的“缓议案”遭遇失败，从而迫使美国政府改用“重要问题”方式，继续阻止中华人民共和国恢复联合国合法席位。即便如此，国际环境正朝着有利于中华人民共和国的方向发展成为不争的事实。1964年1月中法建交，直接影响了非洲法属殖民地国家的投票立场。1965年的第20届联大，支持中华人民共和国恢复联合国合法席位的“阿尔巴尼亚案”投票，赞成与反对国家首次出现47对47的平票。与上一年相比，改变投票立场的有20国，其中14国为非洲国家。(110)

1966年第21届联大以前，美国在公开场合持续将中国大陆描绘为“侵略者”，声称中华人民共和国没有资格进入联合国。但在此之后美国态度日渐模糊，并仅将不排除台湾在联合国席位作为允许中华人民共和国进入联合国的先决条件。(111)美国政府对联合国中国代表权态度的调整，无疑是国际社会给予中华人民共和国正义支持的直接体现。

此外，从投票结果上看，以苏联为首的社会主义国家是支持中华人民共和国恢复联合国合法席位最稳定的票源，而亚非新兴独立国家的不断崛起与支持，则进一步让世界看清美国操纵联合国制造“两个中国”的真面目，加速了中国代表权问题解决的步伐。进入1960年代，以法国为首的西方国家对华政策的转变，显示了西方阵营在对华关系问题上的日现分裂，预示了美国顽固阻止中华人民共和国恢复联合国合法席位必将遭遇失败的结局。

(三)两岸在坚持一个中国立场上“殊途同归”

自1950年联合国“中国代表权问题”产生后，以蒋介石为首的国民党当局同样反对美国政府在联合国及其附属机构中制造“两个中国”，并始终宣称只有国民党当局才是代表中国的“唯一合法政府”。

国民党当局上述立场，决定了台、美之间在中国代表权问题上既有共同利益，也存在矛盾分歧。一方面，国民党当局在中国代表权问题上需要美国的支持，只有如此，才能继续在联合国中占有中国席位。而占有联合国中国席位，对败退台湾的国民党当局而言意义重大，其不仅有利于延续国民党当局在国际上宣称继续代表“中国”的地位、阻止中华人民共和国国际影响力的扩大，同时对维系岛内民心、士气亦有不可替代的作用；另一方面，国民党当局又无法接受美国任何试图突破其“法统”诉求的主张。在蒋介石看来，美国在联合国的“两个中国”方案，本质上是迫使台湾当局承认只能代表其实际控制的台澎地区，是美国欲促成“台湾独立”的第一步，一旦在联合国形成“两个中国”局面，“台湾问题国际化”及“台湾独立”等问题就会接踵而至。因此，蒋介石不遗余力地对美方任何形式的“两个中国”安排予以坚决抵制。

自1960年代台湾当局在“代表权问题”上屡现危机以来，为避免在联合国造成“两个中国”并存局面，同时也为继续在国际上标榜自己作为“全中国唯一合法政府”的身份起见。以蒋介石为首的台湾当局，每每以不惜主动退出联合国的决绝态度，拒绝美方任何基于“两个中国”或可能导致“两个中国”局面的方案设计。事实证明，无论是台美之间围绕“重要问题案”的交涉，还是有关“研究委员会”方案的博弈，蒋介石在代表权问题上的坚定立场，均在对美交涉过程中发挥了实际效用。

美国务卿腊斯克在回忆此段历史时坦承，美国推行“两个中国”的努力事实上是徒劳的，因为根本没有实现的可能。(112)而1972年2月，美国在《中美联合公报》中声明：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议”一节(113)，正是对两岸一直以来所持有的“一个中国”立场共识部分的体现和肯定。

综观20余年的联合国代表权之争，不仅仅是作为当事方的国共双方之间的竞争，更是美苏冷战交锋背景下各方利益交织的体现。正如曾任台北“外交部长”的沈昌焕所言：联合国是国际政治的一面镜子，它反映世界一切的利害冲突与矛盾。(114)在坚持“反共”立场，维护台湾当局在联合国的“代表权”问题上，美台之间具有共同的政治利益和目标。但在维护国家主权统一，避免国家主权分离立场上，国民党当局又与中国大陆殊途同归，客观上呈相互支持之势。

五、结语

自1949年两岸分离以来，中国大陆始终坚持世界上只有一个中国，即中华人民共和国，台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。正是了解中华人民共和国坚定拒绝任何“两个中国”的安排，自1960年“缓议案”出现危机后，美国历届政府均尝试以此为说辞，说服台湾当局单方面接受联合国内的“两个中国”安排。美国的意图是，只要台湾当局接受联合国“两个中国”安排，中华人民共和国便会因台湾当局继续存在于联合国而拒绝入会，进而达到排斥中华人民共和国于联合国之外的目的。

但对已占有联合国中国席位的台湾当局而言，即便美国是出于“保台”目的的政策调整，也是其难以接受的。为继续在岛内及国际社会标榜自己才是“全中国的合法代表”，以蒋介石为首的台湾当局同样拒绝联合国内任何形式的“两个中国”安排。这便造成一种现象，即在联合国等国际组织中，中华人民共和国及其支持者反对分裂中国的坚定立场，成为台湾当局抗争美国“两个中国”安排的强大助力。

通过“重要问题案”十年间美国历届政府的中国代表权政策可见，“保台”是其不变的政策核心。但“重要问题案”并非美国政府在此期间唯一的“保台”政策选项，正如肯尼迪所言，“重要问题案”对美国政府而言属消极性方案，促使台湾当局接受联合国内的“两个中国”安排，进而单方面造成联合国内的“两个中国”僵局，是美国历届政府实现“保台”目的的理想出路。只是在海峡两岸的坚决反对和抵制之下，在国际社会对一个中国原则日益广泛的支持之下，美国的联合国“两个中国”企图只能以失败告终。

注释：

①所谓“缓议案”，即自1951年第6届联大开始，美国每年向联合国大会提出暂缓讨论中国代表权问题议案，使中国代表权有关提案无法在联合国大会实质讨论。

②所谓“重要问题案”，即自1961年第16届联合国大会开始，美国援引联合国宪章第18条第2款内容，主张将中国代表权问题视为“重要问题”，有关中国代表权问题的任何提案，均需会员国三分之二多数票表决。

③美国政府主张以中国大陆坚持“一个中国”立场为“策略”运用，在中国大陆不可能接受联合国“两个中国”局面的前提下，寻求台湾当局同意在任何情况下均不主动退出联合国，从而达到排斥中华人民共和国于联合国之外的目的，即美国政府所谓的只要台湾当局接受联合国“两个中国”安排，中国大陆就会因台湾当局继续存在于联合国而拒绝入会。

④即美国联合国中国代表权政策遭遇失败危机的1961年、1966年及1971年三个关键时间节点。有关1961年肯尼迪政府联合国中国代表权政策的代表性研究为牛大勇《肯尼迪政府与1961年联合国的中国代表权之争》，《中共党史研究》2000年第4期。有关1966年约翰逊政府中国代表权政策的代表性研究包括陈长伟《约翰逊政府对联合国中国代表权问题政策之研究》，《中共党史研究》2006年第3期；姚百慧《约翰逊政府与中国在联合国的代表权问题——以1966年研究委员会提案为中心的讨论》，《首都师范大学学报》2006年第6期；刘子奎《美国与1966年联合国中国代表权问题》，《当代中国史研究》2007年第6期；丁志远《美国政府与台湾当局围绕1966年中国代表权问题的交涉》，《台湾历史研究》2023年第4期。对1971年尼克松政府中国代表权政策的代表性研究包括吕迅《尼克松政府1971年联合国中国代表权之失》，《国际论坛》2006年第6期；吕迅、吕菲《美国政府与一九七一年联合国中国代表权之争》，《中共党史研究》2007年第1期；张绍铎《美国与联合国中国代表权问题(1970年10月至1971年10月)》，《当代中国史研究》2007年第6期；赵璐《尼克松政府与联合国中国代表权问题(1969-1971)》，《历史教学》2008年第8期；温强《尼克松政府对“中国代表权”问题的评估和政策》，《中山大学学报》2010年第5期；丁志远《1971年美国与台湾当局在联合国中国代表权问题上的有限“合作”》，《台湾研究集刊》2021年第1期。既有研究成果在阐释逻辑上多认为美国政府在上述时间节点酝酿调整中国代表权政策，源于1960年、1965年及1970年在中国代表权相关提案表决时，美方提案均在不同程度上面临失败危机。

⑤南京大学台湾研究所编：《海峡两岸关系日志》，九州出版社1999年版，第95页。

⑥《关于联合国代表权问题因应方策讨论会记录》(1961年3月24日)，台北，“中研院”近代史研究所档案馆藏(以下藏所从略)，“外交部”档案，805/0081。

⑦即主张中华人民共和国与台湾当局同时在联合国拥有席位的“两个中国”方案。

⑧《美驻台大使馆参事欧思本与条约司刘司长谈话纪要》(1961年2月21日)，“外交部”档案，805/0081。

⑨《美驻台大使馆参事欧思本与台北外交部次长王之珍谈话纪要》(1961年3月3日)，“外交部”档案，805/0081。

⑩《腊斯克国务卿与叶大使公超会谈简要记录》(1961年3月17日)，“外交部”档案，805/0081。

(11)《外交部对腊斯克与叶公超3月17日及22日谈话相关拟议的训令》(1961年4月1日)，“外交部”档案，805/0081。

(12)所谓“继承国”方案，即美国政府谋求在联合国通过一项决议案，宣称中国的联合国席位有两个继承者，两个继承者均应在大会中有代表权，本质上为联合国“两个中国”方案。

(13)"Memorandum from the President's Special Assistant for National Security Affairs(Bundy)to President Kennedy," June 26,1961,ForeignRelations of United States(FRUS hereinafter),1961-1963,Vol.22(Washington,D.C.:Government Printing Office,1996),pp.83-84.

(14)程序性问题过半数选票即可票决，一旦被认定为重要问题则需要三分之二多数票决。

(15)《关于联合国大会我代表权问题中美会商情形之节要(三)》，“外交部”档案，640/90001。

(16)"Letter From President Kennedy to President Chiang," July 14,1961,FRUS,1961-1963,Vol.22,p.95.

(17)《蒋介石日记》(手稿本)，1961年7月22日，上星期反省录。

(18)《蒋介石日记》(手稿本)，1961年7月19日。

(19)《驻美大使馆致台北外交部电》(1961年7月25日)，“外交部”档案，640/0065。

(20)"Memorandum of Conversation," July 28,1961,FRUS,1961-1963,Vol.22,pp.99-101.

(21)"Memorandum of Conversation," July 31,1961,FRUS,1961-1963,Vol.22,pp.102-103.

(22)《陈诚访美专辑》(1961年8月2日)，台北，“国史馆”藏(以下藏所从略)，陈诚“副总统”文物，00801010900008007。

(23)该案意在由联合国筹组一“委员会”，研究中国代表权问题，并于下届联大开会时提出研究报告，作为寻求解决中国代表权问题的重要参考。按美方设想，此一方案可达延搁讨论中国代表权问题之效。

(24)《外交部沈部长与美国驻华大使庄莱德谈话简记》(1961年8月16日)，“外交部”档案，805/0010。

(25)"Memorandum from the President's Special Assistant for National Security Affairs(Bundy)to President Kennedy," August 22,1961,FRUS,1961-1963,Vol.22,p.127.

(26)《关于联合国大会我代表权问题中美会商情形之节要(三)》，“外交部”档案，640/90001。

(27)此时台美之间的另一个主要矛盾是外蒙古入会问题，台湾当局出于“立场”原因，坚持否决外蒙古入会。但因外蒙古入会与非洲国家毛里塔尼亚入会捆绑表决，一旦台湾当局否决外蒙古入会，势必引起苏联否决毛里塔尼亚入会的报复行为，进而引起非洲法语国家不满，并最终对台湾当局的“代表权问题”产生不利影响。

(28)《蒋廷黻致台北外交部电》(1961年8月22日)，陈红民、傅敏主编：《美国哈佛大学燕京图书馆藏蒋廷黻资料》第12册，广西师范大学出版社2015年版，第36页。

(29)《美国所拟组设中国代表权问题研究委员会方案说帖》，“外交部”档案，640/0065。

(30)"Memorandum from Secretary of State Rusk to the Representative to the United Nations(Stevenson)," September 13,1961,FRUS,1961-1963,Vol.22,p.136.

(31)《沈昌焕致台北外交部电》(1961年9月30日)，“外交部”档案，805/0083。

(32)《外交部王次长与美国驻华大使馆林乃德参事谈话简记》(1961年11月6日)，“外交部”档案，640/0065。

(33)《蒋介石日记》(手稿本)，1961年11月11日，上星期反省录。

(34)《台北外交部致蒋廷黻电》(1961年11月17日)，陈红民、傅敏主编：《美国哈佛大学燕京图书馆藏蒋廷黻资料》第13册，第164页。

(35)《美大使庄莱德与许次长谈话简记》(1961年11月28日)，“外交部”档案，805/0010。

(36)《纽约代表团致台北外交部电》(1961年12月4日)，陈红民、傅敏主编：《美国哈佛大学燕京图书馆藏蒋廷黻资料》第13册，第427页。

(37)《代表团致台北外交部电》(1961年12月8日)，“外交部”档案，805/0084。

(38)《蒋廷黻致台北外交部电》(1961年12月12日)，“外交部”档案，805/0084。

(39)“外交部国际组织司”：《“中华民国”出席联合国大会第十六届常会代表团报告书》，台北，“外交部国际组织司”1962年版，第47页。

(40)“外交部国际组织司”：《“中华民国”出席联合国大会第十七届常会代表团报告书》，台北，“外交部国际组织司”1963年版，第53页。

(41)“外交部国际组织司”：《“中华民国”出席联合国大会第十八届常会代表团报告书》，台北，“外交部国际组织司”1964年版，第52页。

(42)《美国对中国大陆的政策》(美国参议院外交委员会听证会纪要，第89届国会第2次会议)，第3-16页；转引自包义文《新开端：加拿大与中华人民共和国(1949-1970)》，河南人民出版社1995年版，第156页。

(43)"Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson," May 14,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30(Washington,D.C.:Government Printing Office,1998),p.302.

(44)"Memorandum From the President's Special Assistant(Komer)to President Johnson," April 19,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.285.

(45)陈长伟：《约翰逊政府对联合国中国代表权问题政策之研究》，《中共党史研究》2006年第3期，第33页。

(46)"Memorandum from the Assistant Secretary of State for International Organization Affairs(Cleveland) to Secretary of State Rusk," November 5,1964,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.122.

(47)"Action Memorandum from the Assistant Secretary of State for International Organization Affairs(Sisco)to Secretary of State Rusk," April 27,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,pp.290-291.

(48)"Memorandum from the President's Special Assistant(Rostow)to President Johnson," April 30,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.294.

(49)此时加拿大政府主张提出“一中一台”方案处理中国代表权问题，该案与美方“继承国”方案的区别在于，加案明确提出将安理会席位归中华人民共和国所有，此点为美方所不能接受。

(50)"Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson," May 14,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,pp.302.

(51)"Telegram from the Embassy in the Republic of China to the Department of State," July 5,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.349.

(52)《蒋介石接见美国务卿腊斯克谈话记录》(1966年7月4日)，台北，“国史馆”藏(以下藏所从略)，蒋经国“总统”文物，00501020500099007。

(53)"Telegram from the Mission to the United Nations to the Department of State," October 4,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.404.

(54)"Memorandum from the Assistant Secretary of State for International Organization Affairs(Sisco) to Secretary of State Rusk," September 13,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,pp.387-388.

(55)"Circular Telegram from the Department of State to Certain Posts," September 16,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.390.

(56)《国务院管理系统史》，第10章，第33-35页；转引自包义文《新开端》，第130页。

(57)"Memorandum from Alfred Jenkins of the National Security Council Staff to the President's Special Assistant(Rostow)," November 2,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.409.

(58)"Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson," November 5,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,pp.418-419.

(59)"Telegram from the Department of State to the Embassy in the Republic of China," November 10,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,pp.428-430.

(60)"Telegram from the Department of State to the Mission to the United Nations," November 11,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.431.

(61)《蒋介石日记》(手稿本)，1966年11月12日，上星期反省录。

(62)《蒋介石日记》(手稿本)，1966年11月13日。

(63)沈锜：《我的一生：沈锜回忆录(五)》，台北，联经出版事业公司2000年版，第246、247页。

(64)该草案已于15日按台湾方面意见删除具体提及台海双方的字样。

(65)《驻纽约代表团致台北外交部电》(1966年11月16日)，蒋经国“总统”文物，00501020500171002。

(66)《驻纽约代表团致台北外交部电》(1966年11月19日)，“外交部”档案，632.9/89035。

(67)《蒋中正接见马康卫谈话记录(1966年11月23日)》，蒋经国“总统”文物，00501020500087001。

(68)"Circular Telegram From the Department of State to Certain Posts," November 23,1966,FRUS,1964-1968,Vol.30,p.453.

(69)“外交部国际组织司”：《“中华民国”出席联合国大会第二十一届常会代表团报告书》，台北，“外交部国际组织司”1967年版，第58页。

(70)《蒋介石日记》(手稿本)，1966年11月30日。

(71)王正华编：《“中华民国”与联合国史料汇编·中国代表权》，台北，“国史馆”2001年版，第485、486页。

(72)《蒋介石日记》(手稿本)，1970年11月3日。

(73)《蒋介石日记》(手稿本)，1970年12月22日。

(74)Richard M.Nixon,U.S.Foreign Policy for the 1970's:Building for Peace—A Report to the Congress,February 25,1971(U.S.Government Printing Office,1971),p.108.

(75)《美国务院官员就联大我代表权问题美方新案构想向本部国际组织司作简报记录》(1971年3月9日)，“外交部”档案，640.4/92002。

(76)《台北外交部致驻美周大使电》(1971年3月15日)，“外交部”档案，640/90073。

(77)"Memorandum from the President's Assistant for National Security Affairs(Kissinger)to President Nixon," May 26,1971,FRUS,1969-1976,Vol.5,UN,1969-1972(Washington,D.C.:Government Printing Office,2004),p.687.

(78)"Memorandum from Secretary of State Rogers to President Nixon," undated,FRUS,1969-1976,Vol.5,UN,1969-1972,pp.688-689.

(79)"Meeting among President Nixon,Secretary of State Rogers,and the President's Assistant for National Security Affairs(Kissinger)," May 27,1971,FRUS,1969-1976,Vol.5,UN,1969-1972,pp.691-700.

(80)"Telegram from the Department of State to the Embassy in the Republic of China," May 29,1971,FRUS,1969-1976,Vol.5,UN,1969-1972,p.703.

(81)《基辛格与周恩来会谈记录》(1971年7月10日)，张曙光、周建明编译：《中美解冻与台湾问题——尼克松外交文献选编》，香港，香港中文大学出版社2008年版，第249页。

(82)所谓“逆重要问题案”即主张驱逐台湾当局需联合国三分之二多数票同意。

(83)《沈剑虹致台北外交部电》(1971年7月19日)，“外交部”档案，640/90074。

(84)《外交部长周书楷致沈剑虹电》(1971年7月25日)，“外交部”档案，640/90074。

(85)《外交部长周书楷致沈剑虹电》(1971年7月25日)，“外交部”档案，640/90074。

(86)钱复：《钱复回忆录》，台北，天下远见2005年版，第70页。

(87)"Text of Secretary of Roger's Statement on China," Facts on File Yearbook,Vol.31(New York:Fact on File,Inc,1972),No.1605,July 29-Aug 4,1971,p.581.

(88)《蒋介石日记》(手稿本)，1971年8月26日。

(89)《蒋介石日记》(手稿本)，1971年8月25日。

(90)《刘锴致台北外交部电》(1971年8月20日)，“外交部”档案，640/90034。

(91)“复合双重代表案”即明确在案文中写明将安理会席位“让予”中国大陆的“双重代表案”。

(92)《外交部周部长接见美国马康卫大使谈话记录》(1971年9月8日)，“外交部”档案，640/90054。

(93)《台北外交部致刘锴电》(1971年9月10日)，“外交部”档案，640/90046。

(94)《外交部长周书楷致台北外交部陈次长电》(1971年9月16日)，“外交部”档案，640/90031。

(95)王正华：《“中华民国”与联合国史料汇编·中国代表权》，第580页。

(96)钱复：《钱复回忆录》，第156页。

(97)《代外交部长陈飞雄与马康卫谈话记录》(1971年10月13日)，“外交部”档案，640.635/90003。

(98)“外交部国际组织司”：《“中华民国”出席联合国大会第二十六届常会代表团报告书》，台北，“外交部国际组织司”1972年版，第105、106页。

(99)《联大第26届常会审议中国代表权案情形》，“外交部”档案，640/90024。

(100)"Restoration of the lawful rights of the People's Republic of China in the United Nations," A/RES/2758(XXVI),1971-10-25,http://gffgg5bb89c5f412d477bs6b6kvoqo0q066v0k.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/record/192054?ln=en&v=pdf，2024年10月2日。

(101)《周恩来外长向联合国声明：国民党反动残余政府无权代表中国》，《人民日报》，1949年11月16日，第1版。

(102)《周恩来总理、李克农副外长分别就我任命张闻天为我驻联合国首席代表致函联合国及其复函》(1950年1月19日)，中华人民共和国外交部档案馆藏，113-00011-03。

(103)如任命冀朝鼎为出席联合国经社理事会代表，孟用潜为出席联合国托管理事会代表，苏幼农为出席万国邮政联盟代表，李强为出席国际电讯联盟的中国理事。

(104)《关于联合国非法通过诬蔑我国的决议的声明》，《人民日报》，1951年2月3日，第1版。

(105)熊向晖：《我的情报与外交生涯》，中共党史出版社2006年版，第369页。

(106)《周恩来年谱(1949-1967)》上卷，中央文献出版社1997年版，第421页。

(107)熊向晖：《我的情报与外交生涯》，第356页。

(108)熊向晖：《我的情报与外交生涯》，第359页。

(109)《美国阻挠恢复中国在联合国合法权利必将失败》，《人民日报》，1964年12月4日，第4版。

(110)刘志攻：《“中华民国”在联合国大会的参与：外交政策、国际环境及参与行为》，台北，台湾商务印书馆1985年版，第145-146页。

(111)《联合国代表权问题》，台北《联合报》，1970年11月22日，第2版。

(112)转引自陈毓钧《一个中国与台北—华府—北京》，台北，环宇出版社1996年版，第4页。

(113)梅孜主编：《美台关系重要资料选编》，时事出版社1997年版，第54页。

(114)王正华主编：《“中华民国”与联合国史料汇编·中国代表权》，第284页。