摘要：推进中国基层治理创新，应在制度与法治硬约束的背后，形成文化的柔性引导，这主要是因为“文化”渗透于治理的推进者、治理的承受者、治理的纽带、治理的绩效以及治理的环境之中，可谓治理的精神内核。基于“基层”之治理现状，要积极采取诸如情感共鸣、价值引领、仁孝博施、教育沁润和互助共荣等举措。最后，还应从制度实施奠基于文化之上、文化发展不能为文化而文化、核心价值日常化为行动信条三大文化发展战略来改进基层治理。
关键词：治理；文化；基层治理
中国的治理无论是从层级还是内涵的角度来看，基层治理都是其重要的组成部分。因此，基层治理创新应是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的题中之义。问题的关键在于如何推进基层治理创新。不少论者强调从制度、法治的视角来进行，这一点当然是毋庸置疑的。但是，基于中国治理在方法上陷入“运动论”、“专项论”、“特事论”、“结果论”等误区[1]，仅从制度与法治这两翼来着力未必能扭转这种现状。我们认为，在制度与法治硬约束的背后，还应形成文化的柔性引导。为此，要不断探索促动中国基层治理创新的文化路径。
1.文化：治理的精神内核
中国的基层治理被学者称为国家治理体系中的“草根治理”，是“国家治理的前沿和末梢。它是检验一个国家治理绩效高低的重要变量。对于单一制国家体制来说，基层治理状况甚至决定了整体治理能力的水准”[2]，发挥着基础性的作用。我们认为，基层治理的核心首先是“治理”，其次才是“基层”。不管如何定义“治理”，如何强调其与传统统治、管理的区别，作为运行中的“治理”而言，总是离不开五大要素：治理的推进者、治理的承受者、治理的纽带、治理的绩效以及治理的环境。当我们从文化维度来观察“治理”状况时，在“治理”的表象之下，其实都渗透着“文化”。可以说，“文化”是“治理”的精神内核。
（1）治人者之德性
我们借用孟子的话把治理的推进者称之为“治人者”。从一般的常识来看，要实现合理的、好的“治理”，它首先要求“治人者”具备相应的德性与能力，这在东西方的古代思想教义中表现尤为突出。在儒家的思想世界中，对政治采取了一种德性理解的方式。德性化政治要求其从政者都是“文质彬彬”的“君子”。如何成为有德有位的“君子”？关键在于修身。《礼记》中“大学篇”对此有缜密的安排：正心、诚意是“修身”的心理训练，保证“修身”的趋善取向；格物、致知是“修身”的具体途径，保证“修身”的知性水平；“修身”的效果检验或者说“修身”的事功取向，必须在三个由近及远、由小及大的领域即“家”、“国”与“天下”中实实在在的锤炼与展现。古希腊思想家柏拉图的著名主张是“哲学王”，强调统治者的“哲学”修为，突出“治人者”应具有高尚的灵魂。亚里士多德希望实现“至善”的城邦，其前提是要有公正品性的城邦管理者。当今中国主张建设廉洁政府，为此要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。“清正”、“清廉”与“清明”，从本质上说都是一种德性的价值取向。强调“治人者”的德性标准，就是强调“治理”必须是合乎“伦理”的，必须深刻认识到，“伦理远不是治理这块蛋糕上一点樱桃，而是治理不可分割的部分”[3]。
（2）被治者之素养
强调“治人者”的德性提升，并不是要忽视或者排斥“被治者”的基本素养。从儒家的教义来看，虽然有“民可使由之，不可使知之”（《论语•泰伯》）之说，但它从来也没有忘记对“被治者”的教化，这在本质上就是对“被治者”的素养提出了相当的要求。“正人先正己”，突出的是道德教化；学礼好乐，重视的是礼乐教化；敬天孝亲，贯彻的是宗教性教化。[4]作为“社会政治动物”的公民，亚里士多德认为，他们不仅要了解德性是什么，重要的是使自己具备“节制、勇敢、公正”之德性。在强调公民广泛参与政治的当今社会，如何发挥建设性的公民力量来促进合理、公正的公共政策的形成与实施，一个重要的途径就是必须使他们具备自治独立、自信包容、自主负责的公民精神。这里需要强调的是，公民精神之养成与公民力量之彰显，是一个渐进的过程，不能因为它们相当的弱小，就成为不为其提供相应渠道的借口。当然，进行长期而必要的公民教育是不可或缺的，使他们知道“怎样在制度内活动，如何处理与制度的关系。使了解某些政府活动的必要性，消除公民抵抗政府的不良情绪，真诚地寻找行之有效的与公民开展合作的方式”[5]。
（3）制度的文化性
制度作为“治理”的常规性管道，历来倍受尊崇。在现实政治过程中，制度为何总是无法真正落实？为何常常达不到预期的效果？一味企求改进制度本身，并不能改变这种态势，这就要反思：是否存在“制度”的非制度依赖问题？从D•C•诺斯的代表性论文《制度变迁的理论》来看，他将约束人们相互交往与合作的制度，分为正式制度、非正式制度和实施机制。那些被权力机关制定出来的被执行的（正式）制度，之所以不能令人满意，还受到人们在社会交往与合作中无意识形成的意识形态、价值信念、道德观念、风俗习惯等的制约。方兴未艾的新制度主义就是要告诉时人：制度是历史、社会、生活的产物。因此，“治理”的制度运行，就不单纯是“制度”自身的问题。当然，“制度”也不是任人摆布的木偶，它总是要接受伦理的检验。这就提出一个“制度”好坏的问题。在罗尔斯那里，“制度”的好坏必须首先根据公正来判断。一个本身显失公正的制度，本身就是制造社会不公的渊薮。其次，社会的活力与人的创造精神是否得以显现，也是对制度的重要考验。所有这些，决非一个“制度”所能了结。
（4）绩效非唯物论
“治理”的效果如何，一方面受制于前述各个方面，另一方面也必须从国家与社会的发展观来审视。以经济发展为中心的战略，使“经济”成为压倒性的社会主角，“经济”性的标准成为衡量一切举措有效与否的刚性原则。“经济唱戏，文化搭台”，将“治理”绩效套上“经济”这一“紧箍咒”。当经济发展出现偏颇或者陷于滞胀状态时，其原因未必只是经济性的。可以说，经济性原因不过是直接的、肤浅的原因，真正限制经济合理发展的其实是一国的主导性发展观。从单一发展、多面发展，最后到全面协调可持续发展，发展观的逻辑演进本身就说明经济发展岂非“经济”一家之言！那种长期将“文化”作为推动经济发展举措的附属之物，不仅损害了文化健康而理性的成长，而且也无视或者妨碍了文化对经济的内在推动和深层次影响。新加坡的经验就是最好的证明。李光耀认为，“在衡量生产和竞争力时，除了存在标准的经济尺度外，一些隐性因素（比如文化、宗教和其他民族特征与民族气质）也会对结果产生影响”。他甚至觉得，“最后国家经济是成功还是失败，取决于其国民会采取什么样的行动。我们很幸运，因我们的文化背景很好，我们崇尚节约、勤奋、孝顺和忠于家庭，最重要的是我们尊重学问和学习”。[6]
（5）治理的社会性
当我们从更为宏大的社会背景来评估乃至于改善治理状况时，不少论者聚焦于治理与社会资本之关系。罗伯特•D•帕特南的名著《民主运转起来》，将致力于治理的社会组织所表现出来的诸如信任、规范和网络等特征称之为“社会资本”。在意大利地方政治过程中，“各种自发形成的合作性组织如合唱队、合作社、体育俱乐部等构成了公民参与的网络，促进了社会信任和合作，加强了公民的横向联系，有助于打破垂直和等级社会结构，而后者正是专制体制的社会基础”[7]。当今中国社会出现的道德缺失与危机，微观表征为实实在在的社区治理中“德性困境”，“德性”也就是促进社区良性发展亟需的公共精神，而公共精神正是由“信任”、“网络”与“规范”所组成的德性体系。[8]从宽泛的意义上说，“社会资本”与“公共精神”其实是一种“文化共识”。推进中国基层治理创新“最为重要的支点”恰恰就在于“培育出具有广泛社会认同的文化共识”，因为“没有基本的社会价值认同与相互包容的文化共识，就难以在基层形成感召力与社会凝聚力，基层治理的集体力量和整体效能就难以发挥”。[9]
2.创新基层治理的具体文化举措
既然“文化”是“治理”的精神内核，那么改进“基层”的治理现状除了在制度完善与法治完备方面努力外，更应在文化层面积极有为。在全面深化改革推动现代化建设的艰难历程中，如果我们的“人民缺乏能够赋予先进制度以生命力的广泛的现代的心理基础，如果掌握和运用先进制度的人本身心理、思想、态度和行为上还没有经历一场现代性的转变，那么失败和畸形发展就是不可避免的”[10]。因此，我们必须通过各种文化举措来促动人民实现“现代性的转变”，实现基层治理的和谐与公正。重庆市长寿区江南街道（以下简称“江南街道”）自2009年便施行“以文化人、以德治街”的治理理念，就是从“文化”视角来实现善治的典型实例 。
（1）情感共鸣
治理是否中乎人心，应从最能引起人们共鸣的情感入手。情感又可以从人情、人欲两个方面来考察。关于“情”与“欲”，中国古人有“七情六欲”之说。《礼记•礼运》明确指出：“七情：喜怒哀惧爱恶欲。六欲：生死耳目口鼻。”民众的情绪表达、兴趣取向与生理需要，都是进行治理必须切实体察的。孔子认为，统治者对人之“大欲”与“大恶”尤其要放在心上：“饮食男女，人之大欲存焉。死亡贫苦，人之大恶存焉。”（《礼记•礼运》）统治者只有充分虑及人的基本情欲，从而制定相应的举措，才可能使社会正常运行，也才可能使一姓之统治得以存续，这就是韩非子说的：“凡治天下，必因人情。人情者，有好恶，故赏罚可用，赏罚可用，则禁令可立而治道具矣。”（《韩非子•八经》）中国的重民政治传统，其实就是建立在人人相感的“情”、“欲”之心理基础上的。基层治理正因为它是“基层”的，所以最能触及民众的“情”与“欲”；正因为它最能触及民众的“情”与“欲”，所以最能反映国家治理的真实状况。民众的“情”与“欲”在基层表现为种种鲜活而迫切的民生问题。江南街道针对民众面临的就业、就医、子女入学、贫残弱生活、融入城市角色转换等五大难题，想民之所想，急民之所急，忧民之所忧，采取了多项行之有效的措施。为了解决贫残弱等群体生活难的问题，他们就采取了城镇低保、就业补贴、大龄人员困难补助、临时救助、专项救助、残疾人救助等多种方式。正是因为积极实施了深中民众“情”“欲”的各种举措，才使一个曾经集体闹访和越级上访事件时有发生的街区的治理状况大为好转。可以引以为证的是，托克维尔很早就观察到了“民情”对于民主治理体制的重要性：“我确信，最佳的地理位置和最好的法制，没有民情的支持也不能维护一个整体；民情能减缓最不利的地理环境和最坏的法制的影响。”[11]
（2）价值引领
“治理”始终是关于“人”治理，“人”所具有的各种“情”“欲”及群居本性就决定了：“治理”必须实现个人与社会的价值。人们“应当通过社会价值的追求和选择，去升华和提升现实具体个人的价值追求境界和价值选择层次”[12]。由此可见，“价值”是人何以为“人”的问题。中国古代思想家争论不休的“性善”与“性恶”问题，本质上就是人何以异于禽兽的价值难题。争论的结果并不重要，重要的是它警戒统治者应以扬善抑恶来检验自己的言行和施行各种举措。“价值”不能仅停留在玄妙的层次，“价值”不仅是一个社会可以仰望的“星空”，更应是鞭策每个人不断警省的“天良”。“价值”就“顶天”而言，是无法言说而必须捍卫的“尊严”；就“立地”来说，是感受多样而必须追求的“幸福”。当今中国的基层治理由于应对各种繁难的改革与发展问题，忽视了文化的核心即价值对于实现社会安宁的引领。农村基督教文化之所以盛行，从根本上说是它在一定程度上填补了农民的信仰空白。[13]没有精神信仰和价值引领的基层治理，最终可能会造成基层的精神荒漠。这一“治理”的“精神危机”，已经引起政府与民众的重视。有的论者认为，应通过传统儒家的复兴来实现国家治理精神的重建。[14]应该妥当发挥儒家文化对中国农村基层治理的影响。[15]江南街道力倡学习与实践儒家思想，以孝贤文化为核心，以《弟子规》为学习范本，以道德讲坛为平台，以评选“孝星”活动为推手，使江南地区以往流行的“争”、“斗”、“刁”等风气渐趋“净化”。
（3）仁孝博施
在日趋城镇化、都市化、网络化的当今中国社会，基层治理所植根的社会仍具有浓厚的乡土气息，血缘、宗族与人情仍是人们交往中极为重要的纽带。可以说，中国社会尤其是乡村社会仍是一个伦理社会。[16]产生于以家庭为核心的农耕生产方式及生活方式基础上的孝道文化，在当今中国仍有深厚的社会土壤。不论是村落还是社区，一家一户仍是社会组织构成的基本单元。人伦规范在很多地方仍是先于法理而发生作用的：单位的解体未必意味着重视人脉资源的处世方式的终结；自然村落与行政村镇的混合，依然弥漫着人情与血亲的气息。维系中华帝国时代的“三纲五常”虽然不合时宜，但未必一无是处。尊老、敬长在已经进入老龄化的中国，不仅不能抛弃，还应发扬光大。小悦悦事件所揭示的人情冷酷，呼唤仁爱济世文化的复兴。食品、药品安全事件的频发，迫切需要诚信体系的重建。为了实现基层治理的仁爱向善与公道幸福，有的论者呼吁从最合乎人之常情的孝悌文化着手。[17]江南街道针对孤寡老人与空巢老人面临的特殊生活际遇，开展了“上善若水，孝感江南”的具体治理举措：一是以点带面，认亲行孝；二是建立机制，规范立孝；三是广泛引导，文艺传孝。其中颇具特色的是“六个一活动”：每月电话或其他方式联系慰问孤寡五保老人1至3次；每两月拜访看望老人1次，陪老人吃1次饭；每季度亲情服务老人1次，包括为老人洗脸、洗脚、洗衣、梳头、打扫卫生等；每半年邀请老人到家做客1次；每年为老人过1次生日；每年为老人做1次体检。真正做到了“老吾老以及人之老”，使孝道文化理念深入人心，使中华传统美德“孝”得以复苏和重光。现今的江南，民风淳朴，社会和谐。
（4）教育沁润
通过“文化”的方式来创新基层治理，这里自然就涉及到有关文化传播的问题。美国传播学者詹姆斯•W•凯瑞提出了传播“仪式观”，认为传播的起源及最高境界，在于建构并维系一个有秩序、有意义、能够用来支配和容纳人类行为的文化世界。[18]在不断改进基层治理的过程中，经济发展最多能解决“安身”的问题，但是无法安顿价值无依、信仰虚空的心灵。因为人所生活的“社会是基于意义的分享而组成的，这些分享的意义则构成了文化”［19］。人要追问自己生活的意义，社会善治需要有能够“分享的意义”的文化。构建、传播以“尊严”与“幸福”为价值核心的文化，尤显重要。这是“因为它们形成人们组织经济活动所遵循的原则，而没有经济活动，就不可能有进步”[20]。教育是文化价值观构建与传播的主要途径。在我们看来，如何行之教为初始，何以行之教为升华。江南街道为实现善治而进行了以“孝”为核心的教育：江南九年制学校将扇沱福利院确定为爱心教育基地，组织中小学生定期去开展亲情服务，这是侧重如何行的教育；每年定期评选“十大孝星、十佳儿媳”等活动，在社会中树立孝亲敬老典型，这是侧重何以行的教育；推动“长寿江南中华孝道文化教育体验基地”项目建设，这是整合知与行的教育。可以说，这些举措体现了儒家“孝悌也者，其仁之本与”（《论语•学而》）的主张。
（5）互助共荣
通过情感共鸣、价值引领、仁孝博施，使“治人者”与“被治者”形成利益共同体、信仰共同体、爱心共同体。再经由教育沁润，在基层社会形成“集体文化认同”，从而使其与“共享的记忆和共同的命运一样，对其生存非常重要”[21]。认同一经建构后，相同的追求与责任，促使人们形成责任共同体。从中不难看出，基层治理要达至理想境界，关键是要形成可以共享意义、价值与记忆的文化，反映人们的生活方式，反映他们的追求、品味和兴趣。某些地区宗族的复兴，一定意义上说明共同体形成的必要性。但是，在自然村落已经衰败的情势下，血缘意义上的共同体已经很难形成。在仁孝文化的浸染与现代自治理念的引导下，互助共荣的志愿者与志愿组织应运而生，使基层社会最终成为自愿、共同的行动体。新加坡针对现代化带来的人际关系冷漠，在原有社区的基础上，建立居委会。通过开展诸如“睦邻节”等活动，促进邻里之间的相互关怀体谅，形成了相互关爱的社区精神。[22]台湾基层治理除了强调政府和行政的力量，也注重调动社会参与，发挥农民协会、社团组织及志愿者组织的作用。[23]江南街道辖区7个村和2个社区，在孝道文化的感召下成立了由11支志愿者分队组成的敬老爱老志愿者队伍，有228名志愿者长期开展敬老爱老服务。他们除了开展“一对一”认干爹（妈）的“认亲”活动外，还进行了维护老年人权益保障工作、推广自编老年人健身操运动和常年举办多种形式的重阳节活动等。通过这些互助共荣行动，为江南街道开创了经济繁荣、社会和谐、人民幸福的良好局面。
3.改进基层治理的文化发展战略
如果说，凭借“制度”与“法治”之两翼使得“治理”效能不断显现，那么，通过“文化”则使“治理”的境界得以提升。有的学者甚至认为，“如果把文化看作一系列历史特定的制度地形成的治理关系，目标是转变广大人口的思想行为，这部分的是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系实现的，文化就会更加让人信服地构想。同样，它的出现最好可以被看作现代化早期社会生活特有的日益治理化过程的一部分”[24]。正因为如此，我们就非常有必要从文化发展战略的角度来改进基层治理。
（1）将制度实施奠基于文化之上
一个完整的治理架构由治理体系、治理能力及其文化构成。这里的“文化”，是偏向于从“广泛的民族学意义而言，是指这样一个复合整体，它包含了知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及作为一个社会成员的人所习得的其他一切能力和习惯”[25]。在文化的影响下，塑造了人们特有的生产方式、生活方式与行为模式。理解了这一点，就可以理解传统中国社会为何是以伦理为本位来生产、生活与行为的，就可以理解为何制度移植难以成功，更不用说去照搬别样的制度。因此，应该进行自我反省：我们的文化到底表现为什么样态？我们的文化到底是什么样的文化？我们的文化如何不断推陈出新？这些问题的回答，实际上是提醒我们：当把制度实施奠基于文化之上时，一定要明白我们的社会到底拥有什么的文化？需要发展什么样的文化？我们文化的前景到底是怎样的？如果我们拥有先进的文化，就不必过多虑及制度本身的好坏，因为在先进文化陶铸下的公民对制度有极强的约束，因为“文化是人的力量和关系发展的历史过程，是作为活动的社会主体的人发展的历史过程”（阿尔诺利多夫语）。
（2）文化发展不能为文化而文化
将制度落实建基于文化之上，这样就把问题的核心转移到文化发展之上（同时也审慎地进行制度本身的改进）。这样的话，国家就应千方百计思考到底如何致力于文化发展。一个最需要谨守的总原则是：文化发展不能为文化而文化。具体来说：一是要在中国特色社会主义建设的“五位一体”总格局中来协调推进文化发展。当进行文化发展时，应时刻追问：文化与经济、政治、社会、生态到底是什么关系？如何与它们协和发展？这其中也包含着文化发展如何能推进基层治理的重要难题。二是文化发展在本质上是关于“人”的发展。皮尔森曾这样说道：“比起以往任何时候来，今日的文化更是一种人的战略。”[26]借鉴美国学者亚瑟•K•埃利斯从存在、行为和目的三个维度对公民的内涵的理解，我们在大力推动文化发展时，也应检讨我们的举措是否在如下三方面促进了人的发展：“第一方面包括基本的道德品质，如关心他人、责任和义务的意识、对人类权力的尊重、公正和仁慈的评价以及文明和宽容。第二方面包括诸如此类的行动：日常事务正确的言行、参与公益性活动、遵守法律以及平和地面对错与对。第三方面包括更好的自我的愿景、有所进步的社会、为未来做贡献等人生目的。”[27]三是围绕“人的发展”的文化发展其核心要进行价值观的教育。正如约翰•斯道雷所说：“文化从来就不是简单的共享意义的转移网络，相反，文化往往包括共享的和竞争的意义网络。”[28]最能蕴含文化的“意义网络”的正是“价值”。这些价值除了大家熟知的宇宙观、世界观外，更应侧重人生观、社会观与历史观。因为人是生活在由自己构建的“社会”之中，人也无法逃离传承着诸多传统的“历史”而生活。当然，最根本的还是人生观的启发与教育。人活着的意义到底是什么以及如何去追寻，始终是价值观世界中无法回避的永恒困惑。
（3）核心价值日常化为行动信条
既然价值观是文化发展的核心命题，那么我们就有必要反思一下当前中国社会的（核心）价值问题。由执政党提出来的三个维度的核心价值观，应该考虑如何使其“顶天立地”。我们认为，不管是什么性质的核心价值观，它必须一方面阐扬一些看似虚无缥缈实则不可动摇的价值，比如“尊严”与“幸福”，我们在日常生活中总是以此来权衡自我、他人、社会、政府与国家等。另一方面又要日常化为衡量个人举止与政府行为的信条。当然，也包括成为推动各种治理行动的精神指引。中国在漫长的王朝时期，仁、义、礼、智、信是朝野共同遵守的社会核心价值。在废除“三纲”的前提下，结合时代特点赋予“五常”新的内涵与要求，使之成为当代中国社会循行的“新五常”：仁爱、中和、礼让、公道、诚信。在此基础上，又提炼出人们更易体悟和践行的五个字：敬、和、让、公、诚。我们的主张是否可行不是最重要的，重要的是我们应不断思索：社会的核心价值如何规范人的行为、净化人的心灵和升华人的追求。
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