刘世锦 韩俊:城市化需更具包容性

选择字号:   本文共阅读 224 次 更新时间:2014-04-29 00:35:42

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刘世锦 (进入专栏)   韩俊  

  
有超过 2.6亿人从农村地区转移到了城镇地区,这是中国一项令人瞩目的转型。这些人抓住城市化的机遇,离开了农田,在城市里找到了更具生产力、收入更高的工作。在这个过程中,中国保持了高水平的工资增长、更高的生产率增长,贫困人口也以前所未有的规模减少。但与此同时,由于农村土地以低于市场的价格征用、外来人口不能完全融入城市,中国城乡和区域差距加大,社会矛盾日益凸显。劳动力流动的障碍依然存在,这主要是由于社保以及其他福利不可携带:农民工往往不得不把家人留在农村,而农村很难享受到高质量的教育、医疗等服务。为了解决这些社会问题,使城市化更具包容性,中国需要对户籍制度、公共财政、服务提供、劳动力市场体制等方面的社会政策加以改革。

  

   不平等加剧,社会矛盾增加

   随着城市化的快速发展,收入和财富分配不平等持续扩大。根据官方数据,中国的基尼系数为0.47,而非官方的估计值则更高。尽管这一数值与国际标准比较并不显得格外高,但不平等在过去30年间快速上升,与其他东亚经济体和经合组织国家相比是高的。城镇地区内部、农村地区内部的收入不平等一直在加剧,城乡之间的收入差距与1978年中国改革开放之初相比也没有改善。城市里农民工与本地居民之间的不平等依然存在。虽然农民工工资一直在提高,与从事同类工作的城市居民的工资差距也在缩小,但农民工往往缺乏技能和受教育背景,难以获得更高工资的工作。资本收入的不平等也在加剧,城市居民之间的财富不平等——主要是房产差异导致的——同样与日俱增。资产集中程度比收入集中程度高,这种现象在其他国家很常见。

   人口流动的障碍从一定程度上解释了地区之间、城乡之间工资差距持续存在的原因,也显示了劳动力使用无效率。国际经验表明,人口流动性增加能缩小地区之间、城乡之间的不平等。以美国为例,人口流动几乎消除了城乡间和地区间的工资差距:人口从农村流向城市,使农业工资收入逐渐接近非农工资收入,对较为贫困的农业州的效果尤其明显 (凯瑟里、科尔曼,2001);当城市化率从28%提高到74%,北部与南部劳动收入比从2.4下降到1.1,地区间工资水平趋同。

  

   户籍制度的演进

   20世纪80年代初以来,随着经济社会转型的演进,中国逐步推进户籍制度改革。户籍制度对人口流动的限制作用已经基本上消失了。2006年,国务院发布了一份具有里程碑意义的文件,对农民工的待遇问题提供了全面的政策框架,明确了他们有权享有公共服务。这份文件明确地将农民工纳入公共服务体系,目的是帮助农民工更好地融入城市。自那以后,按照中央政府的部署要求,各地积极探索推进户籍制度改革。

   对于来自省市之外的流动人口来说,大城市的改革是最不完整的,而这些大城市恰恰是劳动回报最高、农民工最集中的地方。另一方面,在中小城市,公共服务和社会保障不如大城市完善,这也是那些试图吸引农民工到中小城市的政策不太见成效的原因之一。大城市的改革一般把重点放在挑选城市自身所需要的特定外来人口方面,并且致力于吸引高技术、较为富裕的群体,从而大大降低了改革对劳动市场的影响,也降低了其在促进平等方面的效果。对外来人口的限制仍然以各种各样的形式存在,例如设置技术、投资或收入门槛,或者设定落户指标限制。

   在通过户籍制度改革促进流动性的同时,应注意到城市公共服务供给存在着容量约束。面对外来人口规模持续增长,目前城市公共服务供给不足已经非常明显。如果提高公共服务的可及性,外来人口将更多地举家迁移,将使得人口流入城市速度加快,公共服务需求将进一步增加。

   从某种程度上来说,户籍改革面临财政约束。原则上来说,钱应该跟着人走——例如,如果一户人家从农村迁往某城镇,支持他们在农村所享受的服务的资金就应该转移到这个城镇。随着时间的推移,财政体制和公共服务提供系统可以进行调整,满足城市地区增加的需求。将某些公共服务上收中央统一管理——特别是社会保障制度——有助于解决部分问题,但短期内仍然需要对城市地区进行临时财政补贴,以便在财政体系调整结束前迅速提高对外来人口的服务供应能力。外来人口的加速涌入和人力资本积累所带来的好处,会令这些投入物有所值。

  

   城市公共服务供给

   21世纪之初,中央政府要求地方政府把农民工子女纳入当地义务教育体系中,主要由地方公立学校接收他们就读。这代表着官方在农民工子女权利方面政策的巨大变化。这一政策的实施得到了中央和地方政府双方的财政支持。然而,农民工子女到城市公立学校就读仍然面临各种困难。

   政府关于城镇医疗保险项目的政策是所有人都可以加入的,但雇主往往不愿意为农民工投保,因为这会增加雇主的支出。大部分农民工加入的是新农保。然而这些人在城市医疗机构就医时很难享受农村医保的即时结报,参保人需要先在城市医疗机构垫付医疗费用,然后趁节假日回到投保地向农村医保项目申请报销 (孟等人,2012)。但很少有人有耐心为拿到报销款等好几个月。

   降低就医门槛的政策需要与控制就医费用的措施相配合——这不仅有利于农民工,也造福所有城市居民。从2007—2010年,医疗开支的实际年均增长率约为15%,而GDP的年增幅约为8%。随着政府扩大医保覆盖面并向医疗系统拨款以降低就医门槛和患者看病费用,医疗部门在政府公共开支中占据的份额也呈增加趋势。

   养老金覆盖范围在过去5年来显著扩大,但如何将农民工、自谋职业者和非正规部门就业者纳入养老保障体系仍然是个挑战。要实现养老保险的异地转移、保障适度和财政可持续性,必须推进系统化改革。

  

   住房供给

   按照国际标准,中国城市户籍家庭的自有住房率非常高。城市中约84%的家庭住在自己所有的房子里,这主要是由于在20世纪90年代,政策允许单位住房的居住者以极低的价格买下其所住的房屋 (①Man、郑、任,①2011)。相比之下,农民工在城市拥有自己住房的比例仅为10%。目前人们拥有品质住房的最大障碍,是经济承受能力,而不是居留权。从1999年到2010年,城市地区的房价翻了一倍,而在北京和上海这样的大城市,房价涨了5倍以上,这令很多人买不起住房 (①Man、郑、任,①2011)。研究显示,在广州、上海这样的大城市,本地居民和外来人口购房并无太大政策差别(李,2012;黄、江,2009),意味着户籍因素对买房的影响低于收入因素。

   正规和非正规房屋租赁市场为住房提供了重要来源;随着人口流动性的增加,租住市场的重要性在提高。在正式设立的政府住房项目之外,大量低价房以集体住房(例如雇主提供的员工宿舍)、“城中村”私人出租房的形式供应给个人。通过政府保险和支持来扩大抵押贷款和住房租赁市场,有助于提高住房自有率。中国整体抵押贷款规模一直迅速增长——消费贷款在人民币借贷总量中的占比在1999年为1.5%,到 2013年 6月提高到 13.3%(PBOC,2013)。但贫困家庭——特别是农民工家庭——难以获得贷款。私人和公共金融机构可以帮助更多的中国人买得起住房。

  

   农村地区的服务供给

   在中国,城镇地区比农村地区的居民更容易享有服务,服务质量也更好。尽管城镇地区也需要采取行动,但仍有必要向那些留在农村地区的人继续提供高质量的服务,否则农村居民将为了拥有更好的服务(而不是寻求更好的经济机会)而涌入城市。

   公共服务的需求、资源、目标和社会价值在中国各地普遍存在差异。一座城市的所有居民应该得到平等服务,但不同城市和农村地区的居民可以配置不同的服务,政府必须完善现有政策,处理这些问题。

  

   (标题为编者所加,本项研究由中国财政部、国务院发展研究中心与世界银行共同组织实施。本课题的总负责人为国务院发展研究中心主任李伟和世界银行常务副行长SriMulyaniIndrawati,执行负责人为国务院发展研究中心副主任刘世锦、韩俊,世界银行中蒙局局长KlausRohland和东亚和太平洋地区首席经济学家 BertHofman。)

  

   来源:中国经济时报

  

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