贺雪峰:关于实施乡村振兴战略的理论思考

选择字号:   本文共阅读 3814 次 更新时间:2022-07-19 09:56

进入专题: 乡村振兴战略   城市化   脱贫攻坚   集体经济  

贺雪峰 (进入专栏)  


[摘 要]2020年底,笔者在全国数省调研乡村振兴,有些感想,做了一个不一定成熟的思考,分为七个方面,重点探讨了实施乡村振兴战略的前提、体制条件、目标、方式方法以及战略与策略的差异。笔者认为,作为战略的乡村振兴,是一项长期工程,需要统筹兼顾,分区域分时期进行。盲目冒进,风险很大,效果不佳。当前全国乡村振兴正在开局,地方实践中存在显著的盲目冒进的问题,地方实践中出现问题的一个重要原因是缺少对于乡村振兴作为国家战略的理论思考。

[关键词]乡村振兴;中国现代化;城市化;精准扶贫;治理体制;集体经济


一、农村现代化是中国现代化的前提吗?

从形式逻辑的角度来看,农村现代化是中国现代化的前提,还是反过来中国现代化是农村现代化的前提,其实是无解的。

过去有一个关于“大河有水小河满”还是“小河无水大河干”的讨论,从形式逻辑上也同样是无解的。

主张整体大于部分的人更倾向赞同“大河有水小河满”,而主张解放个性的人更倾向赞同“小河无水大河干”。

改革开放前,新中国一穷二白,集中力量才能办大事,通过整体力量的集中使用,才能实现中国现代化的突围,才有可能实现赶超型现代化。改革开放时期,集体对个性的压抑已显著影响了个体积极主动性的发挥,从而让“小河没水大河干”变得特别应景。

毫无疑问,农村没有实现现代化,就不可能说中国实现了现代化,因为农村现代化是中国现代化这个整体的一部分,中国现代化要以其各个部分均已现代化为前提,不然,这个现代化就是不完整的或不完全的。也是因此,我们可以认为农村现代化是中国现代化的前提。

不过,中国现代化内部各个部分显然不是均质的,而是有所差异,有重点难点和关键点的。

当前中国现代化的核心任务是跨越中等收入阶段,避免落入中等收入陷阱。从二十世纪以来的世界发展史看,除亚洲“四小龙”以外,几乎没有不发达经济体顺利实现现代化的先例,即使侥幸发展到中等收入阶段,也往往会落入中等收入陷阱:经济增长停滞,政治动荡,社会不稳定。

中等收入陷阱大概有两个方面的原因:一是国内经济发展到一定阶段,经济增长放缓,不同阶层可供分配的利益增量减少了,阶层与阶层和阶级与阶级之间的冲突快速增加;二是国际上一定会有围堵。世界发展金字塔塔尖国家要维护他们既有位置,必然会联合起来围堵正在赶上的中等收入国家。

“四小龙”是在特殊地缘位置,借助特殊国际条件,外加正确内部战略才侥幸成功的。不过,“四小龙”都是不大的经济体,最大的韩国人口才刚过5000万,不到中国人口的百分之四。

中国跨越中等收入阶段,实现现代化,变成发达国家,进入到世界发展金字塔塔尖,就意味着金字塔结构的改变,金字塔塔尖国家围堵中国几乎是必然的。

因此,无论是从国内条件还是国际环境来讲,中国现代化都会面临巨大挑战,不可能一帆风顺。

中国实现经济赶超和现代化,目前的关键有两条:一是保持中国制造的国际竞争力,二是通过科技进步,实现产业升级,实现在世界产业价值链的向上攀升。

中国只有既保持制造业的国际竞争力,又不断通过科技进步,攀升产业价值链,实现产业升级,中国才能真正走出中等收入陷阱,实现现代化。

这是一场竞赛,也是力量较量。只有用高超战略、集中主要力量,中国才有可能在这场竞争中胜出。

无论是制造业的竞争力还是科技进步和产业升级,都集中在城市,城市是中国经济增长极。当然,这并非是说农村不重要,因为农村是中国现代化的稳定器。正是有一个稳定的农村,中国才有能力应对现代化进程中必然会出现的各种不确定性。

当前中国农村仍然有2亿多农户,有8亿多农村户口。户均不过十亩地的小规模经营格局目前仍然没有改变。

从农业现代化的角度来看,户均不足十亩耕地是不可能实现农业现代化的,而从农业对2亿多农户的重要性来讲,小规模农业甚至老人农业对农民却十分重要,因为正是小规模农业为缺少城市就业机会的农户(尤其是老年农民)提供了农业收入与农业就业。

当前中国农村正处在史无前例的高速城市化进程中,农民进城往往是年轻子女进城而中老年父母留村;农民的家庭策略是全家合力进城,却保留农业收入和农村退路;他们不是一次性搬家进城去了,而是保留城乡之间“进可攻、退可守”的机会结构。

农民进城是要在城市体面生活,如果无法在城市获得体面生活,农民还可以退回农村。

也就是说,中国农业虽然是小规模的,农村虽然还没有现代化,却可以为2亿多农户提供“进可攻、退可守”的进城基地,只要农村的家仍然在,农村还可以返回,农民就敢于进城去打拼。农村成为缺少进城机会农民的基本保障和进城失败农民的最后退路。

正是一个并不现代的农业和农村,为占中国人口大多数的农民提供了基本保障。又正因为农民有农村这个退路,可以缓解城市压力与矛盾,缓解阶层紧张与冲突。

有了农村这个稳定器,中国就有了应对现代化进程中各种不确定性的缓冲和纵深,国家就有了集中资源加快推进科技进步和产业升级的条件,突破国际既得利益结构的围堵也就有了可能。

中国现代化的核心是突破国际既得利益结构的围堵,目前的重点就在科技进步、产业升级上面。一旦中国可以在产业升级上突围,中国现代化就大局可定,中国就可以实现全面现代化包括农村现代化了。

中国产业升级的含义是产业利润大幅度增加,第三产业因此就有更多机会,农民进城就比较容易稳定就业与获得较高收入,也就可以在城市体面安居了。大量农民进城,留守农村的农民就有了扩大农业经营规模发展现代农业的可能,农业农村现代化也就指日可待了。

在这个意义上,中国现代化才是农村现代化的前提,当前中国现代化的主要矛盾在城市,在科技进步,在产业升级。一个并不现代的农业和农村为中国现代化提供了缓解国内阶层紧张、集中资源实现现代化的基本条件。

回答农村现代化与中国现代化谁是前提这个问题,需要懂得辩证法,真正深入到中国现代化的前提、条件与具体路径中。只有具体问题具体分析,找到主要矛盾或矛盾的主要方面,才能得到正确方案。

前面谈了这么多,听起来好像是一个哲学问题或者逻辑问题,实际具有重要的实践含义。比如,前不久刚刚成立国家乡村振兴局,要加快农业农村现代化步伐。现在的问题是,目前阶段的乡村振兴究竟是服务于中国现代化,还是中国现代化重心就要放在农村农业上面?在2035年基本实现现代化前,乡村振兴的重点究竟是为大多数农民提供基本保障和进城退路,还是要建设美丽乡村?其实践含义是十分不同的。

如果认为农村现代化是中国现代化的前提,则目前乡村振兴的重点就是建设强富美的美丽乡村。如果认为中国现代化是农村现代化的前提,则目前乡村振兴的重点就是强基础,补短板,保底线,真正以强富美为目标的乡村振兴就得等到2035年中国基本实现现代化之后再来大规模开展。

我个人认为,在2035年中国基本实现现代化之前,乡村振兴不能好高骛远。一个不很现代却对绝大多数弱势农民很友好的农村,很重要。

二、城乡二元体制有合理性吗?

经常听到一种说法,就是要彻底破除城乡二元体制和二元结构,实现城乡融合发展,这容易让人产生误会,似乎城乡二元体制就是不好的、不合理的,就不应当产生。一个国家两种体制是一种退步,是不正义的,因为城乡二元体制明显将人分两等,城市人享受较高福利,在九天之上,农民福利很少,在九地之下。这种说法要讨论。

城乡二元结构可以说是一个普遍现象,因为城市是以聚集为前提形成的,具有规模效应,尤其是工业化以来,城市成为工业中心、经济中心,也是政治中心、教育文化科技中心,是近代以来推动人类发展的主要场所,城市与农村的产业结构、生活模式各个方面都差异极大,具有显著的二元性,城乡二元结构普遍存在。不过,一般国家的城乡二元结构与新中国建立以来的城乡二元结构还是有很大差异,因为新中国城乡二元结构具有一个显著特点,就是国家在城乡实行两种不同体制,由此而形成了具有中国特色的城乡二元结构。

新中国城乡二元体制和二元结构大致可以分为两个阶段:改革开放前的城乡二元体制,在城市与农村之间设置较为严格的界线,实施两套相当不同的体制。总体来说,改革开放前,城乡二元体制比较硬,农民进城和农村工业化都受到较为严格的限制。据测算,借助改革开放之前的城乡二元体制,国家从农村提取了大约8000亿农业剩余用于城市建设,主要用于工业化的原始资本积累。新中国成立以后,国家选择了以重化工业优先的赶超型工业化战略,重化工业投入周期长,资本密集和技术密集,城市难以容纳大量劳动力就业,而重化工业回报农业周期就更长了,因此,改革开放前的大多数时期,农业剩余用于城市工业化,城市工业却迟迟无法反哺农业,城乡关系显然是建立在城市汲取农村资源基础上的,所以笔者称之为汲取型的城乡二元结构。

因为可以从农村提取农业剩余支持重化工业,中国就用短短二十多年时间完成了工业化,迅速由一个农业国变成一个工业国。建国之初,农业产值占全部产值的60%,1978年工业产值已占到全部产值的50%以上,农业产值下降到了20%左右,中国初步实现了工业化,建立了完整的国民经济体系。

改革开放前后,城乡体制开始调整,其中最重要的有两条:第一,允许农村兴办工业,乡镇企业在上个世纪七十年代中期以后蓬勃发展;第二,向农民开放城市就业机会,越来越多的农民进城务工经商。进入新世纪前夕中国加入WTO,进一步加快了农民进城步伐,国家全面清理限制农民进城的各种体制机制,农民获得了与城市市民同样的市场机会。同时,2016年国家取消农业税,并开始向农村大量投入资源,以建设城乡均等的基本公共服务。

改革开放后城乡体制调整中,最为重要的一点是,虽然城市向农民开放了几乎所有机会,农村却并未对城市开放,最典型的是所有农民具有几乎永久不变的土地承包权,以及国家不允许城市资本下乡购买农民宅基地,城市市民希望在有钱有闲时到农村买地建别墅,以享受农村风花雪月,政策却是不允许的。这样一种城市向农民开放、农村却不向市民开放体制所塑造出来的城乡二元结构,笔者称为保护型城乡二元结构。

保护型城乡二元结构的核心是既允许农民自由进城,又允许农民保留他们进城后的农村退路。之所以要保留农民进城后的农村退路,是因为数亿农民进城是一个巨大的历史性进程,在当前中国发展阶段,相当一部分进城农民可能难以在城市找到稳定就业机会和获得有保障收入。也就是说,有农民可能无法在城市体面安居,他们进城失败又不愿在城市漂泊,就可以返回农村。不仅如此,当前时期,农民往往通过以代际分工为基础的半工半耕家庭策略应对城市化,即年老父母留村务农,年轻子女进城务工,农民家庭并非真正离开农村,农村成为农民城市化的基地,以及万一城市化失败的退路。当然,农村也是不能或不愿进城农民的就业与收入来源。

正是限制城市资本下乡,保留农民在农村的退路,农村和农业就成为农民的基本保障与返乡退路,这个基本保障和返乡退路虽然并非很高水平,却因为其基本而非常重要。正是有了农业和农村为数以亿计农民提供保底,农民可以大胆进城,中国大多数人在现代化进程中都有保障,城市贫民窟也就不会出现(因为进城失败农民可以返乡)。农民的基本保障和返乡退路,又为国家应对现代化进程中的各种不确定性提供了缓冲,农村可以继续作为中国现代化的稳定器和蓄水池。正因为农村可以作为中国现代化的稳定器和蓄水池,中国具有远超过一般发展中国家应对经济周期和现代化进程中各种不确定性的能力。

现代化的过程也是利益调整的过程,中国这样巨型国家的现代化更不可能一帆风顺,保留农村这个农民的基本保障和进城失败退路,保持农村这个中国现代化的稳定器与蓄水池,对于中国现代化是无比重要的战略。只要数以亿计农民仍然要以农业和农村作为基本保障,只要进城农民仍然有进城失败返乡的需要,国家就应当仍然坚持限制城市资本下乡的政策,城乡二元体制就仍然有存在的必要,保护型城乡二元结构就仍然要充当农民利益的保护伞。

有一种意见认为,允许城市资本下乡,实行城乡一体的政策,让要素资源在更大范围流动,可以提高要素配置效率。现在的问题是,对于农民来讲,现在的农地和宅基地不仅仅是生产要素,而且也是基本保障,基本保障水平虽然不高,却极为重要,且基本保障是不应当市场化的,是应当公平优先而非效率优先的。

以上关于城乡二元体制的讨论表明,在中国赶超型现代化发展战略下面,国家往往要通过不平衡发展来达到高水平的平衡,正是通过汲取型城乡二元结构,新中国在很短时间就初步完成了工业化,又正是因为保护型城乡二元结构为农民提供了基本保障,而使得农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池,中国现代化进程中的各种不确定性也才容易顺利应对。

没有区分就没有政策,没有差异就没有政策,没有重点就没有政策,因此就不存在城乡二元体制一定好与坏的判断,而应当具体分析城乡二元体制。城乡二元体制当然也有问题,不过,建国以来中国现代化所创造出来的奇迹,很大一部分功劳就来自城乡二元体制。关于当前城乡二元体制是否仍然具有合理性,也不是因为这一体制抽象的对与错,而要看这一体制在当前时期是否仍然具有合理性。

这是一个十分需要讨论的大问题。

三、农民获得感从哪里来?

2020年底在河南访谈一个村支书,讲到人居环境整治。访谈期间,这个村正在做人居环境整治的基础工作,主要是村庄绿化,墙上刷白画漫画、清运垃圾、堆齐柴草等美化工作,每个居民点预期投入3万元,18个居民点要投入50多万。全村3000人,投入50多万不算多,当然也不算少,因为村集体几乎没有收入,主要投入靠上级拨款。更大的投入来自生活废水的管网化收集与处理,据说全镇需要十几个亿,相当于镇财政收入的一百倍。我与村支书讨论,几千年来农村生活废水都没有管网化处理,现在农民正在进城,建管网处理农村生活废水的成本太高,好像没有必要,村支书说:“现在国家不缺钱啊!”

也在2020年底,在江苏调研,一个城郊村有21个居民点,其中17个已经拆迁,还有4个即将拆迁。2020年“创文”“创卫”,没有拆迁村庄多少还是有点脏乱差,上级要求对4个居民点进行环境整治,上级投入220万元,村自筹300万元,共投入500多万元对4个即将拆迁的居民点进行环境整治,顺利迎接了国家“创文”“创卫”检查。问村支书投入500多万元对即将拆除居民点进行环境整治是否太浪费了?村支书讲:“不浪费,因为将来征地时国家都要补偿这些建设投入,这样就不仅可以收回村集体投入的300万,而且上级投入的220万也要补到村集体,村集体也就可以赚220万元”。也是这个村,仅2020年为“创文”“创卫”,支付打扫卫生志愿者的工资就超过30万元。

浙江丽水是浙江经济发展水平比较低的地区,山多地少。缺点是经济发展水平低,优势是地处长三角,山清水秀环境好。丽水市建设美丽乡村,提出口号是近期对接日本,远期对接瑞士,高标准、高水平、高要求推进丽水大花园建设。高标准、高水平、高要求,必然需要高投入。高投入如果没有高回报就不可持续。丽水当然可以说通过发展旅游来获得收入回报,问题是衢州似乎与丽水一样在建设浙江大花园。丽水、衢州以及杭州、绍兴等几乎所有浙江城乡都在进行美丽乡村建设,都指望借乡村旅游来获得回报,就总感觉到有哪里不太对劲。

精准扶贫易地搬迁,很多省区将扶贫与城市化结合起来,看起来很有远见。为了推进城市化也为了扶贫,有些地区规定将300人以下村庄全部拆掉,由地方政府在县城安置,一套安置房成本价大概20万元,通过“几个一点”来筹集资金,即“国家、地方政府、农户”各出一点,农民搬迁后宅基地退出复垦为耕地,再卖增减挂钩指标到城市筹一点,通过国开行再贷一点。实际上,国家出的钱每户大概1万元,搬迁农户最多只出1万元,主要筹资就只能靠向银行贷款和宅基地退出指标卖钱了。问题是,银行贷款最终是要地方政府来还的,土地指标费实际上只是转移了财富而不可能产生财富,无论怎样计算,最后成本都是地方政府的。也就是说,安置一户农户进城,地方政府要欠下大概20万元债务,在城市安置农户越多,地方政府债务就越多。所以听到一种说法:“农民都脱贫了,终于成为贫困县了”。

从扶贫这件事上看,世界上没有无缘无故的财富。虽然国家加大了向农村转移资源的力度,中国却仍然还是一个发展中国家,不可能不缺钱。

农民获得感、提高农民满意度、增加农民财产性收入,这些说法的愿望当然是好的,不过内容得推敲。增加农民财产性收入的意思是提高农民租金利息收入,也就是食利性收入。食利收入的一个含义是其腐朽性、寄生性,如果农民也要依靠食利收入,中国社会谁来创造财富就真的是大问题。中国现在只是一个发展中国家,提出要扩大所有阶层的食利收入,这无论如何都显得奇怪。

精准扶贫中,脱贫第三方评估,很重要的是“三率一度”,这个“一度”就是农民尤其是贫困户的满意度。国家通过人财物力去帮助贫困户脱贫,最后是否脱贫了,国家做得是否好,要由贫困户来评价是否满意,也感觉不太对劲。基层治理中对基层干部考核,一个重要方面也是群众满意度。问题是满意度并无客观标准而只是主观性的,究竟做到什么程度才能满意,这是一个问题。

提高农民的获得感没有错,问题是,每个人获得感的下限都是可以迅速提高的,没有人会认为现在就已经很好了,人的欲望无止境,胃口会越吊越高,人性就是要追求更好。既然国家要考核关心满意度、获得感,那么,每个人为什么不可以提高满意与获得的下限,让国家做得更好呢?

最为重要的是,考核贫困户满意度,将农民获得感纳入工作目标,实际上也就将农民群众当成了客体,农民群众也就必然会越来越等靠要,而不是自己去建设自己的美好生活了。正是要考核群众满意度,要提高群众获得感,国家就不得不花钱去改善环境、提供服务,甚至带领农民致富,国家向农村投入多少资源农民也不会觉得多,美好生活就要指望国家去帮农民创造。农民和基层干部也就自然觉得建设美丽乡村国家不缺钱了,因为国家不该缺钱去改善农村生活生产条件,这是国家的任务而不是农民自己的事情。而实际上,仅仅十多年前国家还是从农村汲取资源而很少向农村转移资源的。

在当前中国发展阶段,一旦农民和所有阶层都依赖国家时,国家从哪里来钱就成了大问题。

四、乡村产业发展的风险

乡村振兴战略二十字方针的第一句就是“产业兴旺”。没有产业兴旺,农民没有就业,没有收入来源,当然也就不可能富裕,乡村振兴也就无从谈起。

不过,农村发展产业却很困难。传统农业收入有限,靠发展传统农业致富,几乎唯一办法就是扩大经营规模。在当前农村仍然有2亿多农户,几乎所有农户家庭仍然由老年父母留守务农的情况下,扩大农业经营规模的空间很小。在当前农村发展第二产业显然也没有空间。全国乡村振兴的“产业兴旺”,都寄希望于发展第三产业,尤其是寄希望于发展乡村旅游,让城市人来农村体验农业,享受山水,消费农村,农民因为可以为城市人提供服务而增加就业与收入机会,甚至因此致富。没有优美的环境,城市人不会来农村旅游和消费,因此,发展乡村旅游必须建设优美宜人的环境。有了优美宜人的环境,乡村振兴战略二十字方针的第二句“生态宜居”也就顺便得到落实了。

因此,全国农村“产业兴旺”几乎都指望上了发展休闲农业、乡村旅游,全都指望靠赚城市人旅游消费的钱来致富。到乡村振兴先进典型地区和村庄参观,成功秘诀都是发展休闲农业,搞好乡村旅游。不仅要发展休闲农业,还要人无我有、人有我优、人优我转,及时引领休闲农业发展,提升乡村旅游档次。也唯如此才可能真正保持产业兴旺,也唯如此才可能让农民致富。

在2020年底参加的浙江美丽乡村建设典型村座谈会上,浙江义乌何斯路村支书讲了何斯路村发展史。目前何斯路村通过发展旅游和文化产业,人均收入已达5万元,算是相当高的收入了。何斯路村2008年开始引种薰衣草,建花海引人流,当年就吸引大量城里人来何斯路村看花海游乡村,积累了人气,然后再借人气流量进行农产品异地贴牌,吸引教育机构入驻,创造了何斯路第三产业发展的奇迹。何斯路书记说他们村是全省第一家规模种植薰衣草,通过花海吸引城里人来旅游的。现在何斯路早已不再种植薰衣草了,因为现在浙江已有2000多家花海,惨烈竞争,每一家都是做不好的。何斯路及时转型,保持了目前的产业繁荣。丽水市沙溪村原村主任许主任讲了沙溪村发展乡村旅游的同样故事。许主任之前是一个企业家,2011年因为一个偶然机缘到沙溪村担任村主任,决心将沙溪村打造为一个可以让农民致富的美丽乡村。沙溪村虽然偏远,却有两点优势:一是环境优美,二是少数民族畲族聚居村落,具有显著民族特色。许主任的策略是文化强村和旅游强村,第一步精心打造“一台戏”,通过舞台呈现原住民的民族生活。建好村庄基础设施、打造好一台戏后,再到上海南京杭州联系旅游公司,组织乡村一日游,收割了很多游客。仅仅依靠一台戏,乡村旅游难以持续,因此提档升级,第二步是搞民宿主题村落,收割细分游客,目前全村民宿已有28家,可以同时接待400多人住宿,2000多人参观,主题村落则集中在做好“一桌饭”上,形成品牌“三哈大餐”,每人98元,可以让外来游客在村庄住一晚,吃一餐,就留下了比较丰厚的旅游收入。尽管沙溪村是当地少有的民族村落,具有独特文化,沙溪村通过打造“一台戏”、做好“一桌饭”来发展乡村旅游能赚钱,却很容易被其他村落模仿学习,且城市旅游公司和城市游客对乡村旅游的新鲜感也就二三年时间,二三年如果没有新的项目出来,就可要面临无人来游的危机。巨额前期基础设施和包装创意都投入进去了,无人来游,收不回投入,事情就麻烦了。许主任因此开始策划发展养老产业。进一步的问题是,几乎所有村庄都可以发展养老产业,凭什么沙溪村就一定具有优势和可以成功?

因为有企业家一般的村庄领导人,以及具有特殊的区位和环境资源,一些村庄可以通过“人无我有、人有我优、人优我转”来保持繁荣与成功。问题是,即使这些村庄在能干的具有企业家精神的村庄领导人带领下,将村庄这个企业经营好了,保证了村庄的旅游流量,让村民都可以从乡村旅游中获得就业收入甚至发财致富,全国绝大部分村庄却不可能找到这样一位具有企业家精神的村庄领导人来带领村庄准确预测市场需求,及时调整营运方向,持续保持市场竞争力,从而在发展乡村旅游和休闲农业中立于不败之地。结果就是,发展乡村旅游的村庄只要一次失败就全盘皆输,大量前期投入无法收回,农民没有从休闲农业中赚钱,村集体大量前期投入打了水漂,村级债务累累,留下一地鸡毛。笔者到很多发展休闲农业乡村旅游的村庄看到的正是这样的一地鸡毛。

本来,全国农村都指望靠发展休闲农业和乡村旅游来实现产业兴旺和乡村振兴,全国各个地区甚至全省都在打造“全域旅游”时,全国总计旅游经济总量是有限的,均摊下来,所有打造的乡村旅游都必然是收益微薄的,从而大部分甚至绝大部分乡村旅游投入都是要亏损的。全国几乎所有地方政府将发展休闲农业和乡村旅游作为乡村振兴和产业兴旺的核心支柱,全国农民都指望靠分享有限城市人旅游的蛋糕来发财致富,其结果必然是几家有喜,大家有愁啊。

无疑,城市人乡村旅游蛋糕是有的,一些具有区位优势和环境优势又有能力组织起来争夺这块乡村旅游蛋糕的农村,完全可以抓住机会去分享。成功是他们的,失败也是他们的。市场经济的一个基本点就是自己对自己的市场行为负全责,包括失败负债就得赔钱。现在地方政府通过各种办法推动乡村旅游,要求村集体发展乡村旅游,指望所有村民都从乡村旅游中赚钱,就可能欲速则不达,不仅农民无法赚钱而且可能形成高额负债。

未来很长一个时期,农村仍然要为2亿多农户提供就业与收入的保底,进城农民也都愿意将农村留作万一进城失败的退路,正是有了农村这个基本保障和最后退路,中国农村才能成为中国现代化的稳定器与蓄水池,中国才有能力应对现代化进程中必然会出现的经济周期和各种不确定性。乡村振兴的关键是要为正在进城的2亿多农户提供基本保障,基本保障是不能市场化的。至于农民从哪里赚钱致富,农民自己就有答案,这个答案就是机会在城市,农民正在以史无前例的速度进城,他们在城市可以获得远比农村多的就业与收入机会。

这个意义上,试图通过发展乡村产业来让农民致富是没有可能的,甚至是会适得其反的。

五、以搞活宅基地撬动乡村振兴是否可行?

乡村振兴钱从哪里来,是一个问题。对于预期的乡村振兴巨额投入来说,国家每年两万亿惠农资金恐怕仍然是不够的。

因此,有一种很强烈的政策主张,就是通过激活宅基地权能,盘活宅基地这个“沉睡资本”,来为乡村振兴战略筹集资金。精准扶贫中,安徽金寨县通过农民退出宅基地获得五十亿元增减挂钩指标费,河北阜平县通过退出农民宅基地获得一百五十亿增减挂钩指标费,“三州三区”则通过退出宅基地获得超过一千亿增减挂钩指标费,显示出来农民宅基地果然是巨大的“沉睡资本”。据说当前中国农村有两亿多亩宅基地,按四十万元/亩,累计就有上百万亿“沉睡资本”,如此巨额“沉睡资本”一旦被激活,就不仅可以为进城农民提供进城的第一桶金,而且可以为乡村振兴筹集到足够资金。也是因此,常常听到实践部门的同志说,乡村振兴钱从哪里来,不能靠耕地,因为耕地不值钱,值钱的是“三块地”(即农村集体建设用地、宅基地、征地)。农村集体建设用地数量有限,城市建设需要征收的土地也越来越少,乡村振兴资金来源就只能指望农村宅基地了。

现在的问题是,为什么农民退出宅基地就可以卖钱呢?农民退出宅基地包括两个步骤:一是拆农民房子,安置农民,让农民上楼(当然也可以拿钱走人);二是将农民宅基地复垦为耕地。拆农民房子安置农民上楼是要花钱的,将宅基地复垦为耕地也是要花钱的,唯一可以有收益的地方是由宅基地复垦出来的耕地可以种粮食,有农业产出和农业收入。实际上,即使复垦为耕地的农业产出和收入也不是很确定,因为无论是金寨、阜平还是“三州三区”,都是山区,山区农民几乎不可能将房子建在宜耕土地上,而多建在坡地、荒地上,这些宅基地复垦为耕地后,坡度大,不便于灌溉,因此很难耕种。即使复垦出来的耕地可以成为宜耕农田,按亩产粮食一千斤计算,一亩产值最多也就两千元,纯收入最多五百元,这正是当前中国农地的平均租金,按5%的财务成本,每亩耕地价值也就一万元左右,是很便宜的了。这一万元与一般所想象的所谓“沉睡资本”、巨额财富,有着遥远距离。

那么,为什么金寨县等地农民退出宅基地,每亩可以获得40万元补贴或指标费?是因为国家设计的城乡建设用地增减挂钩制度允许减少的农村建设用地变成增加的城市建设用地指标,甚至,国家为了让发达地区城市购买“三州三区”增减挂钩指标,而有意减少本来应当下达给城市的建设用地指标。显然,国家试图通过增减挂钩,以指标的形式将城市财富转移到农村。农民退出宅基地并没有创造财富,而只是转移了财富。

问题是,通过农民退出宅基地来转移财富的办法并不是好办法。因为拆农民房子让农民上楼太折腾,看起来通过增减挂钩为金寨县争取了50亿扶贫投入,实际上可能有一多半浪费在折腾上面。因此,以宅基地为媒介以增减挂钩为工具的转移资源办法是十分笨拙低效的办法,不仅没有凭空创造出财富,反而浪费了本来可以更加有效转移到农村的城市财富。

世界上没有无缘无故的财富。农民宅基地就是一块用于农民自己建房居住的坡地、荒地,本来并没有特殊价值,完全不同于城市土地。城市土地也是因为经济发展人口聚集带来的价值。本质上,城市土地具有很高价值是因为土地不可移动及聚集本身具有效益所带来的,城市土地本质上是区位和空间,而不是抽象的建设用地指标。建设用地指标只是国家的计划管理手段。试图通过刻意限制减少城市建设用地指标来造成城市建设用地稀缺,提高城市化成本,然后再通过城乡建设用地增减挂钩来向农村转移财富,就不仅无谓地提高了城市化的成本,而且在转移财富过程中产生了巨大浪费。

即使可以允许通过增减挂钩来为农村筹集乡村振兴资金,在当前中国城市化已近完成的阶段,城市建设需要新增建设用地最多也就二、三千万亩,与当前农民宅基地有一个数量级的差别。所有农民都想进城从而都希望通过增减挂钩来获取城市转移财富,结果也必然是增减挂钩指标价格下降到无限接近宅基地复垦成本,也就是一、二万元/亩,这又如何可能筹集到进行乡村振兴所需要的巨额资金投入?

指望通过搞活农民宅基地来撬动乡村振兴,筹集乡村振兴所需要巨额资金的想法,实在是太幼稚了。

六、发展集体经济的风险

2020年底,在河南调研,与一个村支书交流,问到农民合作社情况,村支书说:“自古以来都是买卖好做,伙计难搁,现在农村合作社都是拿兄弟户口本到工商所注册一个,以争取政策优惠,哪里有什么真正的合作社?”支书又说:“什么东西都只能姓私,不能姓公,姓公不如姓私干得好”。组织合作社,刚开始时都是自己人,心往一处想,到了分利益的时候,谁贡献大,谁用心程度高,谁投入时间长,各有说法,扯皮成本太高了,与其合伙,不如自己单干。既然国家政策支持合作社,农民就借亲戚朋友户口本注册一个合作社。现在农村合作社很多,真合作社却是很少的。

与建国初期相比,当前时期农村绝对短缺已经结束,农户自己做“买卖”,无论是筹资筹劳都不难,只要有好主意,总可以找到资金想出办法来。当然,如果实施下来证明是一个坏主意,农户个人也要负完全责任。因为借不到钱只能在青黄不接时借高利贷的时代,已经一去不复返了。

办真合作社难,带领农民致富更难。农村基层组织建设的一个目标是选好农民致富带头人,主要是选出一个可以带领农民致富的村支书。早在上个世纪八十年代全国农村基层组织建设就将选好农村致富带头人作为基层组织建设的目标,史来贺、吴仁宝、王宏斌也作为带领农民致富的村支书,获得了党和国家最高表彰,问题是,改革开放四十多年来,真正能带领农民致富的村支书微乎其微。

2020年底在浙江参加的美丽乡村建设典型村座谈会上,参加座谈会的都是做出了成绩的村支书,这些村支书以企业家精神来建设村庄,也取得了成绩。问题是有更多村支书在带领农民致富道路上失败了,并且,正如一个参加座谈会的支书所讲,如果扣除国家政策性投入,即使是这些成功村庄恐怕也早就输得裤腰带也赔进去了。几十年来华西村都是带领农民集体致富的典型,以致于学习华西村致富经验的参观旅游已成为华西村支柱产业,全国却再也没有产生一个新华西,就说明华西经验是很难复制的。华西成功了,所有关注都集中到华西村,大量失败案例却被忽略了。在浙江典型座谈会上,有好几位村支书讲到,他们为美丽乡村建设殚精竭虑、忍辱负重、忘我无私,才将村庄发展起来了,自己却面临着退休后无保障的问题。他们说,如果将建设村庄的工夫用来办个人企业早就发财了。问题是,如果村庄建设失败了,失败的负债是记在集体上面还是由村支书个人负责?

反过来,既然带领农民致富的关键是要面向市场经营,是发展面向市场的集体经济,集体经济成功了,当然可以说村支书选对人了,问题是明明更多村集体经济失败了,村支书又可以负什么责?为了防止村集体经济的失败,在集体经济如何发展上面就必须要对村支书进行种种约束限制,这些约束限制大幅度提高了决策成本,很可能错失瞬息万变的市场机会,一个有能力的村支书因此就一定会认为,与其集体干,不如个人去办企业。个人办企业,不受掣肘,不受限制,赚了钱就可以分钱给村民让村民致富啊!

指望选出一个能带领农民致富的村支书,并且靠办集体企业通过市场经营来让村集体和农民都赚钱,实践的结果是,即使侥幸成功了,村支书也会认为功劳是自己的。而实际上绝大多数集体经济发展都失败了,且集体经济失败所欠债务并不是由村支书来还,而是由村集体来承担的。绝大多数情况下面向市场经营的村集体企业都会失败,有两个原因:一是集体经济受到限制太多,村支书无法依据市场信息迅速决策,所以不如私人企业有效率;二是不受限制的村支书完全可能将风险留给集体,将收益留给自己。与私人企业不同,集体企业收益风险的不匹配,使得集体企业比私人企业更难成功。当前农村集体经济发展比较好的,几乎都是靠集体土地和厂房出租的租金收入,也就是食利收入,而鲜有面向市场经营成功的例子。占全国农村绝大多数的中西部地区农村,没有二、三产业也就不可能有集体土地和厂房出租的收益。

精准扶贫要求脱贫村庄每年必须要有不低于5万元集体经济收入。很多地方政府也提出每个行政村每年必须要有多少万元集体收入的目标。正在推进的农村产权制度改革,很重要的一项就是发展集体经济,增加集体收入。问题是,在全国绝大多数农村不可能有租金收入的条件下,面向市场的集体经营性经济如何可能只赚不赔?如果赔了谁来负责?

改革开放四十多年的经验是,只要单方面强调发展集体经济消灭空壳村,村集体就会陷入到新一轮负债与问题当中。这个教训要吸取。

七、乡村振兴不是一夜就可以完成的任务

众所周知,当前基层工作十分辛苦,“5+2”、“白+黑”、责任无限大、事情无限多、休息无限少,基层干部都有点叫苦连天的意思。

2020年底到中部一个五万人口的乡镇调研,全镇行政事业编制干部近百人,多年坚持晨会制度,每天早晨8:30召开晨会,所有干部参加。晨会既是对前一天工作的总结,又是对当天工作的布置。镇委镇政府每周工作安排,几乎每天都有很多项中心工作和重要工作,除每个干部包村以外,还要组成各种临时工作小组,按晨会要求完成工作任务。晨会结束,除少数必须留在镇政府坐班干部以外,全体干部下到村居。镇政府没有闲人,所有干部都很忙,一件工作没有结束,新的工作又安排过来了。每天晨会,书记镇长亲自参加,领导带头、方法适当,镇里每项工作在全县排名都很靠前,总体来讲干部士气高昂。

接着到江苏一个城市郊区乡镇调研,全镇人口也是5万左右,镇里干部却多出不少。全镇共有行政事业编制干部99人,另外还有200多位聘用人员。东部地区乡镇干部工资普遍比较高,行政事业干部拿到手的年工资大概20万元,聘用人员到手工资7.5万元/年,另外有1.5万元五险一金。也就是说,不算村干部,仅仅镇干部每年工资支出就要四、五千万元,还真不是小数。问题是,这个郊区乡镇的300多位干部也都很忙,几乎没有部门和人员是闲的,加班是常态,且几乎所有人都只有上班点而没有下班点。

以上两个乡镇的情况显然不是个案,而是当前中国基层治理的常态。乡镇一级如此,村一级更甚。东部这个乡镇有36个口可以向村级布置工作,可以想见村级工作之繁忙。

为什么基层干部如此繁忙,以及基层体制会如此过热呢?

之所以出现基层干部持续繁忙,基层体制持续过热,是与当前基层工作要求紧密相关的。具体来讲,当前基层工作多来自上级部门要求,上级部门一般都会对基层工作有明确的目标、任务、程序要求,一般都会对工作进行检查监督,其中最重要的也是检查监督。因为检查监督,就要评比排名,就要对不符合上级要求与规范的工作进行整改,就要对落后工作一票否决。

上级部门必须有明确任务和规范要求,这也是为了便于检查监督和评比排名。一旦上级部门安排的工作要检查监督和评比排名,到了乡镇和村级,就必须要调动所有资源来完成工作任务,以争取在评比排名中的好成绩。通过评比排名,几乎所有上级部门安排的工作都变成基层中心工作。上级部门为了便于检查监督和排名评比,在安排工作任务和工作规范时,一般都要尽可能标准化、具体化以及刚性化,为了显示对工作的重视和万一出现事故时推卸责任,上级部门大都倾向顶格管理。

标准化、具体化和刚性化,造成的一个普遍问题是上级要求与基层实际不匹配,基层却无法通过变通来落实要求完成任务,而只能严格按照上级程序与要求开展工作,并对每一步工作留迹。基层无权因地制宜,就有留痕的动力,因为在出现问题上级追责时可以通过留痕来证明自己撇清责任。基层落实上级工作任务时无法变通往往就是工作的硬落地,工作落地才是重要的,效果好不好,是否符合基层实际也就顾不上了。这正是当前基层工作中形式主义越来越普遍严重的原因。

现在的问题是,上级并不只有一个部门,而是几十上百个部门,每个部门都有权向基层布置任务,每个部门都希望有存在感,也希望能为人民群众做好事,甚至每个部门也都多少掌握着一定资源,这些部门就通过检查监督甚至通过组织每年每季度每月的检查让基层将部门工作中心化,基层几乎所有时间和精力都被这些中心化的工作所消耗。

一些之前并不重要的部门比如扶贫办,就通过检查监督,极大地提高了部门的存在感。在东部城郊乡镇调研,到一个村访问,村支书安排正在村部党群服务中心坐班的社保员将村部旁居家养老服务中心打开,让我们参观。看到社保员专注地盯着手机,我们很好奇问她在做什么?原来她正在完成共青团省委给村里布置的一项任务,就是完成村级团员轮训。轮训很简单,就是团省委开发了一套系统,上面有一个450秒的视频,要求所有团员观看视频并答题。轮训已经进行到第七期。如果村里团员可以组织起来,将村里团员轮训一遍的确不是坏事。问题是,村级团组织早已涣散,村干部应付上级团员轮训的办法就是安排村干部代替团员看视频和答题。我们访谈的村,第七期有50个培训名额,就要答50次题,关键是不能用同一个手机答题,因此,这个社保员就不断地换手机进入退出答题,以应付上级团委布置的轮训任务。上级所有部门都想方设法向基层布置任务,基层就只可能用形式主义去应对。

除了以上对每个部门布置任务的应付以外,上级还要求基层搞创建,创建是加分项,没有加分项就很难评上先进。在应付上级任务尚力不从心的情况下,创建自然就成为形式主义的无底洞。

有趣的是,虽然自上而下各个部门都在向基层布置任务,都在进行监督检查评比排名,上级部门却大都是要为农民做好事,服务三农,而不是从农村汲取资源,剥削农民。实际上,自2006年取消农业税以后,国家不仅不再向农民收取税费,而且通过各个部门大幅度增加惠农资金,目前惠农资金总额每年超过两万亿。为保证惠农资源下乡的安全高效,各个部门的规范、程序、监督检查和评比排名也下得乡来。也就是说,当前基层干部繁忙,基层体制过热,很大一个原因是上级各个部门都在积极为三农服务,建立服务型政府,甚至农民对基层干部满意度也成为上级考评内容。所有上级部门都在试图为农民服好务和逼基层干部为农民服好务,以致于农民对服务是否满意也要由上级来考评。这样一来,就不仅基层干部被客体化,而且农民群众也成为了被动的由国家和基层干部所服务的对象,从而也客体化了。

一旦农民群众客体化,难以自下而上表达需求偏好。上级部门为了防止基层变通而规定了全国标准的资源下乡目标、方式、程序,尽管不同地区农村情况千差万别,基层完成上级任务时却几乎没有与上级部门讨价还价、因地制宜的空间,就不可能有主动性,就只能被动按上级各个部门要求去做,程序化操作,形式主义应对。

因此,基层干部主要工作变成应对上级要求,不可能也不愿意了解农民群众真实偏好(了解也无用),更不可能去动员群众做群众工作。又因为基层干部无法真正回应群众需求,上级通过农民满意度来评价基层干部工作好坏,结果就必然是群众胃口越吊越高,等靠要。基层干部也因此就缺少获得感。基层体制过热,大多只是空转,上下都不讨好。

上级要求多,农民不满意,形式主义屡禁不绝,基层体制过热,基层干部叫苦连天,之前靠拿误工补贴来不脱产工作的村干部就当不下去了,因此就有地方将村干部报酬工资化,就有人大代表认为村干部应当享受公务员待遇。之前由村民选举、能上能下、也能回应村民需求的村干部,现在竟然也变成了真正拿工资的干部。村干部流动性消失了,基层治理的活力也丧失了。更糟糕的是,过热的基层体制必然大量透支未来治理资源,长此以往,基层治理将难以为继。

八、小结

以上思考不很系统。概括起来小结为五点:

第一,我们一定要有思考能力,要对实践的复杂性进行深入思考。要进入到问题的内部逻辑,不能人云亦云,大而化之。比如前面讲到的“农村现代化与中国现代化的关系”“城乡二元体制是否具有合理性”,就不能抽象讨论对错,而必须真正进入具体语境,在特定历史和社会条件下讨论。

第二,做任何事情都不能只讲美好愿望,而不顾现实可能性。只讲美好愿望,不深入研究如何才能实现美好愿望的办法,就可能欲速则不达。

第三,学者一定要具有常识,当然,决策者也需要具有常识。相对来说,决策者接触大量实践,一般都会比学者更有常识,或者更容易从偏差中自我纠正。学者因为用抽象概念思考,距离常识很远仍然不知道,造成认识错位,甚至误导决策。中国土地制度改革一直存在重大的失误,包括前面说到的对农村宅基地不切实际的想象,都首先是学者误导了决策者,造成严重问题。成都是全国土改最早的地区,受到学者的误导也是最深的。

第四,关于体制过热的问题,还可以进一步探讨。当前基层治理中,一个很有趣的问题是取消农业税前与现在的对比。在全国调研,乡村干部普遍认为,取消农业税前,乡村工作还比较容易。那时的“收粮派款刮宫引产”是天下第一难的工作,就是因为乡村干部主要任务是很明确的,他们就是要将税费收起来,花上一两个月,对付一两个不愿意交税费的钉子户,就将上级布置的任务完成了。国家向农村转移支付,不再收钱,原来以为这事最简单,其实很不简单。因为国家通过条条(部办委局)向基层转移资源,为保证资源安全,就必然要有规则下乡、规范下乡、标准下乡,就必然有监督下乡,结果,自上而下的监督检查与基层情况的千差万别发生冲突,上级越是要求精准、标准,基层越是难以因地制宜进行变通,也就越是要以形式主义去应对,因此就出现了目前的基层治理体制过热的问题。

国家权力下乡,基层体制过热,形式主义,我们立即就会想到一个词:一收就死。国家权力下乡,强化对基层的监督,基层自主权减少,也就是国家收权了,基层就会死掉。怎么办呢?那就应该放权。问题是,一放就乱。

换个角度看,中国集权体制的优势是:一死就放,一乱就收,该放就放,该收就收,收收放放,收放自如,正是通过一轮又一轮的收放,中国完成了各个阶段的任务。因此,在中国,领导的关键是能否掌握收放的时机。领导就是一门收放的艺术。政治学者往往倾向找一个完美制度,可以一劳永逸解决所有问题,这显然是想当然了。

第五,关于乡村振兴,既要分区域分阶段,又要讲方法。

分区域,就是分已经城市化的地区和一般中西部地区。分阶段,就是要分基本实现现代化的阶段之前还是之后,之前阶段更多为大多数农民提供基本保障,之后阶段可以进行强富美的却也只是服务于少数包括城乡两栖的有钱有闲富裕阶段的美丽乡村。

讲方法,核心就是不能片面精准,而要因地制宜,实事求是。总书记说,不能用手榴弹炸跳蚤,的确很有针对性。


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文章来源:本文转自《关东学刊》2021年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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