刘世锦:双碳目标助推全方位发展方式转型

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刘世锦 (进入专栏)  

 

碳减排碳中和目标的提出,其影响并不限于环境领域,对中国乃至全球发展模式都具有重大影响。二氧化碳等温室气体不同于传统污染物,在过去的长时间内,并不被认为是有害的。当越来越多的科学证据表明人类活动产生的温室气体加剧全球升温并带来严重负面影响后,温室气体对经济活动的涵义发生了改变,被认为是人类发展付出的一种代价或成本。然而,温室气体具有全球范围的外部性,产生温室气体带来的收益获得者是具体的,有明确主体,但温室气体引起的危害是全球性的。这种巨大的负外部性带来了相应的治理难度。

在绿色发展的视野内,同时也存在着具有巨大正外部性的公共物品,如生态环境。绿水青山就是金山银山,好的生态环境是人们福利体系中的重要组成部分,随着人均收入水平提高,这种重要性相应上升。从生态学的角度看,生态环境能够带来生态资本服务价值,如固碳释氧、调节气温等。生态资本服务价值同样具有外部性,但通常是区域范围的,与温室气体的外部性差异较大。另一个区别是,生态资本服务价值迄今尚未形成社会普遍认同的度量方法,而温室气体并不存在这个问题。度量方式的不足也加大了生态资本服务价值外部性的治理难度。

显然,已有的经济社会发展方式及其核算体系存在重要遗漏或偏差。当我们讲到生态环境、污染治理时,讲到双碳目标时,对原有模式的修补是远不够的。考虑到更多方面的矛盾和挑战,已有发展方式所面临的不是个别层面而是全方位的转型。对这样一个重大议题,这里不可能展开深入讨论,仅提出一些可供探讨的要点。

发展是由物质资本、人力资本、生态资本和社会资本协同推动的。物质资本是基础性的,人力资本的重要性与日俱增,生态资本,加上地下资源后的自然资本越来越受关注,而社会资本在数字时代被赋予了更多含义。但四种资本如何相互影响、相互合作推动社会运转,很多方面并不清楚,尤其对后两种资本尚缺少深入理解。

经济社会核算体系内的成本和收益需要作出重要调整。碳排放和常规污染物引起的短期和长期负面影响,应作为成本项计入核算体系。在绿色GDP核算中,就曾对常规污染作出过此类扣除。相应地,生态资本服务价值等绿色收益,应作为收益项计入核算体系。这些成本收益的调整,将会引起生产经营收益和投资价值重估,并形成新的激励机制。

上述核算体系的调整以度量技术和方式变革为前提。以前述四种资本为例,物质资本的度量是基本成熟的;人力资本度量有很大进展,仍有较大提升空间;生态资本度量有进步,但与普遍可用还有较大距离;而社会资本的度量看起来差距更大。资本度量技术的进步是人类社会发展的基石。生态资本和社会资本的实际作用,人们很早就意识到了,但未能在现实发展过程中得到应有体现,很大程度上受到度量手段的制约。就绿色转型而言,如果生态资本及其服务价值在度量方法上不能取得大的突破,所谓转型很可能流于口号,难以落到实处。

治理体系的变革。新加入核算体系的碳和其他污染物排放、生态资本服务价值等具有程度不等的外部性。如果沿用既有方式将其作为公共物品对待,前景恐难乐观。反之,如果在度量技术进步的基础上,收缩这类物品的外部性,使之接近或成为私人物品,进而融入市场体系,则情况将大不相同。即便如此,外部性向内部性的转换,市场机制起作用,都是政府介入的结果,或者说,这类市场是由政府创造的。显然,这对政府组织的智慧和能力是一大考验。以往经验表明,政府组织能否发挥有效作用是不确定的,需要在某一时点上同时具备多种条件。

更重要的是,应对气候变化从根本上说是人类社会通过创新打破新的发展约束条件。发展方式的转型并不仅是核算项目上的加减。碳减排、碳中和,常规污染物的治理,重视生态资本服务价值等,都是人类社会在新的认识水平上对发展方式进行的调整。这些调整所带来的冲击,人们的反应可能是消极的,也可以是积极进取的,用改革和创新的办法面对和解决问题。

在人类久远的历史中,经济增长长期处在极为缓慢或停滞的状态,工业革命启动了快速增长过程。工业革命以来的发展主要由若干次大的技术创新所带动。创新打破了原有的发展条件约束,拓展了新的增长空间。

以往,发展约束条件通常是显而易见的,如土地、资本、劳动力短缺等,而气候变化对发展的不利影响,是通过科学研究而发现,经由传播讨论而逐步形成社会共识,进一步通过政府规制和公共政策而转化为约束条件。这一约束条件改变了资源原有的配置格局。与历史上曾经出现的技术变革一样,打破这一约束需要新的重大创新,可以做一个比喻,已有的化石能源逐步枯竭,人类需要找到可替代的新的清洁能源。当然,创新过程不会一帆风顺,在初期会面临成本过高的压力。而创新能力一旦形成,将会对经济社会发展带来超过预期的增长动能,在人类历史长河中,碳冲击只是发展约束条件改变后刺激创新的一次机会而已。由此,我们应该对人类应对气候变化有信心,关键还是尽早启动各个相关领域的创新进程。

三种不同的减碳类型

把双碳压力转化为经济增长的动力,确实是一个很有吸引力、感召力的目标,但这个目标的实现并不容易。现实中,我们可以观察到三种不同的减碳类型。

第一种是衰退型减碳,就是通过减少生产来减少碳排放。这是所有减碳类型中最简单、最不费气力的。由于生产活动不能停顿,这种类型通常并会发生,甚至会被认为不可思议,但是在某些特定情景下还是会出现,比如有的地方为了完成短期节能减碳目标,一度曾出现拉闸限电、停工停产等现象。

第二种是增效型减碳,就是通过提高碳生产率,用同样多的碳排放实现更多的产出,或者同样的产出使用了较少的碳排放。我们经常讲的节能减排、节约优先等,大体上相当于这种类型的减碳。

第三种是创新型减碳,是指通过创新形成新的技术、工艺、方法等,在达到相同产出的情况,实现了低碳、零碳甚至负碳排放,如用风、光、水、生物质等可再生能源发电。如果用这类技术去替代原有的高碳技术,就可以在实现相同产出的前提下减少或抵消碳排放。

创新性减碳跳出已有的技术和产业圈子,开辟新的赛道,具备了前两种减碳类型所没有的特点。

首先,创新型减碳可以实现对传统高碳技术或产业的长期替代。所谓的绿色转型,从根本上来说,就是要换技术,用低碳、零碳或负碳技术去替代原有的高碳技术。

其次,创新性减碳的空间究竟有多大,是无法事先设定的。创新的内在动力和不确定性,决定了人们不可能限定它的扩展边界。不难设想,如果可控核聚变能够成功并商业化,人类将在多大程度上改写可再生能源的版图。

第三,这种创新可以大大降低人类社会应对气候变化的成本。比尔·盖茨在“气候变化与人类未来”一书中就提出了绿色溢价的概念,而且对绿色溢价的降低并不乐观。然而,越来越多的证据表明,一旦创新进入可持续轨道,成本下降可以相当快。随着创新竞争的加剧,价格下降,不少产品的绿色溢价已经为负了。这方面的典型案例是光伏发电。十年前说要与燃煤发电竞争,会被认为不可思议,但过去的十年间,光伏发电成本下降了80%-90%,已经低于燃煤发电成本,并且还有进一步下降的潜力。其他清洁能源也正呈现出类似特点。应对气候变化的一个重要挑战来自成本冲击,创新带来的成本下降,可以极大增强人类应对气候变化的信心和能力。

第四,创新最初源于减碳动机,一旦形成产品后,往往产生更多的附加效用或福利,创造了更多的消费者剩余。以新能源智能汽车来说,2022年12月的渗透达到31.8%,超过人们预期。消费者在买新能源汽车的时候,不能说不关注碳减排,但大部分消费者直接感受到的是使用成本低、电子设备应用得手、舒适程度高、操控感觉与以往大不相同、智能驾驶能力的逐步提升。除了电动化之外,更有智能化、共享化等。简单地说,吸引消费者的,大部分优点可能是减碳之外的,这意味着创新为社会提供了超出预期的福利。

最后,触发和加速了能源等高碳行业的数字化进程。数字经济是继农业经济、工业经济之后的另一种经济形态,整个经济社会正经历着向数字经济形态的转型。即使没有双碳压力,能源、工业、交通、建筑等高碳领域也会进入数字化转型,但过程可能相对缓慢。创新性减碳触发和加速了这些领域的数字化转型,有可能推动这些领域成为数字化转型的领先者。

由防御型减碳战略转向进取型减碳战略

创新型减碳提供了与另外两种减碳类型很不相同的可能性,有机会启动和引领远超减碳预期的经济社会发展绿色化、数字化转型。如果要做个区分的话,衰退型减碳和增效型减碳主要体现的是一种防御型战略,而创新型减碳则是一种进取型战略。应对承认,在较长一个时期,我们对进取型战略已有认识和展望,但想法和做法基本上还是停留在防御型战略。挑战在于如何尽快地转向进取型战略。

在以上三种减碳类型中,前两类大体上在已有的技术和产业体系中做文章。与衰退型减碳相比,增效型减碳体现了积极导向,特别在技术落后、管理粗放的情况下,提升能源和碳生产率有较大空间。事实上,这些年来中国在节能减排增效上取得了令人印象深刻的成绩。但增效型减碳的局限性也很明显,首先是随着技术和管理进步,碳生产率的提升会出现递减,持续提高的空间收缩。更重要的是,这些变化主要局限于已有的技术和产业框架内,即便有技术创新,也属于所谓改进性创新,而不是颠覆性创新。碳生产率可以达到很高水平,但所用资源仍然是高碳的,如燃煤电厂节能减排达到国际先进水平,但用煤发电这一点并没有改变。

这里还需要讨论一下如何用经济学的方法理解节能优先。节能优先,更广泛一些说节约优先,作为社会公德值得倡导。经济学从本质上说也是关于节约的一门学科,但经济学理解的节约是全局性的,着眼于全社会的资源最优分配。节能一般意义可以理解为企业生产经营过程中降低成本,与原材料、运输、仓储、人工等降低成本含义并无二致,与此同时,还要考虑产出,寻求单位产出成本之比最低。节能是否优先,取决于这种全局性的比较评估,而这种评估通常是经由市场机制实现的。如果一直都要把节能摆在第一位,特别是把控制能耗的指标作为间接控制碳排放的指标,那就难以避免资源配置的扭曲和错配、对正常经济运行带来负面扰动,这也是政策层面上提出由能耗双控尽快转到碳排放双控的原因所在。

不同的战略取向,体现于目标和政策,更实际的要看激励体系。这里我们重点分析一下碳排放权交易市场。对于碳排放这样具有全球外部性的物品,不可能指望市场直接发生作用,首先要有政府的介入,由政府“制造”市场。诺德豪斯、斯特恩等气候变化经济学的领军者都提出要给碳定价,具体办法有配额加交易和征收碳税,并期待碳排放权市场能够发挥重要作用。然而,不论是最早兴起的欧洲碳市场,还是近期开始运作且全球规模最大的中国碳排放权市场,实际运行状态似乎远不及预期。除了诸多外部因素外,这些市场均存在结构性缺陷,如只有部分高排放行业和企业被纳入市场,与“应入者”范围差之甚远,这样不仅覆盖面不够,公平性问题也显而易见;配额初次分配基本上免费发放,实际付费只发生在 “调节余缺”环节;配额分配由历史法转为基准法是一个进步,但考虑到供给安全和稳定,配额发放规模难以降幅过大,在很多情况下,监管者很难区分供给安全是实际存在还是生产者的借口,如此等等。由于这些因素的影响,碳排放权市场价格发现以及相关的调节供求、促进创新等作用就会大打折扣了。

更值得讨论的一个问题是,已有的碳排放权市场看起来主要是为前面说过的防御型战略服务的。对进入碳排放权市场的生产者来说,重要的是提高碳生产率,是节能减排,通过节省下来的碳配额出售而获利。对市场的设计动机而言,也期待生产者通过创新采用新技术提供低碳或零碳产品。但现实情况是,原有生产者往往存在着严重的“路径依赖”,缺少兴趣也缺少能力进行技术创新。那些颠覆性创新者大多数处在“圈子”之外。与此同时,为了防止高碳生产者通过购买碳汇放松自身节能减排压力,碳排放权市场对CCER类型的碳汇交易规模设立了交易规模比重限制,目前这个比重被限定在5%,是一个对整体市场结构难以产生大的影响的份额。这样,我们看到最有活力的创新性减碳很少能得到市场激励的眷顾。

“创新型碳替减”和三支柱体系

这里要引入一个重要概念,即创新型“碳替减”。所谓创新型“碳替减” ,是指依托绿色技术替代而相对减少的碳排放,也可称为替代性减碳,也就是运用低碳、零碳和负碳技术,在获取相同产出的情况下,与原有的高碳基准生产方式相比,所减少或抵消的碳排放量。例如,每千瓦时发电的碳排放量,燃煤为1000克,光伏为30克,风能为10克。如果由燃煤发电改为光伏或风能发电,则碳排放量相当于燃煤发电碳排放量的3%或1%,碳替减量分别为970克或990克。

“创新型碳替减”在减碳的同时实现增长,把二者的冲突关系转化为协同关系。增量部分的碳替减可以减低全局碳排放强度,存量部分的碳替减则可降低全局碳排放总量,是实现碳排放“双控”的重要抓手。转向进取型减碳战略,应在稳住存量、保障能源供应稳定和安全的前提下,把重心转向更快地扩大增量,对“创新型碳替减”提供强有力的激励。这种激励并不限于少数措施,而应是相互依存的三支柱体系。

第一个支柱:建立全方位支持绿色技术创新的创新型“碳替减”市场。这个市场应有强包容性,包括绿电等绿色能源产品,也包括钢铁、有色、建材、化工等高碳行业能够产生碳替减的产品,如绿氢炼钢等。还可包括森林碳汇和其它负碳技术产品,也可包括个人消费领域的碳排放权交易。按照个人碳排放平权的原则,在个人消费领域平均发放碳排放配额,部分消费水平较高者可以购买消费不足者转让的配额,也可直接购买碳替减量,以平衡个人碳账户,这样机构和个人都可成为市场参与者。

起步阶段地方可以从各自实际出发,建立“碳资产池”或“绿碳银行”,开展创新型“碳替减”的核算和交易。本地区内交易结果互认,属于“地区内部粮票”。碳替减指标出售者获得收入,购买者则可以抵消相应的减碳额度。交易不一定采取公开市场交易方式,如可采取交易者谈判、地方政府定价的方式。本地区政府对外则算总账,完成国家或上级政府下达的碳排放“双控”指标。如果运行有效,可以向外地交易者开放,逐步演变为更大范围的区域市场乃至全国性市场,并可与国际相关市场机构合作。

第二个支柱:形成区域自主减排责任体系。增量优先的关键是扩大对技术创新产品的市场需求,而这一点又直接取决于减排责任体系的有效性。可借鉴国际上巴黎协议的原则,鼓励各个地方的主动性,提出既合乎本地实际、又有一定挑战性的减排目标,与落实双碳目标1+N政策相配合,形成省、市、区县和开发区等层面的区域减排计划和可追溯的减排责任要求。

区域或企业完成减排任务,可以自身直接减排、生产创新型碳替减产品、通过市场交易购买创新型碳替减产品。这样减排责任体系就可以动员起持续的对绿色技术产品的需求,进而带动增量扩大、以新代旧的转型进程。

创新型碳替减市场与减排责任体系建立后,将会形成市场导向,促进减碳、增长、降本、提效协同推进的内在机制,实现由能耗双控向碳排放双控的转变。区域和企业可以从各自实际出发,不必搞一刀切的减碳指标。减碳将成为基于专业化分工优势的事情,能者多减,通过交易实现区域总体碳减排目标。各地正在建设的低碳零碳园区和企业可以获取更多的创新型减碳收益,并不会因为先减排吃亏。高碳但有市场、高收益的企业一定时期内也不必限制生产甚至停工停产,可以拿出部分收益购买碳替减额度,平衡自身碳账户,给能增长的企业、产业和地区充分放开发展空间。

这样就可以为由能耗双控向碳排放双控过渡创造条件。在完成地区碳排放总量和强度指标的前提下,不再实行能耗双控,把节能指标调整为指导性、鼓励性指标。率先建立这套机制的地区,对低碳零碳产业更有吸引力,将形成招商引资的新风口,尤其是清洁能源资源丰富的地区,可以优先发展包括绿色低碳高载能行业在内的新型绿色产业,形成产业竞争新优势和经济增长新动能。

第三个支柱:加快碳核算、碳账户为重点的绿色微观基础制度建设。不论是推进创新型碳替减市场建设,还是完善减排责任体系,前提是有一个合格的碳核算基础,而这恰恰是目前的一大短板。在碳核算的起步阶段,可以采取从上而下的方法,先把基本情况摸清楚,同时要普遍建立碳账户,包括企业和其他机构的碳账户,有条件的地方也可以建立个人碳账户。在企业中推广ESG评估,率先在上市公司和大型企业中形成稳定规范的ESG评估的披露制度。把更多的融资活动纳入绿色金融轨道,为绿色技术创新提供切实有效的支持。

创新型碳替减的技术审核和认定等工作,应由市场组织者和专业化服务机构依照国家有关法律法规进行。如同资本市场的证券公司,碳市场应由专业化服务机构提供上市服务。如出现漂绿等违规违法行动,应按照市场规则严惩,以市场规则和纪律保障上市产品质量。政府主管机构由直接审批者转变为政策制定者和市场监管者,指方向、划底线,维护市场秩序,促进公平竞争。

以“创新型碳替减”为抓手加快能源和经济绿色转型

中国的能源和经济的绿色转型应该走一条什么道路,可以从改革开放发展的历史经验中有所借鉴。正确理解和处理增量和存量的关系,对转型成功至关重要。新涌现的增量在初期个头小、影响弱,但活力强、成长空间大,逐步由配角转化为主角。比如,民营经济开始时是拾遗补缺,由于内生的活力、韧性和竞争力,逐步成长为在国民经济中发挥“五六七八九”作用的举足轻重的生力军。对外开放开始时也是“三来一补”,起步于沿海少数地区,以后带动中国成为全球性的贸易和投资大国。

中国的能源和经济应该也必须走一条“增量优先、以新代旧、激励创新、市场驱动”的转型之路。按照有关研究,到2060年,中国的非化石能源由目前的不到20%增长到80%以上,从而实现能源结构转型。创新驱动的技术替代和成本下降,是转型加快的主要推力。作为存量的传统高碳能源的减碳空间具有累退性,越往后空间越小,难度加大,成本加快上升;作为增量的低碳或零碳新能源,随着技术改进、产量扩大,成本下降加快,部分产品绿色溢价由正变负。新能源替代老能源的减碳成本优势增大,进而加快新老能源比例的转换进度。

当前和今后一个时期实现双碳目标,应在继续重视增效型减碳的同时,尽快把创新型“碳替减” 纳入碳减排的核算体系,统筹增量与存量、未来减碳与当下减碳、创新与安全,力争减碳与增长双赢。各地应加快制定以碳排放“双控”为目标、减碳与增长双赢的五年规划和远景规划。要点包括:增量中新技术替代与相应的碳替减;增量中的碳替减与存量高收益项目减碳额度对冲,在释放增长潜能的同时减低碳排放强度;存量中引入新技术替代,同时实现经济充分增长与碳排放总量和强度降低。通过规划带动新技术、新产业在增量和存量的有序替代,增强产业竞争优势,推动增长潜能充分释放。

另一方面,在碳减排过程中要更多地引入市场化因素,并形成一种双向激励转型机制。碳排放权交易价格和碳税是碳价的两种主要表现方式,由此而形成收入如何使用,也是一个有意义的问题。基本思路应当是,这部分收入应当用到碳中和进程中去,比如,个人和企业出售碳排放权后的收入,可以专用于购买低碳绿色产品,从需求侧激励绿色消费;又如,政府对高碳部门征收的碳税,主要用于对新技术驱动下低碳、零碳或负碳部门的减税。总体上看,企业税负并没有增加,但绿色转型的动力明显增强了。碳税实施起来相对简单,可以在某个地区或对某类产品开展这种双向激励机制的试点。

促进绿色创新,既有技术创新,也有体制机制政策创新。应当鼓励支持地方、基层和企业在国家顶层设计的引导下有一些自选动作。符合实际的办法不是在政府机关办公室凭空想出来的,而是在经济社会生活第一线试出来的。对绿色转型中有创意的政策和做法,短期内看不准,或有争议,可在有条件有意愿的地方先做试点,给出一定的试错探索空间,取得成功经验后完善提高再推广,这样绿色转型过程才能沿着正确方向、充满生机活力地持续推进。

 

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来源:《北大金融评论》2023年第3期(总第16期)

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