我国农村社区的村民自治已经实行了三十多年，取得了很多成效，但也存在民主选举和民主管理流于形式、自治组织“自治性”缺失、乡村社会矛盾未见缓解甚至有所加剧等问题。应该看到，尽管村民自治制度早已在党的“文本”规定和国家法律层面上得到确认，但在县、乡甚至更高层级的领导干部中，始终有些人对这一制度持怀疑甚至是否定的态度；在实际工作中，被动应付的居多，强化单向管控甚至对民主诉求进行打压的行为时有发生；从宏观环境看，国家和整个社会的民主法治建设水平虽然逐步提高，但引领和促进村民自治健康发展的作用仍然极其孱弱。所以，在未来的政治体制和社会管理体制改革攻坚战中，应以更坚决的态度，采取更有针对性的措施，推进村民自治，促进农村繁荣进步和社会稳定。

一、应理顺村级“两委”（党支部委员会和村委会）之间的关系，切实提升村民委员会的地位。《村民委员会组织法》规定：党在农村的基层组织既要“发挥领导核心作用”，又要“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”；“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，本村经济建设和社会发展中的重要问题由村党支部“讨论决定”；而由村民会议“讨论决定”、由村委会执行的八项事宜，却也都是关于本村经济建设和社会发展的重要问题。这实际上等于承认了两个权力中心（一个是领导核心、一个是自治主体），而且两者的职权、职责没有明确划分。实践中，少数地方“两委”代表——村书记和村主任纠纷不断，多数地方村书记包揽一切，村主任成了村支书的副手或下属。有些地方实行了党支部书记和村委会主任“一肩挑”的体制，避免了“两委”的摩擦，但这等于默认“两委”的集体领导制度和村民代表会议的民主元素都要让位给一个权威人士。它可以提高工作效率，但却没有排除村级民主和自治的体制性障碍。村庄治理的效果和村民们的福祉能否充分实现，仍取决于能否有一个好书记。所以，要坐实村民自治制度，必须对相关法律和条例进行修改完善，明确划分“两委”的之间的权限，切实解决党支部包揽一切的问题。党支部的领导核心作用，应体现在三个方面，一是组织好村委会换届选举，领导村民当家作主，防止村委会主任滥用权力；二是保证党的路线方针政策贯彻落实，通过思想政治工作或法律程序纠正村级自治组织的错误或违法行为；三是抓好党组织建设，教育和引导党员发挥先锋模范作用。一般性村级公共事务，由村委会自主办理；重大问题由村民会议“讨论决定”、由村委会执行。

二、应大幅度减少上级党委政府对村级事务的管控干预，为村民自治释放空间。自上而下的政治压力和基层干部的行为惯性叠加在一起，不断地强化着县乡两级党委和政府对村级事务的全面管控和具体干预。村级自治组织的“行政化”趋势不但没有随着改革的深化而扭转，而且愈演愈烈：有的地方把党政工作目标责任状延伸到村级“两委”，而且与村干部工资挂钩；有的地方以加强基层组织建设的名义，由县财政出资提高党支部书记的工资待遇，并将部分村支部书记录用为公务员（继续留村工作）；有的地方实行村财乡管或“三资”代理（由县乡纪委代管村级资金、资产、资源）……这些措施，虽然可以增强上级政府对基层组织的掌控能力，促进某些工作落实，但加剧了治理思路的混乱，压缩了基层民主和自治的发育空间，助长了形式主义和官僚主义，疏离了党群干群关系，降低了党和政府的公信力。所以，必须从省级领导机关做起，为县乡两级党委政府减负降压。如：弱化政绩考核、废止“一票否决”、精简会议文件、整顿达标竞赛，等等。同时，果断取消对村级组织的政绩考核、达标竞赛和奖惩责任制。乡镇政府和县级政府有关部门，除了执法和服务以外，只对村级组织进行工作指导和帮助，不再进行行政干预。县乡政府工作任务，应由政府职能部门完成，涉及到村民的，可以争取村级组织的支持和帮助，但不得向村级组织摊派。

三、应坚决摒弃形式主义，让农民在基层民主中获得实实在在的利益。村委会的直接“海选”，是我国村民自治制度的最大亮点；“四大民主”（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）的文本规定，也具有重大的旗帜意义。应该看到，无论哪个层面的民主，都有一个循序渐进的过程，都要受到各种历史条件的制约，乡村民主，当然也不可能一撮而就。但是，从笔者接触到的情况看，很多地方的民主，仍然停留在三十多年前的初始水平。村委会选举中的形式主义、无序竞争和参选率“虚高实冷”等问题，一直没有得到很好解决；民主管理更是虚多实少。这种状态如不尽快扭转，乡村治理中的诸多矛盾不可能得到缓解。首先，各级党政领导特别是县乡领导，必须真心实意地支持村民自治，尊重和维护村民的民主权利，杜绝各种形式的侵权行为。其次，各级人大和民政部门应该依据本地实际情况，围绕村委会换届选举、集体资产及村级事务日常管理、侵犯村民权利行为界定及惩处等问题，制定更为具体详细的实施办法，并监督落实。第三，按照村民意愿，由省级政府出台政策，县级政府组织实施，将实体性的村级集体经济改造为新型合作经济或家庭个体经济，从而实现社区管理机构与经济组织的有效分离，消除村干部侵犯村民物质利益的经济根源，并逐步建立起村民政治参与的利益导向。第四，对村委会改名为社区居委会的做法，应持慎重态度，杜绝换汤不换药的形式主义。

四、应大力促进民间社会力量壮大成长，营造多元治理格局。家庭承包制实行以来，人们常说提高农民的组织化程度。但是，对于通过什么样的途径把农民组织起来，却存在着截然不同的看法。有些人对过去那种一呼百应，千军万马搞运动的局面情有独钟，总想通过政府的强制力量把农民的意志和行动“统起来”。实际上，人民公社化运动的失败和目前刚性“维稳”所遇到的诸多尴尬，已经充分证明，靠高度集权的单向管控来组织农民、治理乡村，既不能实现农村经济持续发展，也不能实现乡村社会的长治久安。一些学者提出的放权与民、官民互动的思路，尽管目前在我国尚缺少实践经验，但却可以从其他国家或地区得到正面验证。各级党委和政府应按照党中央“创新社会管理机制”的要求，从局部试验着手，逐步加大对民间社会力量的扶持力度。首先，应帮助近年来成立起来的农民专业合作社照章运行，解决名不副实的问题。让更多的农民在增加收入的同时，强化合作意识，提高政治参与本领；让合作社逐步成为维护农民合法权益的主要力量。其次，应允许并支持农民在现行法律框架内成立社会组织，开展活动。如，可以在专业合作社的基础上成立县级行业协会；可以成立社区农民协会或县级农会联合会；可以成立普法协会、老年协会、青年协会，等等。尽管农民的自发组织，难免鱼龙混杂，甚至可能出现具有反政府倾向的异己力量。但是，我们应该相信，绝大多数农民是善良淳朴、顾全大局的。况且，从依法治国和政治现代化的角度看，宪法赋予公民的各项权利，迟早要落实到位。只要政府引导得法，控制有方，放权与民必然会收到官民互动的积极效果。第三，应允许乡村“精英”参与县乡人民代表竞选，发挥他们在村民自治中的积极作用。从一定意义来说，“四大民主”与“精英”治村，并不是完全对立的。乡村“精英”，可以通过民主选举，成为乡村社区管理人员，在村民的监督下管理公共事务，并向政府反映村民诉求；也可以牵头组建专业合作社或专业公司，组织社员或员工参与村级公共事务；还可以利用经济、文化或亲缘等方面的优势调解民事纠纷。当然，乡村黑恶势力可能冒充“精英”骗取政府或乡民的信任，少数“精英”也可能走向与政府相对抗的歧路或堕落成欺压乡民的恶棍。这与党委选拔的少数干部蜕化变质一样，既是不可避免的，又是可控的。我们应该高度警惕和严格防止虚假“精英”上台和“精英”蜕变，但却不应阻止和打压热心公共活动的“精英”参与乡村治理。