李克军:形式主义出现、泛滥及整治的历史考察

选择字号:   本文共阅读 3518 次 更新时间:2020-01-03 16:56

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李克军  


摘要:几十年来,我们整治形式主义的态度不可谓不坚决,措施不可谓不严厉,但为什么收效甚微呢?我认为主要是"病根儿"找得不准确,药方下得不对症。遏制形式主义、官僚主义和反腐肃贪一样,必须摆脱"运动式"治理的路径依赖,在治理体制改革上寻求出路。着力点应该放在限制和规范上级权力、扩大基层和民众权力上。


近年来,特别是2018年以来,《人民日报》、《半月谈》等媒体,多次刊发抨击形式主义的文章;中央领导,多次发表遏制形式主义和官僚主义的讲话;2019年3月,中央(通过中办)又印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,并决定将2019年作为"基层减负年"。各级党委政府和纪检监察机关闻风而动,纷纷作出压缩会议文件和控制各种督查活动的硬性规定,开展了声势浩大的整治"两个主义"的"斗争"。


对我党历史和现实政治生态有所了解的人们都知道,这是个老话题。那么,认真回顾我党执政以来形式主义出现、泛滥以及对它进行不断整治的历程,对于总结经验教训,坚持标本兼治,避免南辕北辙,是很有意义的。


一、新中国成立前,我党局部执政的地区曾出现以"强迫命令"、"一级骗一级"为主要特征的形式主义,在土改和整党纠偏时得到初步纠正。


有的学者为了论证形式主义如何可恶,革命领袖如何早有警觉,说"马克思、恩格斯虽然没有明确使用'形式主义'一词,但已经对它的实质作了严厉的批判";"毛泽东同志在领导开辟中央革命根据地的过程中,从世界观和方法论的深层次上严厉批判了形式主义。"[1]但是,从马克思、恩格斯当时的言论看,他们批评的是有些人在不求甚解的情况下便大言不惭声称"在搞马克思主义"。毛泽东同志在1930年的《反对本本主义》一文中,批评的是"不根据实际情况进行讨论和审察,一味盲目执行,这种单纯建立在'上级'观念上的形式主义的态度是很不对的"。显然,他们批评的形式主义和今天我们所说的形式主义差异很大。更重要的是,形式主义一个重要的特征是表面上轰轰烈烈,实际上是下级对上级虚与委蛇。一个政党,在没有执政的情况下,很难搞起这样的形式主义。


从本人接触到的历史资料看,抗日战争和解放战争时期,在我党局部执政的地区,政府发动大生产和互助合作运动,曾出现以强迫命令、虚报浮夸为主要特征的形式主义。如,1944年12月,晋绥边区所辖的兴县杨家坡行政村,把"个别的表面现象",提高到"变工合作社"、"纺织合作社"、"劳武结合组织"等最高的组织形式,制订出冬季"生产十大计划","实际上计划没完成",但报社却把"杨家坡的强迫命令、形式主义的作风,作为宝贵经验来发表"[2]。河北沙河县一区"为了想让上级说自己好,露一鼻子,到村里就命令干部和群众,赶快组织,搞的越快越好,越热闹越好,但实际上是空的,互助不能巩固。""见别村组织起来,自己也就催着干部快搞,搞的慢了就批评。"[3]山西浮山县崔村用强制的办法把妇女组成小组,集中到一块纺织,结果不几天就散了。[4]山西襄垣县本来全县冬季生产中拾粪只十四万余担,却总结说拾粪八千八百余万担[5]。山西平顺县张井村干部"作风生硬行政命令",生产中"年年要突击,光图快",不管庄稼"都熟啦没有,一律要突击,限期完成"。[6]山西平顺、黎城等地1947年搞农业、副业和战勤"三大结合","群众根本不愿意,又怕受干部训骂,又不敢不结合,不少人吃了亏也不敢吭[7]。翼城县二区在组织互助过程中,"没根据群众自愿与需要去组织互助",只是单纯的为了"竞赛挑战""向上讨好"去强迫编组,大大影响了群众生产情绪;晋城县陈庄村干强开"合作社",闹得全村混乱不安([8]。


黑龙江地区属于新解放区。抗日战争胜利后,我党在这一地区建立了五个省级政权。从1946年夏天开始,历时近两年时间,进行了土地改革运动。由于时局动荡,那几年粮食产量下降,物价飞涨。从五常、绥棱、宾县、阿城、双城、富裕等县县委和黑龙江省委当年有关农业生产的报告中可以看出,除了农具、牲畜、种子、资金不足等困难外,各阶层农民都担心秋后再"斗争",将来"共产"归大堆,"处于顾虑重重、动荡不安"的状态 [9]。东北局、北满分局和各省委有针对性地采取纠正极左政策、发放贷款、开展生产竞赛、组织插犋等措施,缓解了困难。但是,由于层层下达指标施压,与晋冀鲁豫等老解放区一样,出现了"强迫命令"、"急于求成"的问题。如绥棱县1947年一份文件披露,津河区生产竞赛"表面上轰轰烈烈,(实际上)只不过是形式而已"。上级检查时农民"现把粪堆堆起来,现打扫院子。甚至有些屯子把未经修理的犁杖、破套摆在院子里展览"[10]。


黑龙江地区的"强迫命令"主要表现在"互助合作"上。东北农民有良好的合作传统,不但生产中常常换工插犋,而且修建房屋、红白喜事,都靠邻里互相帮工、帮忙。但过去都是自愿的、自发的。1946年3月,土改运动尚未开始,中共中央东北局就在《关于开展生产运动的指示》中,提出"发动劳力互助运动","采用换工、搭牛具及各种适当的形式,组织人力和畜力的互助合作"。1947年,北满部分地区出现了早期的换工插具农业合作组织。[11]这时,上级给下级的压力不大,很少有强迫命令现象。1948春,黑龙江地区土改运动结束。3月18日,《东北日报》发表社论《组织起来--换工插犋、互助合作》。在宁左勿右的气氛下,形式主义应运而生。


《黑龙江农业合作史》记载:1948春,黑龙江省劳畜力约占80%到90%组织起来,但到夏锄后1/3散花。嫩江、合江等省也出现"春插、夏散、秋垮台"现象。主要原因是存在着严重的强迫命令和形式主义。松江省有些领导干部表现出急躁情绪……看见三五七八人在一块铲地就高兴,看见一个人铲地就发急,因而群众中也就产生集体上地,分散干活,再集体回家,有单人铲地的,见了工作人员就自动集合在一块,工作人员走了,就到自己地里各干各的。这种明互助,实不合作的现象普遍存在着,干部的思想是只能组织不能垮台,只能合起来不能单独干,村干部欺骗区干部,一级欺骗一级。由于强迫命令和搞形式主义,到处发生浪费劳力现象,使用劳力没计划,窝工,盲目机械地强调集中,没给剩余劳力找出路……[12]。庆安县1949年《农业生产计划》在分析生产有利和不利条件时谈到:1948年领导生产不按具体情况,过高要求全面组织起来,而产生的强迫命令,在某些地方给群众影响不够好。这是今年组织生产的障碍。[13]


宾县在"组织起来"的口号下,搞起了吃"大锅饭"的"一心屯"。很多区、村干部口头上说"自愿两利,互不吃亏",但没有研究如何贯彻,就笼统提出"户户都参加",有的区甚至要求区干部"每人培养一个一心屯"。在这样的氛围下,有的屯子把生产、生活资料归在一起;有的屯子青苗种一起,然后合喂马、合干活、合吃饭,并把草料和粮食堆在一起吃用;有的屯子农户意见不统一,干部就以"少数服从多数"的名义 "硬归";有的屯子归了两天就分开了;有的屯子在"保证不荒一垄地"的口号下,单纯照顾无马户,让有马户以"很少的代价"给无马户种地。这种强制推行"一心屯"做法,造成了严重的消极后果,除了消极怠工、耕地草荒以外,还加剧了土改运动以来的思想混乱和形式主义。有些群众用假话"糊弄"干部。如,明明没成立互助组,却对干部说,"都参加了,每家都有小组";明明是"叫工夫"(雇工)铲地,硬说是换工。强制二流子参加劳动,也很难和群众监督结合起来。干部来了二流子忙下地,干部走了,就从地里回来,群众袖手旁观。[14]


1948年春天,各解放区开始纠正土改和整党运动中"左"的偏差,并开始对形式主义、官僚主义作风进行查整。4月17日,晋冀鲁豫《人民日报》发表短评:《打破形式主义》,对"强迫命令作风所造成的形式主义"作出生动描绘:"这种形式主义,满足于不确实的数目字的罗列,满足于形式上的铺张,过去不惟没有被揭穿被反对过,而且一直是被表扬被歌颂着,上边官僚主义不了解下情;下边即投上所好,把对群众有害的说成有利的,把违反群众要求的说成自愿的,闭着眼睛说谎话(不仅仅是说空话)。而在某些领导上虽也明知不大对头,还要坚持错误,一直胡说下去,欺哄上级,限制群众,假报告、客里空。[15]


二、新中国成立后,我党十分警惕官僚主义的滋长,但是在"集体化"和大跃进运动中,形式主义却严重泛滥,政策调整后有所收敛。


1950年2月27日,毛泽东主席在访问前苏联回国途中,来到松江省哈尔滨市视察,省市领导为毛主席、周总理等国家领导人长途旅行接风洗尘,宴会结束后,毛泽东主席应省市领导请求题词,其中有一幅是"不要沾染官僚主义作风"。1951年12月1952年10月,我党发动了反贪污、反浪费、反官僚主义运动(史称"三反运动")。但是,从运动的实际开展情况看,主要是抓反对贪污浪费等腐败行为,惩处了一批贪污分子,很少涉及到形式主义。


1953年2月,毛泽东主席在全国政协一届四次会议闭幕会上指出,在中央机关中间依然存在着严重的官僚主义,很多部门脱离群众和下面的实际情况,只是一味地写决议案和指示,既不管下面能不能执行,也不去检查下面是否有命令主义、违法乱纪的现象。为此,毛泽东提议,中央机关的主要干部"应该轮流到下面去检查,经常有人在下面。检查了的回来,没有下去的再下去,又回来,又下去,这样每一个人包括部长在内都到底下去过,一直检查到基层单位"。他认为,这样做既能够克服上面的官僚主义,也能够克服下面的命令主义和违法乱纪。[16]1960年3月,毛泽东主席为中共中央起草的《反对官僚主义,克服"五多五少"》的党内指示中,指出"五多五少"是官僚主义的突出表现,即"会议多,联系群众少;文件、表报多,经验总结少;人们蹲在机关多,认真调查研究少;事务多,学习少;一般号召多,细致地组织工作少"。[17]


虽然毛泽东主席告诫全党不要沾染官僚主义、命令主义作风,但却没有做到身体力行。中共十一届六中全会决议写道:"在一九五五年夏季以后,农业合作化以及对手工业和个体商业的改造要求过急,工作过粗,改变过快,形式也过于简单划一,以致在长期间遗留了一些问题"。"由于毛泽东同志、中央和地方不少领导同志在胜利面前滋长了骄傲自满情绪,急于求成,夸大了主观意志和主观努力的作用,没有经过认真的调查研究和试点,就在总路线提出后轻率地发动了'大跃进'运动和农村人民公社化运动,使得以高指标、瞎指挥、浮夸风和'共产风'为主要标志的左倾错误严重地泛滥开来。"


中共党史二卷记载,为了完成在五至七年的时间内地方工业产值超过农业产值的任务,各地不顾实际情况掀起大办工业的热潮,不少新建企业资源严重浪费,效益很差,甚至无法投产。为了完成钢铁生产任务,中共中央北戴河会议提出"第一书记挂帅","全党全民办钢铁工业"的要求。结果,全国直接参加大炼钢铁的人力占人口总数的1/6左右。不但工厂、公社,而且机关、学校和部队,到处建起土高炉,就连中央和国家机关的一些部门,也在机关大院里建起了小高炉。结果,很多地方砍伐树木烧成木炭代替煤炭做炼钢原料;把农民家里做饭用的铁锅砸碎用作炼铁的原料。为迎合上边的要求,各地竞放"高产卫星",如河南省宣布,仅9月15日一天,就生产生铁1.8万多吨,日产生铁千吨以上的县出现了8个。《人民日报》报道,9月29日一天,全国钢的日产量近6万吨,生铁的日产量近30万吨,出现了9个日产生铁超万吨的省、73个日产超千吨的县和两个日产5000吨钢、一个日产4000吨钢的省。[18]


农村的公社化和大跃进运动交织在一起,使高指标、瞎指挥、浮夸风和"共产风"刮得异常惨烈。很多地方大力推行"组织军事化、行动战斗化、生活集体化"的劳动组织方式和生活方式,同时,大办公共食堂、托儿所、敬老院等公共福利事业,在分配上实行供给制,"跑步进入共产主义"。盲目搞深翻,有的地方翻地达到一米来深,把底下缺少有机质的黄土翻了上来。至于农作物的产量,全国各地竞相"放卫星",广西环江县红旗农业社竟然宣称水稻亩产13万多斤。[19]


黑龙江省的所谓"农业合作化"(实际上是苏式集体化)走在全国前面,1954年就出现了急躁冒进的问题。如,海伦县搞突击硬摊派。十五区和十七区,在5天里就突击建成了63个"自报社"。二区干部,搞"生摘瓜,硬登记"。[20] "人民公社化"和大跃进运动期间,黑龙江虽然不是重灾区,但"五风"(共产风、浮夸风、强迫命令风、生产瞎指挥风和干部特殊化风)肆虐、形式主义猖獗的问题也很普遍,各县县志均有不同程度的记载,省志综志中记载了两起较大的事件:一起是阿城县的"大搬家":1958年10月上旬,县委提出"亩产三万斤,三年建成社会主义,同时进入共产主义"的目标,决定全县组织"大兵团"作战,划分5个战区 ,各战区统一调动人力、物力。运动中,全县8个公社中的25个村屯,4800多户农民被迫搬家,占总农户的11%以上。当时,老人、妇女、小孩哭声一片,很多农户家里的东西没来得及拿走和收拾。据事后统计,全县大搬家和大购大销、消灭家庭等折腾,给生产队和社员造成了很大损失。不该杀的猪杀了2177口,鸡鸭鹅72394只。蔬菜损失453万多公斤,遭到破坏的工具27877件。粮食损失202万公斤,折合人民币180多万元。另一起是肇源县的"共产风":1958年10月底,县委决定全县成立一个公社,并实行供给制。11月3日,在悬灯结彩、锣鼓齐鸣的气氛中,宣布全县城乡26万人民,迈入了"共产主义",实行了"各尽所能,按需分配"的供给制。鞋、帽、衣服、牙膏等日用品按人供给。伙食供给分大、小灶两种。津贴分10等,从公社书记、社长到老百姓,每人每月都发给不同的津贴。全县共建起集体食堂1184处、农村简易澡堂1013处、托儿所1156处、妇产院170处、保健站695个、老年幸福院50处。肇源县的"共产风"历经140天,造成严重后果。许多家庭破了产,集体积累被分光,全县一连几年负"债"度日。         


面对"大跃进"和人民公社运动出现的严重问题,中共中央曾从1958年11月开始进行有限度的纠左,但1959年庐山会议后又转向反右。进入60年代,国内经济形势十分严峻,中共中央开始进行政策调整。1960年11月发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示》,开始纠正农村工作中的"五风";1961年1月,中共八届九中全会正式决定对国民经济实行"调整、巩固、充实、提高"的八字方针; 1961年3月,中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例(草案)》;1962年年初的七千人大会和政治局常委扩大会(史称"西楼会议"),进一步确定了调整方针。[21]随着极左错误一定程度的纠正,形式主义也有所收敛。


三、"文革"期间,某些领域的形式主义空前猖獗,在十一届三中全会后的拨乱反正过程中逐渐消除。


这期间的形式主义,突出表现在"大颂扬"和"大批判"两个方面。大颂扬,即颂扬毛主席丰功伟绩,机关、学校、企业、生产队,几乎所有单位都成立演出队,唱红歌、跳"忠字舞"。各种活动,甚至家庭饭前,都要搞所谓"三敬三祝"。各种建筑物上,都书写着红色标语,单位和家庭玻璃窗上,粘贴忠字像,号称建设"红海洋"。大批判,即批判刘少奇所谓"反革命修正主义路线",还有批林批孔、批儒研法、评水浒批宋江等多种花样。车间班组、田间地头,到处成了大批判的"战场"。


形式主义助长了乱打乱斗,干扰了经济工作和人民生活。同时,助长了愚昧盲从和说假话大话空话等不良思想和作风,消极影响极其深远。


粉碎"四人帮"以后,党和国家开始拨乱反正。1978年3月,邓小平在全国科学大会开幕式上强调:"追求表面文章,不讲实际效果、实际效率、实际速度、实际质量、实际成本的形式主义必须制止。"同年12月,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话中又指出,领导干部之所以没有完全解放思想,其中一个重要的原因就是党内存在权力过分集中的官僚主义,"许多重大问题往往是一两个人说了算,别人只能奉命行事。这样,大家就什么问题都用不着思考了"。 [22]


随着改革开放的推进,带有极左色彩的形式主义逐渐退出历史舞台。


四、改革开放以来,形式主义时伏时起,党和国家频繁整治,但它始终没有得到有效遏制,在某些地方某些领域甚至愈演愈烈。


改革开放使农民和企业获得了生产经营的自主权,从经济基础方面削弱了形式主义和官僚主义滋生的根基。但是,热衷于"统"和"管"的习惯势力一直非常顽强,由此造成形式主义不断滋生、蔓延。


80--90年代,乡镇企业异军突起,优化了农村产业结构,加速了我国工业化进程。但由于层层高压紧逼,很多地方出现村村点火、处处冒烟、虚报浮夸的倾向。有调查显示,1990年,中部某省在全省47678个行政村中,新上集体企业59342个,官方宣称全年产值可达到137亿元,共吸纳农村剩余劳动力163万人就业。而事实上,这些一哄而起的项目,多数很快就瞎火了。[23]


农业综合开发虽然成效显著,但表面文章和资金浪费的问题同样比较普遍。肖唐镖、李昌金等人所著《中国乡村报告》(2005年12月由学林出版社出版)一书披露,"赣中南农业综合开发项目"累计投资近亿元,除一些基础设施建设项目外,种植业、养殖业、乡镇企业、中低产田改造等项目80%没有效益或归于失败。某乡号称投资53万元(到位30多万)的低产田改造项目,就是在好好一大片农田中间开一条用石块浆砌的水沟而已,既浪费了耕地还妨碍农民田间作业;某乡投资24万元的园田化项目,就是把机耕道拉直变成汽车道(田间没必要建汽车道);某场投资数十万的养牛蛙、养猪项目早已塘枯栏空;某人获银行180万元的贷款造林项目,10年过去了,却山河依旧,面貌未改。据国家农业综合开发办调查,1988-1993年海河平原农业综合开发项目中,部分市县有50%以上的项目区已经面目全非,项目工程完好率不足60%,有的项目刚完工,未到资金还款期建设工程已经损坏。


发展特色农业确实有利于农民增收,但由于一些地方过分依赖行政推进,很多所谓"富民工程"变成了扰民工程。如,2003年初,诸多新闻媒体报道了河南省卢氏县落马县委书记杜保乾大搞形象工程的恶劣表现。其中,最"富有创意"的是他提出了"官逼民富"的口号。他不仅要求卢氏西南七乡在公路沿线架起木头,设立看上去十分壮观的食用菌百里长廊,而且多次召开现场会,要求全县各乡镇一年两季砍树搞香菇袋料,说是哪个乡镇行动不力,完不成任务,书记、乡长就地免职。他还明确表态说,如果群众不愿搞,可以采取拉家具、牵耕牛的办法对付。结果,百分之八十的菇农因此背上了沉重的债务。


2005年以来的新农村建设,取得了举世瞩目的成就,但脱离实际的形象工程俯拾即是。如,有些地方为了打造典型,在示范村耗费巨资建起统一样式的别墅或小洋房,却因为费用过高,很少有农民居住,有的甚至使农民拉下巨额债务。[24]有的地方村民连吃水难、行路难问题还没有解决,住的房子仍很破旧,但却热衷于建广场、立雕塑、修花坛、移大树、建仿古门,花费巨额资金"打造""示范村";还有的地方为了应付领导参观在公路两旁建起漂亮的"遮羞墙"。[25]


基层党建工作中的形式主义一直被人们诟病。据本人观察和调查,主要表现有四个方面:一是口号漫天飞。2010年,笔者在互联网上按"农村基层组织建设"的主题词搜了10篇文稿(包括领导讲话和调研报告),粗略一瞥,竟发现属于工程、机制、思路的口号34个。仅称为"工程"的就有17个。二是标语、图板林立。中部某市设立永久性标志牌1209个,宣传栏、标语5458个;某村办公室外边挂着两幅6米多长的永久性标语,室内还挂着20块图板;某县一个只有50多户的小村,迎检材料竟有57大本。三是督查检查频繁。有乡镇干部反映,每年要接受的检查多达100至150次,有时一天要同时接受多个检查,这里既有明检又有暗查。如检查不合格,通报一次扣分一回,以作为年终考评依据。因为实在应付不来,作假就变得不可避免。四以材料论英雄。某乡镇粗略统计2018年的党建工作报表,总共上交了356张,几乎每天一张报表。另一乡镇2018年的镇党委党建工作报告前后共修改21遍。[26]


针对工作不落实、推诿扯皮、弄虚作假等问题,自上而下的考核、督查不断强化。但大量事实表明,考核、督查催生的形式主义令人瞠目。某"小康县"的县委书记告诉《半月谈》记者,他给上面汇报时会说"外地客商投资总金额达到两亿多元;全县财政收入将达到1亿元,农民人均收入有望突破3300元。""而实际情况是全县很难招来客商,更难有大的项目建设。全县财政收入才5000多万元,干部职工的工资仅开到今年9月。"该县一个乡党委书记说,"各种达标活动只要结果,不能讲困难,我们只好东筹西借来完成任务,结果负债累累,全乡的外债已经达到1000万元,仅今年搞"文明生态村"建设,就要花费几十万元。"该乡的一个村的村支部书记在谈到文明村建设时说:"我要给你说假话呢,就是全村人人参与,积极性很高,硬化了路面,粉刷了围墙,建设了小广场,目前群众生活环境改善了,群众生产生活的积极性很高。而让我说真话,我要说全村为搞文明生态村建设,修路借债十几万元,美化粉刷借债1.2万元,种树绿化花了6000元,小广场还没有建,村里集体一分收入也没有,全是负债。""上报的农民人均收入都是瞎估计的,上面说增长多少就编多少。"记者评论道:他们之所以不得不说空话、假话和大话,关键还在于目前这种干部考核体制和统计方式出了问题,值得深思刊载一篇题为。[27] 中部某省一个乡长自曝:在"农民人均纯收入"、"招商引资"、"沼气池建设"等项目考核中不得不造假的真相,还揭露了考核中的浪费问题:"上级前来考核,每项工作的汇报都要装订成一大本'书',其实领导并不仔细看。我们经常把旧的资料复印,改一下数字,就成了新总结,实际一文不值。领导却很满意,说首先你们乡态度就很好。上级各个部门要求我们挂各种'领导小组'之类的牌子,自己用木材做不行,还需要用铝合金的料,以示重视。为了这些形式主义的牌子和总结材料,2005年我们乡至少花了6万元。[28]《廉政瞭望》刊发的一篇调查报告显示:上下级接待上级检查或调研,既要防止上访户纠缠,还有防止群众不会说话捅篓子,主要应对办法是"把好人员关"。人员挑选有两种,一是层层交待,事先挑选好群众,"一般都是有点文化、说话也明白的"。对这类"真群众",除了交待领导考察的大致内容,甚至连"台词"都会事先导演好。座谈会上,群众争相举手发言"我来说两句"的情景,其实都是事先导演好的。有的地方还出现"接待专业户"。某地一所中学为迎接重要检查,干脆把一所兄弟重点学校的学生当天全部"移植"了过来,充当临时"演员"。某地举办的"新农村建设现场会"上,甚至连农民兄弟的新媳妇都可以让城里的宾馆服务员临时客串。有时候还会动用"自己人"(如公安局的人)来当群众。[29]基层政府应付上级各类检查、督办,不得不使用一些奇招、怪招:尸体火化数量不达标,就花钱买火化条子糊弄检查组;督办的社会稳定事件没处理好,就花钱买通督办人员瞒报;计划生育的"引产、流产"指标没完成,就找来意外怀孕的学生甚至"三陪"小姐来充数;有的地方把"为民服务件数"列入考核范围,乡镇干部就坐在办公室,凭借农民户口簿编造"为民服务的事项"。一些基层干部把应对检查的招数总结为"编"、"凑"、"夸"、"盖":编造无中生有的成绩;凑出眼花缭乱的政绩;夸大似是而非的业绩;掩盖真实存在的问题。[30]


对日益泛滥的形式主义,中央领导同志进行了严厉批评。江泽民同志强调:"形式主义作风和官僚主义作风,是我们党的一大祸害。全党上下,全国上下,必须狠煞形式主义、官僚主义的歪风"。[31]胡锦涛同志要求:"以求真务实作风推进各项工作,多干打基础、利长远的事。加强调查研究,改进学风和文风,精简会议和文件,反对形式主义、官僚主义,反对弄虚作假。"[32]习近平同志强调:"形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入,是我们党的大敌、人民的大敌"。"新形势下,我们党面临着许多严峻挑战,党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题,必须下大气力解决"。[33]


从上世纪80年代开始,中央和地方各级党委,多次制发文件,对减少"五多"(会议多、文件多、简报多、检查多、评比多)提出严格要求,但效果不明显。1996年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于严格控制评比活动有关问题的通知》,要求各地清理整顿对企业的检查评比活动。但几年后,检查评比、达标表彰过多过滥的现象又有所上升,已扩展到党政机关、基层社区和部分社会团体。为此,国务院办公厅于2006年转发监察部等部门《关于清理评比达标表彰活动意见的通知》。2009年4月,中纪委又做出部署,要求有关部门着力解决评比达标表彰活动过多过滥问题。据媒体披露,截止2009年底,全国共清查出各种评比达标表彰项目148405个,保留了4218个,总撤销率为97.16%。[34]陕西省清理出各类达标评比活动1169项。其中,省委省政府及各部门组织的292项(含国家各部委组织的98项),市地以下组织的877项。[35] 2009年,云南某市一年接待的上级检查评比达400多次,相应的是,这个市组织到县里的检查也有100多次。[36]河北省政府有个县一个月内竟然接待了92个考核检查评比团组,平均一天接待三个。[37] 2010年10月,"中办"、"国办"联合下发《评比达标表彰活动管理办法(试行)》,给这次历时三年多的清理工作画上了句号。


在评比达标活动被清理的同时,对各级党政领导班子的政绩考核不断加强、扩展;"一票否决"项目也逐渐增多。针对"一票否决"过多过滥的问题,2010年底至2011年上半年,新疆、江西、广东等省相继进行了清理。2011年9月21日,《人民日报》刊文呼吁:《"一票否决"请别滥用》。但在此间,却有三个省将党风廉政建设、节能减排、校园安全列入"一票否决"事项。


2013年,全国上下开展党的群众路线教育实践活动,突出反"四风" (形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风),形式主义被列为"四风"之首,差不多达到了全党共诛之、全民共讨之的程度了。但大量事实表明,"四风"之中的享乐主义和奢靡之风确有明显收敛,官僚主义的主要表现"文山会海"变化不大,形式主义则有变本加厉的趋势。中部某地一个只有50多户的小村,迎检材料竟有57大本;有些村党支部的反"四风"检查材料,打印装订得很漂亮,但内容却很空洞,在"奢侈之风"题目下,竟极其雷同地写着"坚持学习不经常"几个字,村干部说,这是上级部署的"规定动作",少了要扣分,内容是什么没人仔细看。中央纪委监察部网站2014年1月3日刊文称:一些地方在反对"四风"过程中形式大于内容,出现以形式主义反"四风"的现象。


特别是在扶贫工作领域,伴随着越来越严格的督查考核,形式主义达到"井喷"的程度。2016年10月中旬,国务院领导人在扶贫开发领导小组会议上强调,加强督查问责,着力解决扶贫工作中的形式主义问题。随后,国务院扶贫办专门下发了"解决扶贫工作中形式主义等问题"的文件。但刚过一个多月,"表格漫天飞"的闹剧就上演了。2016年12月中旬,《人民日报》披露:"一位驻村扶贫的第一书记吐槽:扶贫工作中,各类登记表、调查表、明细表、记录表雪片般飞来,'5+2'、'白加黑'都难招架,最多时一天就填了48份。"《经济日报》一篇题为《精准扶贫不是"精准填表"》的报道写道:"一个村上百户脱贫户的表格,加起来数百张、上千个填写项。年末的精准扶贫验收大有向'精准填表'演变之势。"网络和微信中,随处可以看到基层干部的抱怨。半年后,2017年7月3日,中央纪委召开的扶贫领域监督执纪问责工作电视电话会,中央领导到会强调,"坚决纠正以形式主义、官僚主义对待扶贫工作、做表面文章的问题"。7月24日,国务院扶贫办发出《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》,提出"减少填表报数、规范统计报表制度"和"减少检查考评"等具体要求。


2017年12月,《人民日报》一篇题为《警惕扶贫形式主义》的调查手记被各大网站和民间网络疯转。该文写道:有些地方在制定扶贫政策、考核评估、督查巡查等方面依然存在不严不实、面子工程、一刀切等问题。很多派驻到村的第一书记反映,填报材料耗费了大量精力。今年5月,有一个乡迎接检查团,仅打印费就花了10多万元……有些地方规定,扶贫档案必须由第一书记亲笔填写,一式三份,均不得出错,不得涂改。"有任何变化,三份都得改,改一项数据就得折腾好几天。"……有领导到某村检查,发现档卡有一处涂改,就大发雷霆。


2018年7-8月,《半月谈》连续刊发抨击"痕迹主义"的文章:基层干部告诉记者,因为要经常打印资料,他们把乡镇政府附近的几家打印店"扶富"了……一个贫困户一份档案24页,一式4份共96页,还要有照片,所有档案全部用塑料外皮包装。全村158户,用了1.5万张A4纸…… 村里搞一次"卫生清扫"就需要9份档案…… 经常有不同的人拿着笔和本本入户,问题大同小异。简单问几句就急着拍照合影,然后心不在焉地一边问一边把照片发到微信群展示,一些村民对此特别反感…… 某城某局为应付检查,一个月仅纸张费就花了21万…… 某部门的半年总结都要拍成专题片,航拍加上后期制作,一共投入好几万元…… 现如今督导检查的人比具体抓落实的人还多,仅环保一项,平均每半个月上级就检查一次…… 有的乡镇干部"一年中有200多天在迎接、陪同检查,有时候这个检查组还没走,另一个又来了"…… "现如今督导检查的人比具体抓落实的人还多。"


针对愈演愈烈的形式主义,中央再次发声。2018年9月25日,中央纪委办公厅印发了《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》,要求各级纪检监察机关,积极推动和督促党委(党组)履行主体责任,重点整治四个方面十二类突出问题(包括检查考核过多过滥)。10月9日,中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,要求切实解决这项工作中"名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩"等问题。  


五、几点认识


盘点70多年来我党执政过程中,形式主义、官僚主义出现、泛滥、收敛、反弹以及越来越严厉的批评和整治过程,可以总结出很多经验教训。本人认为,以下三点至关重要:


--解决思想观念上的问题固然很必要,但过分强调这一点,不但容易忽略体制上的问题,而且容易助长说假话、大话、空话、套话的不良倾向。在历次思想教育活动中,对照检查材料千篇一律、领导干部让秘书代抄读书笔记、普通党员上网抄写心得体会之类的现象都已经司空见惯。落马官员中的绝大多数,都有调门高于其他人的反腐、廉政以及批判形式主义、官僚主义的"雷人语录"。这种状况,应该引起我们的高度警醒!


--遏制形式主义、官僚主义和反腐肃贪一样,都必须摆脱"运动式"治理的路径依赖,在治理体制改革上寻求出路。邓小平同志指出:"制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。"习近平总书记指出:"实现作风建设规范化、常态化、长效化,走出作风问题抓一抓就好转、松一松就反弹的怪圈,从根本上说还是要靠科学有效的制度。"毋庸讳言,70多年来,我们对形式主义和官僚主义的整治,虽然也涉及到健全制度,但总体上始终带有"集中整治"的运动式色彩。有时暂时收到一定效果,但很快就反弹回潮了;有时在整治中就出现了新的形式主义。这是不是整治效果欠佳的原因呢?


--遏制形式主义、官僚主义的制度建设,着力点应该放在限制和规范上级权力、扩大基层和民众权力上。几十年来,我们整治形式主义的态度不可谓不坚决,措施不可谓不严厉,但为什么收效甚微呢?我认为主要是"病根儿"找得不准确,药方下得不对症。首先是批评基层偏多,查找"上头儿"官僚主义的根源不够。形式主义表现在基层,根源在县以上领导机关;形式主义,往往是官僚主义逼出来的。[38]所以,不能像基层干部说的那样,"上头儿有病,下头儿吃药",而要着重解决上头儿的官僚主义。不能像有的地方那样,不但层层下达压缩会议文件和减少督查检查的硬指标,还热衷于"雷霆问责"、"强力曝光"、"组织巡察"之类的高压手段。也不宜像某省那样,派出14个由省级领导牵头的督导督查组,"用强化督查"的办法去"减少督查。其次是忽视"把权力关在笼子里"。无论是表现在哪一级的形式主义和官僚主义,生成和泛滥的主要体制性因素,都是压力型领导体制,或者是片面对上负责的领导体制。从权力配置的角度看,是领导机关权力太大,基层自治和民主的权力太弱。否则,县以上领导机关那些脱离实际的要求,基层完全可以依法抵制或提出反对意见,当然也不会演变成严重的形式主义。所以,靠制度遏制形式主义和官僚主义,应该按照党的十八届三中全会、十九届四中全会关于"坚持和完善人民代表大会制度"、"基层群众自治制度"及"进一步简政放权"等要求,避免走"向上集中权力、向下层层施压"的老路子,坚定不移地推进治理体制改革。


注释:

[1]杨洪源:《对形式主义官僚主义的历史哲学探究》,《中国共产党新闻网》,2019年1月23日。

[2]《人民日报》(晋冀鲁豫中央局机关报,下同)1947年11月25日第4版。

[3]《人民日报》1947年9月16日第2版。

[4]《人民日报》1947年12月23日第2版。

[5]《人民日报》1948年3月28日,第2版。

[6]《人民日报》1948年4月12日第1版。

[7]《人民日报》1948年4月17日第1版。

[8]《人民日报》1948年5月21日第1版。

[9]黑龙江省档案,211-1-78,第41页。

[10]绥棱县委档案第10号卷,第69页。

[11]《黑龙江农业合作史》,中共党史资料出版社1990年版,第30页。

[12]《黑龙江农业合作史》,第43-50页。

[13]庆安县档案第10卷,第165页。

[14]《宾县人民革命斗争史》,第265页;宾县县委档案,1-1-1号。

[15]"客里空"是前苏联一出话剧中一个善于捕风捉影的特派记者的名字,四十年代中后期,我党把它作为"虚构胡编"的代名词加以批评。

[16]、 [17]罗平汉:《中国共产党整治形式主义官僚主义的历程与经验》,《中国党政干部论坛》2019年第8期。

[18]、 [19]中共中央党史研究室:《中国共产党历史》第二卷上册,中共党史出版社,2002年版,第483-490页。

[20]《黑龙江农业合作史》,中共党史资料出版社1990年版,第139-142页。

[21] 中共中央党史研究室:《中国共产党历史》第二卷(下册),中共党史出版社,2002年版,第571-590页。

[22]罗平汉:《中国共产党整治形式主义官僚主义的历程与经验》,《中国党政干部论坛》2019年第8期。

[23]张新光:《中国农村改革的基本内涵及其政策走向》,《人民网》,2006年11月11日。

[24]2006年3月22日,央视《焦点访谈》栏目:《示范给谁看》;《中国青年报》2007年3月25日:《新疆昌吉小康村农民被迫卖别墅还贷款》。

[25]张军:《陕西咸阳部分新农村"示范村"见闻》,2008年5月11日,搜狐新闻;王立言:《甘肃贫困县建"遮羞墙",村民称给过路领导看》,2012年12月3日《人民网》。

[26]《盘点基层党建工作中的形式主义》,人民网,2019年6月5日。

[27]马书平:《"小康县"里三级书记的真假话》,《半月谈》2005年第24期。

[28]段羡菊:《一位乡长的自述:被变了味的指标考核逼成了骗子》,《半月谈》2007年7月31日。

[29]衡洁:《基层接待潜规则》,《廉政瞭望》2009年第7期。

[30]王勉、程士华等:《基层检查督办怪象连连》,《半月谈》2009年第24期。

[31]江泽民:《论党的建设》,中央文献出版社,2001版,第447页。

[32]胡锦涛《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,人民网,2007年10月24日。

[33]中国新闻网:2018年05月30日。

[34]《全国清查出14万个评比表彰项目》,《新京报》2011年9月26日。

[35]《陕西清理1169项评比达标表彰活动》,搜狐网2008年11月5日.。

[36]张剑虹:《检查评比泛滥就是一种腐败》,《中国网》2009年11月19日。

[37]罗晓星:《整治"评比乱象"需上下同时发力》,2013年9月12日《长沙晚报》.

[38]段相宇:《《"形式主义留痕"都是官僚主义考核逼出来的》,中纪委网站,2019年1月22日。



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