李炜光:我们需要什么样的税制?

选择字号:   本文共阅读 4662 次 更新时间:2005-01-05 11:38:02

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李炜光 (进入专栏)  

  

  与以往人们议论或探讨税收问题时多站在政府方面的角度有所不同,这里所说的“我们”,指的不是政府,而是纳税人。现在政府新一轮的税制改革已经启动,作为税收法律关系的主体之一的纳税人究竟需要一种什么样的税制改革?官、学各界对此是否有足够的认识和准备?这是本文所关注的问题。

  

  政府官员和专家们一般比较关心税收的效率问题,而我们最关心的是税收的公平问题;政府官员和专家们所说的税收的公平一般指纳税人与纳税人之间的公平,如“横向公平”、“纵向公平”,具体如内、外资企业、上市公司与非上市公司、国有企业与非国有企业之间的税负公平问题,而我们最关心的是政府与纳税人之间的关系是否公平,并且认为这是一个更大的公平问题。国家契约论告诉我们,提供公共服务是人类社会需要政府的唯一理由。公民向政府纳税,政府向社会提供基本的公共产品和公共服务,在这里,税收是公民向政府购买公共服务所支付的价格,是政府提供公共服务所获得的报酬,纳税人税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量,二者之间应当是均衡的和等价的,否则,就违背了税收的公平原则。所以,在现代社会,政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系,而是一种特殊的交易关系,纳税人与税务机关之间的权利与义务关系从根本上说是对等的,其法律地位也是平等的。这是整个税收公平的起点。这个总的问题解决了,才轮到谈其他方面的公平问题。

  

  我们看到,去年政府税收达到20416亿元(还不包括农业税和关税),增长了20.3%,而同期GDP的增幅刚过9%,税收占GDP的比重几年时间就提高了一倍。虽然税收增加了这么多,我们却没有感到政府所提供的公共服务有明显的改善。“金税工程” 是实行增值税征收不可或缺的一个关键性环节,但它的实施过程却还存在着诸多不尽人意之处。不少纳税人感觉,现在办税花的钱、耗费的时间和精力比过去更多了,纳税的成本更高了。个别税务官员态度蛮横,经常居高临下地训斥企业办税员。这种管理水平、这种工作态度怎能体现征、纳双方法律地位的平等?哪里符合古典经济学中早就伸张过的“便利”原则?去年底在人民大会堂参加“2003中国财税论坛”,北京市一位从事房地产经营的公司总裁作为纳税人代表发言,称其每年上缴个人所得税逾百万元,也算是对国家有贡献的人了,但却没有感觉享受到应得的公共服务,要找政府办什么事,请客、送礼还是一样不能少。可见,在中国,纳税人的“纳税人意识”已经苏醒,而政府方面的“纳税人意识”似乎还在沉睡中。用茅于轼先生的话说,公民多花钱,却未必能“买”到一个好的政府。

  

  人们过去总是责怪中国人的纳税意识差,民众缺乏诚信,但是否想过,政府在其中应承担什么责任?实际上,这种普遍存在的社会现象与政府的公共服务不到位、征纳双方地位不平等是直接相关的。一方高高在上,拥有处理税收问题的绝对权威,另一方完全处于从属、被动的地位,仍然保持着交“皇粮国税”的思想水平,在这样的税收环境下,要求人们有多么高尚的纳税人意识是不现实的。企业还没有赚到钱就要预缴所得税(所谓季度预缴,年终汇算清缴),根本不管纳税人是否赢利,而增值税税率定得又过高,这种制度、规则上存在的问题会导致社会信用的全面丧失,出现大面积的逃税现象也就不奇怪了。当然,我们既不主张个人逃税,也拥护国家严惩个人和企业的逃税行为,只是想说明一个道理:政府与其单纯地增加税收,不如强化自己的公共服务功能,把“公仆”的角色扮演好,保证各级政府和税务机关向纳税人提供优质的服务,如此中国的税制才能建立在持久稳定的基础之上,才可避免“政治任务”式的征收,那时再考虑我们纳税人与纳税人之间的公平问题不迟。

  

  我们极力主张个人所得税制的改革,因为这是人类历史上最公平的税种,目前世界各国的税制结构基本上以直接税为主,并且是以个人所得税(包括具有个人所得税性质的社会保障税)为主体税种。个人所得税是人们从属于自己的财产中拿出一部分来交纳个人所得税,并且这种付出是不可能得到任何补偿的,因此,在所有的税种中,只有个人所得税最能引起纳税人的“税痛”,最能增强其“税意识”,纳税人对税率一丝一毫的的提高都会极为敏感并极力反对,并对政府如何使用税收的问题最为关切。在中国,它也是最具希望和前途的税种。在本轮税制改革中,个税免征额的标准将适当提高,这是我们非常欢迎的一项改革措施。政府应细致考虑纳税人的利益,应将纳税人赡养老人、养育子女所需要的开支因素纳入免征范围,还应将近10年来由于社会保障制度、住房制度、教育制度等方面改革措施的出台导致纳税人支出大幅度增加的因素考虑进去。当前的消费热点主要是住房和汽车等大宗消费品,这一领域的主要消费群体是正在形成中的中产阶层。为了培育中产阶层,刺激他们的消费欲望,可考虑适当降低月工资在4000—6000元之间社会阶层的个人所得税税率,同时适当调高高收入的税率。为了避免因为税收负担过重而导致税收替代效应的产生,个人所得税税率累进到一定程度后再实行累退,这样的个人所得税税制调整,既兼顾了社会公平原则,又可以避免经济效率的损失。需要指出的是,现在社会很多人,包括一些专家都把个税的免征额称为“起征点”,这是不对的。作为纳税人,不希望专家们向我们传递一个模糊的概念。在税制设计上,应当按照个人的年收入计征,而不是像现在这样以次收入来计征。在优惠扣除上,也应体现公平的精神,保护和鼓励生产经营性的收入,相应地,非劳动收入的税负应适当加重。应当尽快建立符合现代市场经济要求的、具有中国特色的财产税制,适时修订房地产税,同时增设遗产税和赠予税,因为这样做对大多数纳税人是公平的。

  

  当然,我们也关心税收的效率问题,但我们理解的税收效率更多的是税制在促进民营企业投资方面产生的效应。我国现行的税收制度是从1994年开始执行的。当时中国的经济正处于较严重的通货膨胀时期,作为新税制体系第一大税种的增值税制度设计必须与当时抑制投资需求过热的宏观经济政策相匹配,采用了不鼓励投资的“生产型”增值税:征税对象除了增值额外,客观上还包括资本投资额。但问题是资本投资额部分的增值税已经由上一环节的纳税人缴纳了,作为投资者的纳税人就外购的资本性资产再缴纳增值税,就存在着重复征税的问题,而且由于税基扩大,税收负担也随之加重,企业投资越多,税负就越重,从而限制了民间投资,这就是连续6年实行积极财政政策而其调动民间投资热情的政策绩效总是难以显现的重要原因之一。因此,增值税转型势在必然,而这种转型不过是回归它1954年在法国诞生时“消费型”的本位而已。现在有一种观点,认为增值税转型具有减税的效应,不适宜目前已经过热的经济形势,这是多虑的,目前的经济过热更多的是一种体制的过热,是地方政府贷款投资的过热,积极的财政政策在引导民间投资与消费方面的效应始终没有充分发挥出来,这也是中央政府采取断然的行政干预手段“杀鸡警猴”的真正原因,而增值税转型所带动的民间投资正是中国经济增长持久性的支撑力量,可以有效地弥补政府宏观经济政策的薄弱环节,民营企业是欢迎增值税转型的。

  

  但增值税转型并不能完全解决它在税制设计上存在的先天不足的问题。首先是税率过高,名义税率17%,考虑“生产型”的因素,实际税率相当于23%,商业企业小规模纳税人是全额4%的税负,工业企业小规模纳税人是全额6%的税负,而同样实行增值税制的我国台湾省税率只有增值额的5%,东南亚5—12%,欧洲的平均税率为20%。相比之下,我国纳税人的税负太重了。我们知道,一般的批发性企业毛利率极低,如果老老实实缴税,这些企业就难以生存,这就使得纳税人产生了强烈的逃税欲望。作为纳税人中的一员,我对我们这个艰难的群体充满了同情。国家税法要想在实践中畅行无阻地实行,首先它要定得科学、合理,要值得人们去尊重。如果适当降低税率、税负,比如测算出小规模纳税人的实际负担能力只有0.5%,那国家就只应向他征收这0.5%的税,让“小规模”名、实相符,如果这样做了,他也就没有必要去偷税了,纳税情况整体上就会好得多。其次是范围过窄,现行增值税主要覆盖商品生产和流通领域,建筑安装、邮电通信及其他劳务服务等产业仍实行营业税,这使得增值税链条不完整,不利于生产性劳务进项税额的抵扣,人为地割裂了国民经济的内在联系。与营业税并存的制度,既给税收征管带来诸多困难,又增加了纳税人的负担,也容易产生税收漏洞。从本质上讲,增值税的征收范围越广,税基越宽,越能发挥它的中性功能,所以增值税扩围势在必行,应改变对“混合销售”行为实行两个税种分别征税的做法,以增值税取代目前在第三产业实施的营业税,同时取消营业税。第三是优惠政策不规范。应坚决取消针对特定行业、特定企业的优惠政策,取消现行众多的“先征后返”、“即征即退”等不规范的优惠方式,因为它不公平,使税法失去了严肃性。总体看,我国的增值税制目前还很不成熟,必须做全方位的改革。

  

  增值税转型的正向作用虽然值得称道,但它的局限性也是明显的,它毕竟属于流转税,对企业而言,流转税从某种意义上说也可以理解为利润的预扣,“见发票就征税”,这就相当于在投资者面前放上一个“门槛”,甚至形成投资的“壁垒”,增值税即使转型成功也不可能从根本上消除这个“门槛”。在我国社会生产力总体水平不高的条件下,长时期坚持以流转税为主体税种,不利于鼓励投资,不利于新创价值,甚至不利于就业,所以它注定只是一种过渡性的税种,其主体税种的地位将来应该也必然为最能体现社会公平的、以个人所得税为主体税种的税制体系所代替。

  

  这次税制改革与1994年的改革有一个明显的不同之处,它不是整体推动,而是“零敲碎打”式地进行,分析其原因,一是不急功近利,表现出高层决策者在治税理念上更加成熟,二是成本的约束。本轮税制改革是建国以来规模最大,难度也是最大的一次改革,税制结构的调整有可能导致国家财政收入水平的下降,由于预期成本太高,许多改革措施一时难以做到,只能成熟一个,推出一个,分步骤进行,还要同时推进内外资企业所得税合并、消费税调整、取消农业税以及“费改税”的进程,还将加大税收征管力度,降低税收成本,压缩财政支出,难度是相当大的。这样看来,本轮税制改革至少需要5年以上的时间才能完成,估计将在2010年之前各项改革措施才能全部到位。到那时,我国税制结构将更加科学合理,税收环境将极大改善,个人所得税将越升为我国的第二大税种,一种体现现代税收宪政精神的税制结构将在我国形成,这是相当令人鼓舞的前景。

  我们期待着。

  

  原载《南风窗》

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