李炜光:论公共财政的历史使命

选择字号:   本文共阅读 5231 次 更新时间:2005-01-05 10:58:06

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  公共财政的历史使命,在于它支持,促进着市场经济体制的形成和发展。有市场经济体制,必有公共财政,也就是说,市场经济体制下不可能实行别的什么特性的财政制度。回顾市场经济体制演进的漫长历史,可以看出,在它旁边总是若隐若现地伴随着公共财政的影子。二者相互制约,相互促进,交替推动,共同前进,是一种紧紧捆在一起的双边互动的关系。概括地说,欧洲中世纪后期,是市场经济体制和公共财政的萌芽阶段,欧洲工业革命前后,是市场经济体和公共财政的形成阶段,而二十世纪三十年代的西方经济危机时期,则是市场经济体制和公共财政的发展完善阶段。

  

  市场经济是一个历史的范畴,在人类的部落联盟时期即已萌芽于世,但在整个奴隶制社会和封建制社会中,它都没有发展成为占主导地位的生产方式,一直到欧洲爆发工业革命,资本主义制度诞生,商品生产才成为人类社会生产的普遍形式,市场经济制度才最终确立其主导地位,上升为支配性的经济制度。

  

  在市场经济成为支配性制度之前的漫长岁月中,商业和手工业的发展极为艰难,并且经历着两种不同的道路。一条是从汪洋大海般的自然经济中逐渐演化出行会等市场组织,力争扩大商品交换的规模。只要天下太平,市场交易便会活跃起来。我们可以从中外历史上找到许多几乎相同的例子;另一条道路是政府力量推动商业的发展。在和平时期,统治者出于自身财政目的,往往视商业为“财源”,推行一些有利于商业发展的政策。这也可以从中外历史上找到许多例证。遗憾的是,无论沿着这两条道路中的哪一条道路演进,都走不到我们所说的支配性的市场经济体制。这是因为,商品交换活动的扩大需要有3个条件,一是安定的市场环境(中外历史都证明,一旦发生战乱,商品货币经济是首当其冲的受害者),二是商人的财产权得到承认和保护,三是保证商人之间的合同履约,违反者应得到处罚。这3个条件都属于公共产品,商人们自己是无法提供的,也就是说,市场在这里是“失效”的。商人自发的行会组织固然也可以在合同履约方面提供一些服务、但受行业、眼界、利益、地域等条件的制约,这种服务无法做到公正、公平和具有全国性。既然属于公共品,它们理应由政府提供才是适宜的。另一方面,政府力量推动商业发展是极不可靠的,因为其直接目的是财政需要。既然君主们为了财政需要而鼓励商业发展,那么,也可以为了财政需要在旦夕之间毁掉商业。最典型的莫过于中国明朝初期朱元璋对商人实行“三十税一”的轻税政策和明朝中期出现资本主义萌芽(商品生产+雇佣关系)之后发生的“矿监税使”案例 。因此,市场的发展虽然需要政府的某种介入但不能完全依靠政府力量的推动,充分竞争的市场能够达到社会资源和要素的有效配置。在充分竞争的市场活动领域,政府不应该插手其间去直接取代市场的作用,其活动范围只能局限在市场失效的领域内。反过来说,对于市场失效的领域,政府又非干预不可,舍此市场经济也难以正常运转。商人之间的道德自律和相互监督毕竞无法确保合同的履行,因此需要有第三方出面,这第三方就是政府。政府与生俱来的强制力,是交易双方自愿接受的东西,缺少这种强制力,交易活动就无法顺利完成。随着市场经济的发展,政府提供的公共服务其范围也在不断扩展,除了制订规则、规范秩序外,还有为市场发展提供和平环境和基础设施,进行宏观调控等内容。

  

  总之,市场经济离不开国家公共财政和市场运行的双边互动。国家提供公共品是人类社会需要国家的理由,而不只是国家的一厢情愿。如果说,人类社会实行市场经济是一种或迟或早的必然选择,那么,实行为市场服务的公共财政也是一种或迟或早的必然选择。支持和促进市场经济的形成和发展,这是公共财政必须承担和完成的历史使命。

  

  一、欧洲中世纪后期,本身也处开萌芽状态的公共财政促进了现代市场经济萌芽的生长壮大

  

  居支配地位的市场经济是从封建社会的自然经济内部产生的,它萌芽于欧洲中世纪后期。封建自然经济的解体过程,也就是资本主义生产关系的产生过程、居支配地位的市场经济的形成过程。

  

  由于各国的历史条件存在重大差异,经历这一历史阶段的时间长短不一、先后不同,我们无法划分出统一的历史阶段。英国从14世纪末农奴制的瓦解,到18世纪末19世纪初工业革命的完成,经历了400多年;德国从15世纪末16世纪初资本主义生产关系的萌芽,到19世纪中叶工业革命的完成,经历了300多年;美国从1776年的独立战争到1865年南北战争结束,用了不到100年;而日本从明治维新到工业革命的完成,则仅用了30年时间。

  

  有学者认为,市场经济制度的建立是一种自发的演进过程,在这个过程中,是不需要政府行为的。这是因为,在封建社会末期,代表封建统治阶级利益的政府不可能去扶持市场经济的生长点,反而恰恰 构成对新生市场因素和资本主义因素的威胁 。我们不能不说,这是一种想当然式的理论推理,历史证明不是这样的。

  

  在中世纪晚期的西方世界,封建文明的根基已经受到侵蚀并开始动摇,作为支配性制度的市场经济已开始胎动。而古老的中国文明,因受变态的封建制度形态,主要表现为皇权专制制度而不是一般的中央集权制度和经济封闭式循环的双重影响而根深蒂固。当这种文明在达到其顶峰(唐中期)以后,便在相对稳定的状态下缓慢沉降,而新的文明趋势却没有出现。在明中期江南的一些市镇,曾出现过资本主义萌芽(商品生产+雇佣关系),但它刚刚产生,便面临着强大的封建皇权专制制度的威胁,毫无生存、发展的希望。当时的封建经济治者,头脑中仍带有顽固的自给自足自然经济的思想烙印,他们将资本主义生产关系的萌芽视为洪水猛兽,必欲置之死地而后快。所采取的手段,是通过“矿监税使”对商人和手工业者实行强盗式的掠夺。在这里,封建国家财政扮演的是扼杀新文明萌芽的不光彩的角色。矿监税使肆虐9年,向皇帝上交税银300余万两,所到之处,“民不聊生”,“数激民变” 资本主义生产关系的萌芽被破坏殆尽。万历三十年(公元1602年),“在河西务关,则称税使征敛以致商少。如先年布店计160余名,今止30余家矣。”“临清向来缎店32座,今闭关21家;布店72座,今闭门45家;杂货店今闭门41家。辽左布商绝无矣。” 这个时期爆发的数百次城市商民暴动,反映了新兴经济因素的力量和要求,在中国历史上是首次出现,但毕竟这种力量尚分散和弱小,难以对强大的封建专制制度构成威胁。推翻明王朝的历史使命最终还是由农民来完成的。但李自成革命胜利后,当的还是封建皇帝,维护的还是封建专制制度。因为农民不是先进的阶级,不是新生产力的代表。这样,在西方国家纷纷爆发资产阶级革命、建立资本主义生产关系的时候,中国还在走老路,改朝换代,维持着两千年不变的封建制度。虽有“康壅乾盛世”,但那不过是封建式的经济繁荣,中国的资本主义生产关系不得不在这种旧式繁荣的基础上重新萌芽,中国就这样一步步地落后了!西方的经历恰恰相反。尽管西方文明要比中国晚很多才达到其高级形志,但采邑经济、领主政治表明,西方的封建制度典型而不变态,单纯而不复杂,这样的古典文明更易于被根除,新的工业文明更易于产生和发展。与伊斯兰教文明、拜占庭文明和儒教文明相比,5-10世纪的西方显得原始,无足轻重,但当西方从11世纪起突然以一种崭新的姿态加快发展步线时,由于它本来就没有什么领先的优势可以“保守”,因此,可以用较低的历史选择成本进行冒险、创新和扩张。作为支配制度因素发挥作用的市场经济率先在西方产生,也就不足为奇了。

  

  这一宏大的历史背景规定了东、西方各自市场经济与国家财政的发展区间。在西方世界,中世纪市场在总体上并没有成为占支配地位的经济制度,但封建王权的默认,封建王权通过财政给予市场的扶持,成为市场扩张的必然与或然的刺激因素,并把市场推到了经济增长前提条件的位置。因此,中世纪市场的进步不仅昭示着过去,还预示了未来。在这个长期的磨合过程中,市场经济逐步走向支配地位,而国家财政一般则演变为具有为市场服务性质的公共财政。

  

  中世纪早期(5-10世纪)是西方的“黑暗年代”,采邑经济与领主政治的制度安排制约着商品经济与市场的发展。“在900年时,城镇几乎完全从欧洲大陆上消失,而商业活动事实上等于零” 。但采邑经济、领主政治却为中世纪市场经济的发展提供了重要的内部条件。这里,我们看到的是一种“悖论式”的进程:采邑经济的发展不仅打破了地区、庄园间的封闭状态,而且为新兴中心城市提供了劳动力资源;而作为采邑经济政治层面的领主政治也为城市兴起、商业发展、市民阶级的培育提供了有利的“外部条件”。领主政治的实质在于地产对政治权力的分割,正是这种支离破碎的政治格局,使得农奴得以从一个庄园逃出,并在另一个封建领地上建立新兴城市;正因为在国王和封建主之间存在着复杂的制衡与失衡的关系,市民阶级才有可能在封建制度的夹缝中求得生存和发展。在一定意义上说,欧洲中世纪的历史,也就是一部封建王权反对领主割据、建立中央集权制度的历史。在这一历史进程中,“欧洲君主新权力的获得,在极大程度上取决于同新兴的商人阶层的非正式联盟” 。作为回报,市民阶级得到了来自王权的持久的宽容、保护与支持,而这种宽容、保护与支持很大程度上是通过国家财政取得的。在法国,路易十一充分重视商业和手工业,采取了重商和取消内地关税的支持政策,不仅准许设立集市,而且准许成立一大批市场 。同样的情况出现在英国,红白玫瑰战争结束后于1845年建立的都铎王朝把重商政策与鼓励对外扩张作为对资产阶级支持王权的回报。尽管王权对市场与商业的保护与支持主观上是为了求得市民阶级和资产阶级政治上的支持,并通过商业税等征收取得财源,但它客观上对资本主义萌芽所起的作用却是关键性的。在中国,缺少的正是这种保护与支持。直到“十九世纪以前,大城市在中国比例上比欧洲似乎为数更多,而在十八世纪,都市化程度可能更高”。但宋以后的中国,对商人和手工业者采取的是越来越严厉的贬抑政策,而在中世纪欧洲,“城市在政治、社会和文化上都受商人和钱币兑换的支配” ,“商人的政治权力及经济力量正稳步增长,……意味着国家更加重视、更加始终如一地支持商人利益以及后来的对外冒险事业” 。

  

  除了在政治上需要得到市民阶级的支持合作以外,欧洲中世纪王权实行重商主义财政政策的另一个重要原因是财政需要。由于军费浩大,欧洲国王们的财政状况通常十分窘迫。如1433年前后,英国政府年收入只有5.7万磅,这一年政府欠大商人或大银行家的债就有2万磅,而到期未付的年金及其他拖欠的旧债约有8.8万磅。在德国,帝国城市出钱为皇帝还债,以免自己被皇帝抵押掉 。卡斯蒂利的国王们穷的成了“他们臣民嘴上的一个笑柄” 。欧洲中世纪的国王们之所以穷,是因为他们的征税权受到来自大贵族和教会的种种限制,难以建立系统的税收制度,只有商税、海关税,而这些税种是与商业的发展密切相关的,所以一代代国王都不约而同地把建立城市、扶植工商业、发展海外贸易作为增加政府收入的重要手段。1275年,英国政府经议会同意建立了一套关税制度以征收羊毛出口税,此后关税便成为英国国王最大的收入来源 。“在正常情况一下,直接税即使在中世纪末仍属于临时税,它必须由间接税补充。向通过边境的贸易征收关税,由西西里的腓特烈二世和匈牙利的查理•罗伯特发展成收入的来源;海峡的贸易税对于丹麦国王是非常有价值的,而进出口税成为15世纪布列塔尼公爵们的收入来源。但最主要的是,英格兰依靠关税来补充传统的岁入。……爱德华一世指定关税的收入作为他对债务的保证,这种税收接近享利六世早年国家岁入的一半。从非常现实的意义上说,英格兰中世纪后期的财政政策是与它由贸易而获得的财富相适应的。”

  

  公共财政是一种民主的财政,它主张权力制约,反对个人独裁。民主财政的影子在13世纪的英国即已出现。1215年,约翰王签署了大宪章。“大宪章包含着国王不拥有武断专横之权的原则。…除了通过合法程序,他不享有对自由臣民的任何权力。男爵们的权利首先得到了保护,但其他阶层的权利…也没有完全遗漏。” 大宪章预示了此后英国政治制度的特点:第一,国王的权力开始受到制度的制约,而且这种制约并不局限于一般的臣属劝谏和文化习俗;第二,随着国家职能的扩展,国务活动对财政资金的需求不断增加,国王领地的收入和既有的税收已入不敷出,(点击此处阅读下一页)

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