李炜光:“银边债券”:关于城市公债问题的理性思考

选择字号:   本文共阅读 4630 次 更新时间:2005-01-05 11:30:10

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  城市公债是城市政府依据借贷原则,从社会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式,政府公债体系的重要组成部分。

  

  城市公债在国外有很长的历史,可以说,公债这一经济范畴就是由城市公债起源的。据史载,世界上出现的第一张公债券,是由威尼斯市政府发行的。“公共信用制度,即国债制度,在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生,到工场手工业时期流行于整个欧洲” 。到21世纪初的今天,公债的发展早已远远超出了西方经济发达国家的范围。不论社会制度和经济发展水平如何,世界上多数国家都把公债作为政府财政资金的重要来源。在实行分税制的国家,城市政府发债融资更是极为普遍的现象。因为按照分税制财政体制的基本要求,城市政府预算经常性收入由本级税收、本级服务性收费和中央(联邦)政府补助组成,当以上收入不能满足需要时,允许发行城市债券,以弥补城市基础设施建设建设资金的不足。可见,举债权是分税制赋予城市政府应有的财权之一。

  

  随着社会经济发展,许多与城市居民直接相关的公益事业不断扩展,城市政府支出规模也随之扩大。特别是城市政府往往面临一些临时性的巨额支出,而这些支出又往往超过该年度正常的财政收入规模。在这种情况下,举债就成为城市政府筹措建设资金,用以缓解财政资金供需矛盾的一种有效方式。事实上,这也完全符合公共产品的受益原则,因为城市基础设施建设的行政效果是可以延续至将来的,以后年度的居民也能分享到。所以,以借债形式筹集所需资金,用以后年度的财政收入来偿债,实际上就是由以后年度的居民负担其应负担的部分。

  

  我国预算法第28条规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债务。”法律虽作如此规定,但我国城市经济的发展和城市政府职能的完善已在客观上提出了发行城市公债的问题,并且我国发行城市公债的各项条件亦已成熟,因此,可以预见,城市公债将在不远的将来成为我国城市政府财政收入体系中的一个组成部分。

  

  一、有关城市公债的一些基本原理

  

  由于长期禁止发行地方公债,我们对城市公债是陌生的。城市公债的种类除公债理论一般的分类方法外,又可根据担保条件分为一般责任债券和收益债券两种类别。一般责任债券属于“纯公共品”项目,即项目本身难以收回投资。它以城市政府的经常性财政收入为担保,其信誉度较高;收益债券属于“准公共品”项目,即这类债券投资的基础设施建设项目建成后可以取得一定的收益,一般可以通过项目本身的收益还本付息。收益债券的发行以项目未来的收入作担保,资信相对较低但收益率比较高。

  

  作为公债体系的组成部分,城市政府债券与中央政府国债券一样,具有安全可靠和固定收益的特点。同时,它与中央国债又有区别。一方面,由于举债主体不同,城市公债相对于中央国债,除信誉度方面的差距外,还有发债规模、债务用途、发行和推销方式等方面的差别;另一方面,城市公债在品种、期限、流动性和收益率等方面具有一定优势。特别是由于其建设项目一般与城市居民的生活、工作环境密切相关,因而更能得到城市居民和企业的关注。

  

  概括地说,城市公债具有以下6个特点:

  

  第一,城市公债不仅具有还本付息和有计划分配等一般信用的特点,而且具有筹措快速及时、运用灵活、针对性和稳定性强的特点;

  

  第二,城市公债既包括债券形式,也包括借款等非债券形式。其中,债券形式的城市公债可以在证券市场上流通和抵押;

  

  第三,城市公债的统计口径包括城市政府及其职能部门为直接债务人的契约性债权债务关系,市属企业的内外债务和以城市政府及其职能部门为担保的内外债务不在统计之列。外债只包括以外币承担偿付义务的债务,而以本币偿还的或以商品劳务承担对外债务偿付义务的,不属于外债,但可列入内债之中;

  

  第四,城市公债与国债的一个重要区别,是它的选择性和限定性,即无论发债主体、债务适用范围、发债方式等方面,都有一定的限定性,要经过严格的选择。特别是对于一个发展中大国来说,各地经济社会发展水平很不均衡,无论经济发达城市还是欠发达城市,城市政府都有着明显的发债冲动。所以,精心选择、严格限定发债主体范围以及债务用途范围,应当成为建立城市公债制度的一个关键问题;

  

  第五,内债是城市公债的主要构成部分。城市政府可以举借外债,但必须慎重,认真考量将来的偿还能力问题,并严格按程序由中央政府审批、中央有关部门归口管理。因此,城市政府外债原则上只能是一种公债收入的辅助形式,不构成主要来源。内债是城市政府在本国境内的债务,债权人是本国的银行、企业、行政事业单位、各社会团体及居民个人,其还本付息和取得的收入均以本币为计量单位;

  

  第六,城市公债具有公共产品性特征,即城市政府发行公债筹集资金主要用于城市基础设施建设,履行城市政府的经济职能和社会职能,为城市的发展和人民物质文化生活水平的提高创造条件,待项目建成后则用该项目所形成的收益来偿还公债本息。

  

  城市公债的功能主要体现在以下4个方面:

  

  (1)促进城市基础设施建设。城市政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的基础设施建设,或称“资本工程”,如修建公路、港口、码头等各项工业基础设施,建设学校、社会福利和其他社会公用设施等。工业基础设施的建设,一方面使私人资本能集中资金发展生产力,另一方面也为私人资本提供廉价的服务。这实际上是政府投资为私人投资开辟道路,从而为城市经济发展提供有利的条件。学校、社会福利和其他公用设施的建设,可提供良好的教育条件,改善与人民生活密切相关的市政建设和生活环境,这同样是城市经济社会发展的必要条件。

  

  城市基础设施建设靠发行公债筹集资金,既不会造成税收在特定年份的突然增加,也为基础设施建设提供了资金来源。由于城市政府的举债收入由于大多是用于能带来收益的基础设施建设工程,收益本身就可偿还一部分债务,特别是占城市政府公债主要组成部分的收入债券,是以基础设施建设工程的收益作为担保的,工程收益和债务还本付息直接挂钩,因而在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环,不会给城市财政造成多大负担。

  

  (2)有效弥补城市政府财政缺口和城市财政赤字。城市财政作为一级相对独立的预算,担负着为城市服务提供筹资途径和计划、合理有效地分配使用财政资金、促进城市经济社会协调发展的重任。但是,城市财政在预算执行过程中也会不可避免地遇到支出大于收入的问题:或由于城市基础设施建设已经成为城市发展的制约因素,一些建设性项目急于“上马”,而政府财政收入又一时难以大幅度增长以满足其需要;或出于国内出现恶性通货膨胀而至预算出现亏空。前者属于城市建设性财政的赤字问题,后者属于综合性财政赤字问题。从世界各国的经验看,城市财政赤字的弥补方式主要是举借地方公债。可以说,城市政府公债从来就是与城市财政缺口和城市财政赤字密切相关的经济范畴。

  

  用增加税收来弥补财政缺口或财政赤字,要受城市经济发展状况的制约,如果强行提高税率或增设税种而影响了城市经济的正常发展,使财源估竭,结果将是得不偿失;同时,改变税制也要受立法程序的制约,不仅无法保证在短期内筹得足够的资金,而且会招致纳税人的反对,承担政治上的风险。相比之下,用发行公债的办法弥补财政缺口或财政赤字,只是社会资金使用权的暂时转移,既不会招致纳税人的不满,又可以迅速取得所需资金。此外,城市公债的发行或认购通常建立在资金持有者自愿承受的基础上,通过发行公债筹集的社会资金,基本上是资金持有者暂时闲置不用的资金。将这部分资金暂时集中到政府手里,在正常情况下不会对城市的经济发展构成不利的影响。

  

  (3)在现代城市、公债还是政府实施经济调控的有效工具。它可以影响区域供求关系,并进而影响总供求关系。发行城市公债的一个客观结果是把居民个人和企业的闲置资金暂时有偿地转移到政府手中,使经济运行过程中过多的货币量流入政府的帐户,可在一定程度上缓解需求大于供给的供求失衡状况。从城市公债的使用方面来说,政府把债务收入用于生产建设,特别是用于城市基础设施建设,将扩大城市经济中积累的规模,压缩消费的规模,保持城市经济比例的大体平衡;同时,项目建成后不仅可改善城市的各项公共设施,提高城市人民的物质文化水平,还可以吸收大量人口就业,这在目前我国城市中国有企业改组、大批职工下岗、失业的形势下具有特别重要的意义。

  

  (4)城市公债能够满足投资者的投资需要。城市公债是一种“银边债券”,风险小、收益安全可靠,而城市中又聚集着大批富有者急于投资使“钱生钱”,发行城市公债正可满足他们的投资需要。城市公债适合于居民个人、企业、部门、金融机构、社会团体等多种投资者的分散投资、集中投资、阶段投资等。现阶段,我国大众投资渠道主要有股市、国债、房地产、古代字画、邮票、实业等,如果再加上城市公债,将更大地满足投资者的要求。我国目前正急于扩大内需,让居民手中的银行存款转变成投资,以促进经济的增长,发行城市公债不正是一种扩大内需的良策吗?

  

  二、我国建立城市公债制度的必要性和可行性

  

  我国城市政府无权发行公债,与目前我国实行的分税制财政体制不相适应,会极大地制约我国城市政府职能的实现和城市经济的发展。实际上,我国建立城市公债制度不仅是必要,也是可能的。

  

  1、发行城市公债是完善分税制,落实城市政府应有财权的需要。城市政府公债是国家公债制度的重要组成部分,举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权。这是几乎所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。我国已初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制,赋予城市政府举债权也是必然的。从我国财政运行的现实矛盾看,城市政府缺乏筹集资金的权力,但它却面临艰巨的基础设施建设任务。按照市场经济条件下政府职能的规范,这些建设都是应当由各级政府提供的公共产品,是地方财政份内的事。然而,由于目前我国各级政府间事权划分不清,财政职能不明确,特别是普遍性的财力匮乏,各级地方政府基本无力提供这些公共产品。有的无可奈何地继续“欠帐”,有的则不切实际地“把公共产品推向市场”。此乃中国经济转轨时期典型的财政职能缺位现象。当城市政府在现有体制下难以经过努力解决自身的财力问题时,就应通过举债筹集必要的建设资金。在彻底划分政府间事权的基础上,赋予城市政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制的重要步骤。

  

  2、强化财政职能、缓解城市政府财政困境的必然选择。我国财政面临的困境主要是:财政职能弱化,严重缺位;各级财政财力拮据,收支矛盾尖锐化;债务负担沉重,而且全部由中央财政承担。摆脱财政困境的有效办法之一,应是逐步建立地方公债制度,允许城市财政发行公债,这样既可以有效解决城市公用事业建设的资金来源,让财政“把该管的事管起来”,又可以缓解中央财政债务负担压力,真正实现城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府发行特殊公债,再转借给地方政府的办法(如近年中央政府将部分特殊公债转借给地方政府),实属无奈之举,非长久之策。

  

  城市政府投资对城市经济发展历来具有重要作用。在市场经济条件下,城市政府投资主要用于城市基础建设方面,资金的需要量是巨大的。然而,随着市场化进程的加快和金融体制改革的深化,城市政府对银行资金投放方向的约束力已经很小,其资金的唯一来源是财政收入。虽然城市政府的财政收入在逐年增长,但其负担压力远远过这一增长量。在企业改制中,原由企业承提的社会责任也要交给城市政府。城市政府由于转移支付沉重,不可能拿出很多资金投向城市公用事业和基础建设。如果允许城市政府用发债的方式筹集资金,加快基础设施建设,既可解决建设资金不足的矛盾,又可给城市各项事业带来繁荣,创造新的投资机会与就业机会,并且为日后城市政府收入的增加,城市财政步入良性循环轨道打下基础。

  

  3.我国债券市场的缺位需要城市公债的补充。我国债券市场仍处于发展的初期阶段,属于一个年轻的市场体系,特别是债券市场融资方面仍存在不少的问题。在政府债券方面,未来几年,中央财政将面临严峻的偿债压力。1998年以后中央财政的国债规模持续猛增便可证明。(点击此处阅读下一页)

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