李炜光:延安的财政民主制实验

选择字号:   本文共阅读 4101 次 更新时间:2005-01-05 10:51:28

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  民主从来就不是纯粹的政治问题。民主制的核心内容之一就是财政民主,这是针对政府行为,特别是政府配置资源的行为而发展起来的。民主政治与民主财政问题并不是西方的“专利”,而是中国共产党一贯坚持的立场和原则,并且早在革命战争的延安时期就已付诸实践,其所取得的伟大成就在不仅当时令世人瞩目,就是今天看来,也仍然有震憾人心的力量。对于中共80年来为人民民主所进行的艰辛探索和不懈奋斗的历史,人们知之甚少,学界对这一重大课题的研究也不多,以至于一些人产生于某些偏见和误解,似乎中国共产党是不主张民主和不喜欢民主的,是不要民主政治的。这是一种误解,需要进行理论澄清,因为它不符合历史的真实情况。当初中国共产党人接受和选择了马克思主义,非但不是要放弃对民主政治的追求,恰恰是要探索一条全新的人民民主之路。他们在继承近代旧式民主探索成果的基础上,运用马克思主义的科学理论,开辟了中国民主的创新道路,成为中国民主事业的捍卫者、探索者和实践者。延安,人们常称它是革命的圣地,其实,它还是中国民主的发源地。延安的实验、延安的经验,能够引起身处21世纪的人们的无尽思索和瑕想。

  

  一、在中国经济最落后的地区推行民主政治

  

  早在1937年7月23日,毛泽东发表《反对日本进攻的方针、办法和前途》一文,在全面阐述中共抗战主张的同时,强调指出:要使抗日战争成为真正的人民战争,就必须在战争的同时进行必要的政治经济改革,废止国民党的一党专政,给人民以充分的抗日民主自由。1937年8月22日至25日,中共中央召开的洛川会议制定了著名的《抗日救国十大纲领》,主张“废除一切束缚人民爱国运动的旧法令”;“释放一切爱国的革命的政治犯,开放党禁”;全国人民除汉奸外,“皆有抗日救国的言论、出版、集会、结社及武装抗日之自由”;“召集真正人民代表的国民大会,通过真正的人民宪法,决定抗日救国方针,选举国防政府” 等等。以上主张基本反映了中共对抗战与民主关系的态度以及推进民主政治的基本内容。

  

  延安的民主政治实验,早在红军刚刚到达陕北的1937年就开始了。是年5月12日通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》宣称:“各级议会议员,由选民直接选举。各级行政长官——乡长、区长、县长、边区主席,由各级议会选举;边区法院院长,由边区议会选举;边区政府各厅长的任命,须得边区议会的同意。”中共各级党政部门对选举工作非常重视,各抗日根据地均制定了较为完备的选举法规,对选举原则、选举程序和选举保障等作出了详尽而可操作的规定。鉴于战争环境和民众文化政治素质不高等情况,陕甘宁边区及各敌后抗日根据地的选举采取了多种多样之有效的形式。大致说来基本的方式是召开选民大会,集中进行投票,同时设立流动票箱,采取流动投票、认人投豆、烧香点洞等方式。选举成为当时边区及各敌后抗日根据地民众政治生活中的一件大事。这场主要由广大农民参加的普遍的选举运动,对于推进抗日根据地政治民主化的进程产生了令人瞩目的重大作用。

  

  延安的民主政治实验中浓抹重彩的一笔是中共领导的“三三制”政权的成功实践。从1940年到1941年,“三三制”在边区及各敌后抗日根据地普遍开始推行,曾出现当被选举出来的共产党员超过三分之一时,中共成员主动退出政府或参议会,以保证“三三制”的原则得到贯彻。那么,党在人数只占三分之一的情况下是如何实现自己对政府的领导的呢?对此毛泽东有一段精辟的论述,他说:“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件,就可以保证党的领导权,不必有更多的人数。” 可见,中共对“三三制”政权的领导是间接的,不是直接的、强制性的。中共只能向政府和参议会提出建议,而要使建议变成对方的决定,只有依靠建议本身的正确、适当,并通过政府、参议会内部中共成员的宣传、说服取得多数的赞成才能实现。所以,“三三制”是一种政治基础大大扩展了的政权形式,它在政治上由一党领导,在组织和制度上实行党政分开、民主选举和少数服从多数,而不是由一党控制,更不是由一党包办、党政不分。这种政权形式无疑具有相当大的民主性,在中国政治民主化进程中具有重大的阶段性意义。

  

  那么,由民众“直选”出来的和由“三三制”组成的参议会究竟是怎样工作的?他们真的能够代表延安和各抗日根据地人民的利益,实行民主执政、民主理财吗?这里,我们读一读一位美国记者根据自己的亲身经历写的一段文字即可对此作一个大致的了解:1944年秋天,这名美国记者未打招呼,闯进延安市政府朴素的小会议室。会议室里,14个人正围坐着市长和他的秘书。他们中有农民、商人、学究气的老者、穿制服的共产党员、一个村姑和一个戴眼镜的报纸编辑。对这个外国人的贸然闯入,他们有点惊奇,礼貌地站起鞠了一下躬后,没有再理会,继续他们的“市参议会的行政与立法委员联席会议”。这14人都是市参议员,是由延安的镇民和村民选举出来的。会议上,市长总结了前段时间教育、卫生和开荒的工作,然后详细解释不久拟实施的“十小纲领”的决定,包括种树、养猪、建粮仓、组秧歌舞队等问题。市长声称:这些纲领中的每一条,都要和人民详细讨论,使大家了解其意义和实现方法。在接下来的讨论里,参议员们从容发言。一个商人议员提议要修路和堤坝,并指出政府有责任让商人知道何处设新店最妥;那个老学者则批语当地小学教室太挤,学校教师书法不够好,等等。美国记者饶有兴趣、几乎是有些感动地听着。他后来知道,这样详细的讨论在政府里进行了好几天,市长最后根据议员们意见,对其后6个月的施政纲领做了修改。

  

  这位名叫冈瑟斯坦的美国记者归国后,写成了《红色中国的挑战》,详细描述了自己在延安半年生活的见闻。他这样总结中国共产党人建设边区的成功:“他们建立了一个对人民不构成沉重负担的、同时又勇于承担重大责任的行政机构,即一个从人民中产生,通过民主方式选举出来并向他们负责的政府。”

  

  农村是中共领导中国民主革命的根据地。他们在当时恶劣的生存环境下,通过民主选举“三三制”村民自治等民主形式,把人民群众紧紧地团结在自己的周围。当时的很多做法和经验在今天看来仍然很有现实意义,其伟大的民主建设成就今后人肃然起敬。那时中共的领导艺术几乎到了点石成金的地步:最偏僻的乡村、大字不识的农民、中国最没有条件实行民主的地方,却在中共的领导之下,结下了丰硕的民主之果。

  

  二、延安财政民主制的基本内容和特征

  

  民主政治是与财政民主紧密联系的。有民主政治,必有民主财政。中国的民主财政产生于延安时期,是千无古人的一项伟大创造。什么是延安的财政民主?依笔者的理解,就是边区和各抗日根据地政权组织(由参议会和政府两部分组成)按照民众的意愿,通过民主的程序,运用民主的方式来理政府之财的制度。早在1937年5月12日通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》中就确定了延安民主财政的基本职能:批准预算、创制或批准各项建设计划、决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债、规定边区行政官员的俸给不得超过熟练劳动者所得等等 。具体说,延安的财政民主主要表现在以下几个方面:

  

  1.向边区参议会提交财政议案,供大会审议。陕甘宁边区第二届参议会第一次大会的财政提案(1941年11月18日-20日)共12案。其中:

  

  “第六案:(编号第八一案)政府应彻底计划经济,实行精兵简政主义,避免入不敷出,经济紊乱之现象。(李鼎铭等提)审查意见:交政府速办。大会以一六五票多数,通过审查意见。

  

  “第十二案:(编号第三二二案)编送陕甘宁边区民国卅一年概算书,请公决施行案。(林伯渠等提)审查意见:概算书原则通过,希望政府本开源节流之原则实行精兵简政主张,加强生产,发展经济,厉行节约,避免浪费,推广土产出口,争取出入口平衡,平抑物价,调剂市场,巩固金融,并须经常检讨工作,确实执行计划,以期达到收支平衡,不超出预算。大会以一六三票多数,通过审查意见。”

  

  以上提案涉及财政收入、支出、预算等方面,提案审议通过后,即交政府办理,效率是很高的。每次召开边区参议会大会,议员们都会提出大量的财政议案,对边区政府制定财政政策和货币政策以及监督边区政府的财政工作发挥了重要的作用。例如由陕甘宁边区第二届参议会政府委员李鼎铭先生提出的著名的精兵简政的提案,就得到了中共领导人的高度重视,并将其贯彻于边区行政机构的改革中去,“他提得好,对人民有好处,我们就采用了。” 例如晋冀鲁豫边区从1941年到1943年连续进行过两次大精简,精简后的军队后方机关和地方党政群众团体的人数比1940年减少了近1/2。

  

  2.认真审议边区政府的财政工作报告和概算书,并作出有关决议,用以指导监督边区政府的财政工作。据时任晋冀鲁豫边区政府副主席兼财政厅长的戎子和回忆,“边区政府施政纲领和边区临时参议会组织条例,都规定有编制审查边区预算决算的任务和职权。因此,边区政府从1942年到1948年,虽在战争频繁、环境极其残酷的情况下,总要编制年度的财政收支概算,向边区参议会驻会委员会(相当于现在的人民代表大会的常务会)报告,请其审查批准。如参议会开全体会议,边区政府一定要向全体会议报告财政收支概算和执行情况;如参议会分区召开,行署一般也要向各区参议会报告该区的财政收支概算和执行情况。”

  

  陕甘宁边区第二届参议会于1941年11月17日通过1942年度概算的决议案如下:

  

  “边区政府提出之三十一年度七千九百万元概算书,经参议会大会审查通过,为保证此项概算不被突破,大会并一致同意小组审查意见;同时并决议由常驻议员组织小组委员会,负责设计并监督政府此项方案之彻底实行”。

  这次会议还作出关于税收的决议案如下:

  

  “目前的税收制度还存在着下列几项重要缺点:

  

  (1)因为缺乏普遍的关于居民财产和收入的调查,各级政府在分配公粮等负担时,只好靠概括的估计,以致不能使负担完全公平合理。

  (2)个别地方的区乡工作人员,在分配负担时,未按人民现在的财产等第和收入状况,而按过去或分配土地前的经济情况。

  (3)部分工作人员假公济私耍私情,破坏政府税则。

  (4)个别地方的负担集中在少数人身上,致使一部分人民负担过重。

  今后税收制度必须根据下列规定改善:

  (1)明年度普遍进行公私财产和收入的调查,建立税收制度的科学基础。

  (2)不分地主佃农自耕农,或雇主工人,除极贫者外,均应按照现有的财产等第或所得多寡缴累进税,负担人口应在百分之八十以上。

  (3)累进税率应力求适合各阶层人民的经济情况,起征点不应过低,致使真正无力负担之赤贫户强纳负担,同时累进最高率亦不应过高,致使负担集中在少数人身上。

  (4)在乡村中负担分配之权,即规定各户负担等第与数额之权,属于参议会、村民大会,任何其他机关,不得越俎代庖。

  (5)一切有徇情舞弊行为之公务人员,应受行政处分或法律制裁。

  (6)非得本会或本会常驻会之批准,不得增加人民负担或作临时的财力物力动员。

  (7)一切财力物力动员工作,由各级政府负责主持进行。

  

  本会特委托边区政府依照上述原则制定农业统一累进税则与实施办法交本会常驻会批准后,颁布实行之。”

  

  从上述决议案的制定情况来看,边区参议会对政府财政工作的审查监督并不是“虚”的,而是实实在在的。其中即有对概算的设计、监督权,又有审查、批准权;既明确提出政府税收工作中存在的问题,又拥对政府税收工作提出“必须”、“不得”等要求的权力。边区财政的确是民主的财政,是人民“说话”的财政。

  

  3.积极参与边区财政税收政策与制度的制定过程。晋冀鲁豫边区制定统一累进税的过程就充分发挥了参议会的审议和决策作用。戎子和回忆说:“1941年7月,晋冀鲁豫边区临参会第一次全体会议议定的边区施政纲领提出,财政方面要推行统一累进税。11月间,我们正在召开专区财政科长会议讨论从合理负担改为统一累进税的时候,得悉晋察冀边区统一累进税实行一年的效果很好。于是边区政府和临参会专门组织了一个考察团,于1942年2月赴该边区考察统一累进税。考察团历时两个多月,从边区政府到区、村进行了深入的调查研究。掌握了许多材料。按照带回来的税则,在晋冀鲁豫区选择了几个村庄进行试算研究。9月间,根据试点情况和数年来实行合理负担的经验,(点击此处阅读下一页)

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